CC BY
79
Приборы учета в жилищно-коммунальном хозяйстве России. Заметки на полях закона об энергосбережении
Н.Ю. Шеметова адвокат Адвокатской палаты Иркутской области (г. Иркутск)
Наталья Юрьевна Шеметова, [email protected]
Глобальный экономический кризис 2008-2009 годов вынудил многие государства предпринимать меры по снижению потребления ресурсов, прежде всего энергетических. Россия также не осталась в стороне и в ноябре 2009 года приняла Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об энергосбережении), призванный обеспечить ряд мер по снижению потребления энергетических ресурсов. К сожалению, сходство российского закона с подобными законами, принятыми в других странах, состоит лишь в целях их принятия - обеспечение минимизации расходов на энергетические ресурсы. Закон принимался в худших традициях советской административной системы с ее безоговорочной верой в силу принуждения и запретов. Между тем зарубежный опыт в этой области показывает, что наиболее эффективными оказываются не запреты и приказы, а материальное стимулирование граждан, организаций-потребителей к экономии энергетических ресурсов: при покупке энергосберегающих приборов потребители могут рассчитывать на существенную скидку при оплате энергии от энергетической компании и другие преимущества. Российский же законодатель, похоже, не подозревает, что потребителей к экономии можно не только и не столько принуждать, сколько стимулировать. Кроме того, ряд норм Закона об энергосбережении сформу-
лирован непродуманно, без учета экономических, социальных реалий и других норм законодательства.
Рассмотрим несколько наиболее «болезненных» примеров.
Проблемы с применением Закона об энергосбережении появляются уже на начальном этапе реализации на местах заложенных в нем требований - в процессе установки приборов учета в домах. Нередко установку общедомовых приборов учета энергоресурсов инициируют организации жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ), прежде всего управляющие компании. Это связано с тем, что расходы на приобретение приборов учета несет Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства по федеральной программе капитального ремонта жилья либо финансирование проводится по муниципальным программам за счет местных бюджетов. При этом расходы на установку приборов учета энергоресурсов управляющие компании нередко планируют взыскать с жильцов, мотивируя это тем, что по Закону об энергосбережении подобные расходы должны нести собственники жилых помещений. Учитывая, что расходы при этом значительные (стоимость одного общедомового прибора учета достигает нескольких сотен тысяч рублей), на каждый дом необходимо несколько разных приборов учета, при этом в управлении у одной жилищной компании может находиться несколько сотен жилых домов. Таким образом, доходы управляющих компаний,
которые одновременно получают средства на покупку приборов учета от органов публичной власти всех уровней и от граждан, могут быть весьма значительными.
К сожалению, Закон об энергосбережении не регулирует вопрос: если государство в лице органов публичной власти выделяет средства на приобретение приборов учета энергоресурсов, обязаны ли граждане оплачивать управляющим компаниям их покупку еще раз? Ведь Часть 5 статьи 13 этого закона предписывает следующее: «До 1 января 2012 года собственники жилых домов, собственники жилых помещений в многоквартирных жилых домах, введенных в эксплуатацию на день вступления в силу настоящего Федерального закона, обязаны обеспечить оснащение таких домов приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию».
Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. То есть собственники жилых помещений были обязаны до определенной даты профинансировать приобретение и ввод в действие приборов учета. Другие варианты Законом об энергосбережении не предусмотрены. Конечно, возможно применить к подобной ситуации статью 6 ГК РФ, использовав по аналогии норму статьи 16 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», в которой указано, что «Приватизация занимаемых гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, осуществляется в соответствии с настоящим Законом. При этом за бывшим наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда». На основании этой статьи Фонд содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства выделяет деньги на проведение капитальных ремонтов жилых домов. Если средства выделялись Фондом на проведение капитальных ремонтов и именно из этих средств финансировались покупка и установка приборов учета, то выделение этих средств Фонд сопровождает требованиями к собственникам ремонтируемых жилых домов оплатить 5 процентов от сметной стоимости капитального ремонта. Остальные 95 процентов от стоимости ремонта выплачивает Фонд. В связи с этим закономерен вопрос: если управляющие компании планируют возложить на собственников жилых помещений расходы на приобретение и установку приборов учета, то в каких размерах они планируют взыскивать с них эти суммы? В размере тех же 5 процентов или в размере полной стоимости? Пока работа по оснащению приборами учета жилых помещений в стране не завершена, этот вопрос не получил должного освещения в средствах массовой информации и не был подвергнут правовому анализу. Нерешенность этого вопроса может весьма болезненно отразиться на гражданах, особенно с учетом того, что Закон об энергосбережении требует от них в обязательном порядке установить индивидуальные (поквартир-ные) приборы учета используемых воды, природного газа, электрической энергии, что само по себе влечет дополнительные расходы.
Если же управляющие жилищные компании решат в очередной раз воспользоваться законодательным пробелом, неурегулированностью этого вопроса на федеральном уровне и попытаются дважды получить деньги за одни и те же приборы учета (исходя из многочисленных примеров получения управляющими компаниями незаконных доходов и сверхдоходов, известных гражданам, поскольку с момента резкого повышения оплаты за жилье и коммунальные услуги в 2010 году они стали более внимательно относиться к деятельности ЖКХ, существуют опасения, что
именно так управляющие компании и поступят), то можно будет говорить о нарушениях норм не только гражданского, но и уголовного законодательства в отсутствие прямой нормы закона, регулирующей эту проблему (а российские чиновники традиционно привыкли ориентироваться на прямые, максимально конкретизированные нормы, навык истолкования правовых норм нередко отсутствует даже у юристов управляющих компаний, не говоря уже о других сотрудниках). В ГК РФ существуют нормы об обязательствах вследствие неосновательного обогащения (глава 60), которыми можно руководствоваться в такой ситуации. Но надо ли говорить, что большинство граждан даже не подозревают о существовании этих норм, чем не преминут воспользоваться управляющие жилищные компании. Во избежание подобных случаев было бы целесообразно законодателю в нормативном правовом акте или, по меньшей мере, органам исполнительной власти на уровне подзаконных актов заранее предусмотреть эту ситуацию, учитывая, сколь болезненной является тематика ЖКХ для граждан.
Изложенное касается лишь случаев, когда средства на оплату приборов учета выделялись Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, но есть еще один источник финансирования: средства из местных бюджетов по местным программам. В отдельных случаях власти на местах проявили невероятную оперативность, почти сразу же после принятия Закона об энергосбережении приняв соответствующие местные программы или выделив средства из местных бюджетов в рамках других бюджетных статей. В этом случае власти руководствовались желанием выполнить требования нового закона, что, конечно же, похвально. Только, к сожалению, реализация этих починов местных властей далеко не всегда сопровождается
соблюдением прав граждан, ради интересов которых и осуществляются все мероприятия по энергосбережению, как сказал Президент Российской Федерации на заседании Президиума Государственного Совета по вопросам ЖКХ в городе Сыктывкаре 23 ноября 2010 года 1. Когда финансирование установки приборов учета и их ввода в эксплуатацию осуществляется из местного бюджета, управляющие жилищные компании требуют от граждан вернуть им средства на установку приборов учета. Вернуть именно управляющим компаниям, а не местному бюджету.
Есть еще более серьезное нарушение прав граждан.
Домовые приборы учета устанавливаются по факту, без согласования с гражданами, смогут ли они оплатить работу по их установке, устраивает ли их установленная модель прибора учета и т. д. Возможно, граждан устроила бы другая модель, с другими характеристиками, по другой цене. Однако за них это решение приняли другие лица. Таким образом, налицо навязывание гражданам определенных товаров и услуг, что противоречит важнейшему принципу гражданского законодательства - принципу свободы договора, предусмотренному, как известно, статьей 421 ГК РФ, согласно которой «Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством». Можно, конечно, сослаться на упомянутую норму Закона об энергосбережении, обязывающую субъектов гражданского оборота установить приборы учета до 1 января 2012 года, но при этом необходимо различать обязанность установить приборы учета и обязанность установить приборы учета определенной марки, модификации и т. д. Кто вправе запретить собственни-
1 Стенографический отчет о заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации по вопросам жилищно-коммунального хозяйства в городе Сыктывкаре 26 ноября 2010 года. У^: http://kremlin.ru/
transcripts/9594 (дата обращения: 17 июля 2011 года).
кам жилых помещений в многоквартирных жилых домах самим выбирать марку или модификацию приборов учета? Означает ли только лишь факт принятия Закона об энергосбережении, что субъектов гражданских правоотношений могут принудить к установке приборов учета, лишив их права выбора конкретной модели (марки, модификации) приборов? Представляется, что здесь недопустимо ставить знак равенства между обязанностью установить приборы учета (и корреспондирующим ей правом контролирующих органов понудить собственников осуществить установку этих приборов) и обязанностью установить приборы, которые кажутся наиболее приемлемыми для сотрудников контролирующих органов. Право выбора для собственников никто не отменял.
Российский законодатель предпринял попытку закрыть «брешь» в законодательстве о юридических лицах, внеся поправки в соответствующую главу ГК РФ - основного экономического документа страны. Однако наивно думать, что появление новых норм, регламентирующих отношения в корпоративном секторе экономики, может сделать невозможной практику беспрецедентного извлечения прибылей, в том числе откровенно криминальных, в российском ЖКХ, равно как и в других хозяйственных сферах. Необходимо признать (причем не только на частном, но и на государственном уровне), что в России давно сформировалась, если можно так выразиться, культура обхода законов, использования их для извлечения прибылей во всех формах, поэтому внесение изменений в ГК РФ отнюдь не означает, что проблемы будут решены (отметим, что и эти поправки далеко не идеальны, но это - тема для особого рассмотрения).
Рассматриваемая нами практика применения Закона об энергосбережении служит наглядным подтверждением того, что на российской «почве» искусственно привнесенные правовые институты, благополучно применяющиеся в странах Запада, приоб-
ретают уродливые формы, иногда служат прямой «лазейкой» для воровства и коррупции. Понятно, что тогдашнему Президенту Российской Федерации Дмитрию Медведеву идея энергосбережения представлялась прогрессивной на фоне ярких примеров использования энергосберегающих технологий, демонстрировавшихся в странах Европы и США, и экономии, которую они получали с их применением. Предполагалось, что и в России будет так же. Однако реальность показала, что пока в нашей стране использование подобных технологий преждевременно. Важны не технологии как таковые, а наличие организационных, финансовых возможностей для их реализации, и самое главное - важен менталитет людей, эти идеи реализующих. Наивно ожидать, что руководительница провинциальной управляющей жилищной компании, нередко даже не имеющая высшего образования (не только профессионального, но и вообще какого бы то ни было), привыкшая мыслить субъективными категориями, заинтересованная лишь в максимальном извлечении прибыли и в том, чтобы избежать за это ответственности (а значит, годами привыкшая хитрить, изворачиваться, подстраиваться под политическую и другую конъюнктуру), нередко «совмещающая» сотрудничество с органами местной власти и отмывание денег для местной преступной группировки, всерьез воспримет идеи энергосбережения. Для нее Закон об энергосбережении - всего лишь декорация, один из элементов постоянно меняющегося политического ландшафта и новый источник прибылей, в том числе незаконных. На уровне риторики такие лица, разумеется, будут уверять всех, что они за энергоэффективность, что это собственники жилья в многоквартирных домах не хотят применять закон, а они обеими руками голосуют за него, но реальное положение дел свидетельствует об обратном. В российских условиях идеи энергоэффективности действительно эффективно работают только в частном секторе, где хозяин сам заинтере-
сован экономить энергию, в реальности, а не для показухи и пиара.
Напомним, что в связи с принятием 23 ноября 2009 года Закона об энергосбережении на собственников жилых (и не только жилых) помещений была возложена обязанность до 1 июля 2012 года (согласно редакции Федерального закона от 11 июля 2011 года) установить в принадлежащих им помещениях индивидуальные приборы учета таких энергетических ресурсов, как вода и электричество, обеспечить установку и ввод в эксплуатацию коллективных (общедомовых) приборов учета тепла, воды, электроэнергии в многоквартирном жилом доме, а также провести другие мероприятия по обеспечению энергоэффективности. Единственное исключение для многоквартирных жилых домов предусмотрено в отношении установки приборов учета используемого природного газа. Такие приборы (как коллективные, общедомовые, так и индивидуальные) должны быть установлены и введены в эксплуатацию в период до 1 января 2015 года. Ранее действовавшая редакция Закона об энергосбережении предусматривала обязательную установку и ввод в эксплуатацию всех видов приборов учета в срок до 1 января 2011 года. Это положение закона касается всех собственников помещений в многоквартирных жилых домах. Поскольку часть помещений в жилом и нежилом фондах остается в собственности государства, муниципалитетов, это требование Закона об энергосбережении актуально и для них. Вопрос об участии в исполнении этой обязанности других субъектов правоотношений, возможно, приобретет
особую актуальность с момента начала осуществления систематического контроля за ее исполнением со стороны органов власти и, как это чаще всего бывает, по мере формирования соответствующей судебной и арбитражной практики. Представляется, что тогда можно будет более предметно обсуждать проблемы определения субъектного состава лиц, несущих ответственность за установку (ввод в действие) приборов учета в соответствии с Законом об энергосбережении.
Представляется, что по изначальному замыслу законодателя использование приборов учета в жилищном комплексе Российской Федерации поможет минимизировать расходы граждан, сделать платежи в сфере ЖКХ адекватными реальному объему потребления энергии и коммунальных ресурсов. Считаем необходимым еще раз отметить, что, к сожалению, реализация Закона об энергосбережении в российских условиях натолкнулась на препятствия, о наличии которых властям необходимо было бы знать, учитывая печальный опыт предыдущих реформ ЖКХ в России (а они перманентно идут уже более 20 лет). Жизнь отторгает фактически механическое применение приборов учета, без предварительного решения ряда системных проблем отрасли 2, в частности, проблемы обеспечения при этом возможности для собственников жилых помещений осуществлять контроль (в российских условиях - тотальный контроль на всех этапах, по всем аспектам) деятельности организаций сферы ЖКХ.
Будучи, образно говоря, гвоздем программы реформирования ЖКХ на совре-
2 Подробнее см.:
Хронология и результаты массового внедрения общедомовых приборов учета в г. Томске. Часть 2. URL: http://portal- energo.ru/articles/details/id/332 (дата обращения: 26 мая 2012 года);
Опломбирование приборов учета. URL: http://forum.ozpp.ru/showthread.php?p=1177645 (дата обращения: 26 мая 2012 года);
Тепло без счета. Граждан, не установивших в квартире приборы учета, наказывать пока не будут. URL: http: //www.rg.ru/2010/11/30/kommunalka.html (дата обращения: 26 мая 2012 года);
К вопросу об установке общих на дом приборов учета. URL: http: //ns2.amazingdutyfree.com/v-pomosch-sobstvennikam/8-k-voprosu-ob-ustanovke-obschih-na-dom-priborov-ucheta (дата обращения: 26 мая 2012 года);
Госсовет займется ЖКХ. URL: РИА Новости. // http://www. rus.ruvr.ru /2010/11/23/35441988.html (дата обращения: 17 июля 2011 года).
менном этапе, внедрение приборов учета наглядно продемонстрировало, как неплохая по сути (и зарекомендовавшая себя в других странах) идея, сталкиваясь с российскими реалиями, не дает результатов, на которые рассчитывали ее авторы, либо дает обратные результаты. Законодатель, вероятно, исходил из представления о том, что собственники жилых (и нежилых) помещений в многоквартирных домах сами смогут осуществлять контроль за показаниями приборов учета, снимать с них показания и иметь возможность осуществлять независимые расчеты сумм платежей по ним, иначе говоря, сумма платежей по показаниям приборов учета, предъявляемая собственникам, будет полностью идентична реальным показаниям этих приборов. Но сама по себе идея применения приборов учета потребления энергетических ресурсов появилась не в России, где до 80 процентов жилищного фонда в городах составляют многоквартирные жилые дома, с их особым бытом, специфическим жизненным укладом и изначальной 100-процентной собственностью государства на все имущественные активы дома (а значит, и с единым хозяином, единственным плательщиком, что многократно упрощало всю работу по содержанию таких домов), а в Европе и США, где развит частный жилой сектор, где психология собственника, хозяина не вытравливалась годами из сознания граждан посредством проведения идеологических и социальных экспериментов. Пойдя по пути радикальных реформ, Россия вынуждена была путем проб и ошибок проверять пригодность к своим реалиям тех или иных идей, механизмов рыночного управления. К сожалению, проверяет до сих пор, пример с реализацией Закона об энергосбережении служит наглядным тому подтверждением.
Правила предоставления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Пра-
вительства Российской Федерации 6 мая
2011 года 3, сразу после принятия в силу не вступили. Они начали действовать только по истечении двух месяцев со дня вступления в силу изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 306. Эти же изменения должны были быть разработаны Министерством регионального развития Российской Федерации, а оно с их подготовкой не спешило. На подготовку проекта нового нормативного акта ушел без малого год. Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» было подписано 28 марта 2012 года. Согласно этому документу новые нормативы потребления коммунальных услуг вступили в силу 1 июля 2012 года. Соответственно, новые Правила предоставления коммунальных услуг вступили в силу по истечении двух месяцев после вступления в силу нормативов, то есть с 1 сентября 2012 года. А значит, старые Правила предоставления коммунальных услуг продолжали действовать все это время (с мая 2011 по сентябрь
2012 года).
Согласно законодательству использование приборов учета предполагается производить следующим образом. Показания приборов учета отражаются в журнале учета, который ведется в управляющей компании, и только с показаниями этого журнала собственники имеют право ознакомиться согласно подпункту «е» пункта 31 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»: «при наличии коллективного (общедомового) прибора учета ежемесячно снимать показания
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 22, ст. 3168.
такого прибора учета в период с 23-го по 25-е число текущего месяца и заносить полученные показания в журнал учета показаний коллективных (общедомовых) приборов учета, предоставить потребителю по его требованию в течение 1 рабочего дня со дня обращения возможность ознакомиться со сведениями о показаниях коллективных (общедомовых) приборов учета, обеспечивать сохранность информации о показаниях коллективных (общедомовых), индивидуальных, общих (квартирных) приборов учета в течение не менее 3 лет». Аналогичная норма содержалась и в подпункте «е» пункта 49 постановления Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» 4, действовавшего на протяжении шести лет - с 2006 по сентябрь 2012 года: «при наличии коллективных (общедомовых) приборов учета ежемесячно, в течение последней недели месяца, исполнитель (управляющая компания) обязан снимать их показания и заносить в журнал учета показаний коллективных (общедомовых) приборов учета. По требованию потребителя в течение одного рабочего дня, следующего за днем обращения, исполнитель обязан предоставить потребителю указанный журнал». Норма постановления от 6 мая 2011 года № 354 во многом повторяет содержание ранее действовавшей нормы постановления № 307.
Таким образом, возможность доступа потребителей к приборам учета и снятия непосредственно с них показаний в утвержденных Правительством Российской Федерации Правилах оказания гражданам коммунальных услуг прямо не предусмотрена ни в ранее действовавшем, ни в новом законодательстве. Проблема возникла в период действия постановлений № 306 и № 307 и
сохранила актуальность после вступления в силу действующего постановления Правительства Российской Федерации № 354. Сразу же после принятия в 2006 году двух указанных постановлений высказывались опасения, что они не решили многих проблем в российском ЖКХ, что предусматриваемой ими нормативной базы явно недостаточно 5.
К сожалению, принятый позднее Закон об энергосбережении также никаких прав граждан на этот счет не предусмотрел. А ведь в реальности именно вопрос доступа к приборам учета и о возможности непосредственно с них снимать показания нередко становится камнем преткновения в отношениях между потребителями и управляющей компанией. Граждане обоснованно опасаются, что управляющая компания может их обманывать, завышая показания приборов учета, по данным которых начисляет плату, а сама платит теплосбытовой компании за потребленные домом энергоресурсы по реальным показаниям приборов учета. К тому же в упомянутой нами норме Правил предоставления коммунальных услуг гражданам содержится положение, согласно которому журнал должен быть предоставлен жильцам для ознакомления лишь на следующий день после их обращения с просьбой об этом, что, естественно, вызывает у потребителей опасения. Надо ли говорить, что за этот день управляющая компания может написать в журнале именно те цифры, которые ей выгодны, соответствуют ее интересам. И обманываемые ею собственники жилых помещений в многоквартирном доме просто не смогут доказать факт этого обмана. Ведь их лишили первоисточника информации, возможности непосредственного доступа к приборам учета.
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 года № 549).
Этим документом были утверждены Правила оказания коммунальных услуг гражданам.
5 См.: В России на четверть выросло число аварий в системе ЖКХ. 111^: http://realty.lenta.ru/news/2010/04/23/ ]кх (дата обращения: 17 июля 2011 года).
Большие надежды в решении этого вопроса возлагались на принятый 23 сентября 2010 года Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами 6. Однако стандарт сформулирован по принципу обеспечения наибольшего доступа потребителей к документам управляющих компаний (и далеко не ко всем документам), но не прямого физического доступа граждан-потребителей к оборудованию многоквартирного дома независимо от управляющей жилищной компании. Представляется, что необходимо на уровне по меньшей мере подзаконных актов предоставить гражданам возможность лично присутствовать при снятии показаний приборов учета сотрудниками управляющей компании - это их право как собственников. Сама управляющая компания может посчитать, что права собственности граждан недостаточно для предоставления им права личного присутствия при выполнении таких работ, что необходима правовая норма, прямо прописывающая такое право граждан.
Исторически сложилось так, что российские чиновники привыкли ждать принятия прямой, конкретизированной нормы, а не применять общие нормы к отдельным случаям. Практика применения Закона об энергосбережении продемонстрировала, что только лишь общих положений законодательства на этот счет явно недостаточно 7. Общие положения законов нужно истолковывать, что могут делать лишь юристы, для применения общих норм надо выстраивать аргументацию, нередко весьма сложную, с привлечением целого массива законодательства, нужно оформлять требования в письменной форме. Есть ли у большинства российских граждан возможности нанимать юристов для таких целей?
Также необходимо учитывать, что задачей законодателя всегда было именно предупреждение судебных процессов, создание условий, при которых субъекты правоотношений могли бы решить свои проблемы, не прибегая к помощи суда, других юрисдикционных органов. По нашему мнению, законодательство в сфере ЖКХ должно работать на предупреждение нарушений прав граждан еще и потому, что управляющие жилищные компании зачастую игнорируют даже судебные решения, годами не исполняют их (что говорить о рядовых гражданах).
Вопрос о предоставлении гарантированного доступа граждан к приборам учета в кратчайшее время, без прохождения ими административных и судебных инстанций (что занимает немало времени, требует значительных финансовых вложений, много сил, которых у граждан, особенно пожилых, может и не оказаться) актуален еще и потому, что установка индивидуальных приборов учета энергоресурсов осуществляется далеко не одновременно с установкой коллективных приборов учета. Какое-то время после установки и подключения коллективных (общедомовых) приборов учета показания этих приборов будут единственным ориентиром для определения размеров платежей за потребляемые ресурсы. Кроме того, расчет сумм платежей и при наличии индивидуальных (поквартирных) приборов учета будет проводиться не только на основе их показаний, одновременно с ними будут учитываться и показания коллективных (общедомовых) приборов учета потребления энергоресурсов, то есть возможность доступа к ним актуальна не только для жильцов квартир, в которых не установлены индивидуальные приборы учета, но и для обладателей таких приборов. В соответствии с законодательством показания приборов учета должны влиять на суммы
6 Постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 40, ст. 5064.
7 См. : Черная дыра. URL: http://itogi.ntv.ru/news/19286/ text (дата обращения: 11 декабря 2010 года).
платежей за потребление энергетических ресурсов, поскольку показания коллективных (общедомовых) приборов влияют на размер платежа за так называемые общедомовые нужды. Учитывая же плачевное состояние многих коммунальных, энергетических сетей в нашей стране, эта часть платежа может составить значительную сумму, ведь не секрет, что имеющие место при этом потери, утечки и т. д. компенсируются за счет потребителей. В Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» 8 указывается, что «по состоянию на 1 января 2009 года физический износ основных фондов котельных составил 55 процентов, центральных тепловых пунктов - 50,1 процента, тепловых сетей -62,8 процента, тепловых насосных станций - 52,3 процента, требуют немедленной перекладки около 16 процентов теплопроводов и 30 процентов сетей водоснабжения и канализации».
Многолетнее отсутствие капитальных ремонтов систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации не могло не привести к подобным результатам. Очевидно, что коммунальные сети в таком состоянии просто не могут эффективно и с минимумом потерь довести до потребителей энергоресурсы. То что затраты на потери при транспортировке закладываются и в тарифы для потребителей, известно давно. Однако действовавшая на протяжении шести лет формулировка Правил оказания коммунальных услуг гражданам, о том, что, по меньшей мере в первый год после установки приборов учета, потребители должны платить не по показаниям прибо-
ров, а по нормативам, не стимулировала управляющие жилищные компании, другие организации, занимающиеся управлением жилищным фондом, проводить мероприятия по обновлению, реконструкции коммунальных сетей, находящихся в пределах ответственности этих организаций. Тем не менее собственникам не стоит обнадеживаться в связи с вступлением в силу новых Правил. Ведь в них предусмотрено разделение платежа за коммунальные услуги на платеж за индивидуальное (поквартир-ное) потребление и платеж на общедомовые нужды. Таким образом, все издержки, обусловленные ненадлежащим качеством сетей и оборудования, все равно перекладываются на собственников, теперь уже в виде платежа на общие домовые нужды. Зачем организациям ЖКХ нести не только материальные, но и организационные дополнительные издержки, создавать себе сложности, выполнять лишнюю работу, когда можно просто переложить все издержки на потребителей? Хотя документально, конечно, такие расходы оформляются как объективно необходимые для поддержания коммунальных сетей и оборудования в надлежащем состоянии.
В последние годы управляющие жилищные компании стараются взять на обслуживание коммунальные сети, в том числе ранее находившиеся в ведении ре-сурсоснабжающих организаций. Например, управляющая жилищная компания старается взять на обслуживание тепловые сети, которые ранее обслуживала местная теплосбытовая компания, сети водоснабжения, которые ранее обслуживал Водоканал и т. д. Это осуществляется по сугубо коммерческим соображениям. Естествен-
8 Смотри:
Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 года № 102-р // Собрание законодательства Российской Федера-ции,2010, № 7, ст. 769 (документ отменен распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года 1491-р «О признании утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 года № 102-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 20102020 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 35, ст. 4853).
но, поддержание этих сетей в надлежащем состоянии также требует затрат. И управляющей жилищной компании легче не проводить мероприятия по их реконструкции, капитальному ремонту, а переложить на потребителей потери энергоресурсов, вызываемые отсутствием таких мероприятий. У компании нет материальных стимулов для их проведения. В условиях предельной закрытости реальных сведений о потреблении тепла в многоквартирных жилых домах приборы учета обогащают прежде всего управляющие жилищные компании, других профессионалов рынка ЖКХ, рядовые же потребители вынуждены довольствоваться в лучшем случае тем, что для них сумма оплаты за потребляемую услугу не выросла по сравнению с предыдущим годом или чуть-чуть уменьшилась. В этой ситуации ни о каком реальном энергосбережении для потребителей при использовании коллективных приборов учета говорить не приходится.
Разделение платежа за коммунальные ресурсы на платеж за индивидуальное потребление (потребление в конкретном помещении - квартире, нежилом помещении и т. д.) и платеж на общедомовые нужды было проведено в законодательстве недавно (в связи с вступлением в силу новых Правил предоставления коммунальных услуг). Между тем очевидно, что после вступления их в силу конфликтов на эту тему, особенно между жителями и управляющими жилищными компаниями, ресурсоснабжающими организациями, будет много. Дело осложняется еще и тем, что отношения по определению и распределению потерь энергии в ЖКХ на уровне федеральных законодательных актов не регулируются. Пока такие проблемы касались лишь организаций, взаимоотношений между ними, особой сложности это не вызывало, так как предприятия, особенно крупные, имеют в своем штате юристов, имеющих практику работы с подзаконными актами, опыт их истолкования и применения. Как только в орбиту правоотношений будут вовлечены миллио-
ны обычных граждан, станет неизбежным принятие закона, который единообразно регулировал бы такие отношения и разрешал возникающие при этом проблемы.
Конечно, неизбежность потерь энергии в процессе транспортировки, передачи по се-тям,обусловлена ее природой,но в российских реалиях значительную их часть все же составляют энергопотери, которых могло не быть или которые могли быть минимизированы при поддержании сетей в соответствующем состоянии. Граждане, оплачивающие услуги управляющих компаний, вправе требовать от них проведения надлежащего ремонта, регулярной замены сетей, других мероприятий по поддержанию коммунальной инфраструктуры в надлежащем состоянии. Будучи материально заинтересованными минимизировать свои издержки по оплате энергоресурсов, граждане будут активнее требовать выполнения работ и по обновлению сетей, и по их ремонту. Личная заинтересованность граждан является важным фактором в реализации многих положений законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве, служит предпосылкой для воплощения в жизнь принципов равноправия субъектов гражданского оборота. Между тем реальные возможности участия граждан в решении существующих в этой сфере проблем в значительной мере ограничены даже в тех случаях, когда, по мнению законодателей, у граждан есть для этого все права.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1 994 года № 51 -ФЗ : в редакции Федерального закона от 9 февраля 2009 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ : в редакции Федерального закона от 30 декабря
2008 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 5, ст. 410.
3. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации : Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 года № 1541-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 28, ст. 959.
4. Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 48, ст. 5711.
5. Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 года № 102-р // Собрание законодательства Российской Федерации,2010, № 7, ст. 769.
6. О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам : постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 23, ст. 2501.
7. Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами : постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 731 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 40, ст. 5064.
8. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов : постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года № 354 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 22, ст. 3168.
9. Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления
коммунальных услуг : постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 306.
10. О внесении изменений в Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг : постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 года № 258 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 15, ст. 1783.
11. О признании утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 года № 102-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года 1491-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 35, ст. 4853.
12. Стенографический отчет о заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации по вопросам жилищно-коммунального хозяйства в городе Сыктывкаре 26 ноября 2010 года. URL: http:// kremlin.ru/transcripts/9594 (дата обращения: 17 июля 2011 года).
13. В России на четверть выросло число аварий в системе ЖКХ. URL: http://realty. lenta.ru/news/2010/04/23/jkx (дата обращения: 17 июля 2011 года).
14. Госсовет займется ЖКХ. URL: РИА Новости. // http://www. rus.ruvr.ru /2010/11/23/35441988.html (дата обращения: 17 июля 2011 года).
15. К вопросу об установке общих на дом приборов учета. URL: http: // ns2.amazingdutyfree.com/v-pomosch-sobstvennikam/8-k-voprosu-ob-ustanovke-obschih-na-dom-priborov-ucheta (дата обращения: 26 мая 2012 года).
16. Опломбирование приборов учета. URL: http://forum.ozpp.ru/showthread. php?p=1177645 (дата обращения: 26 мая 2012 года).
17. Тепло без счета. Граждан, не уста-
новивших в квартире приборы учета, наказывать пока не будут. URL: http: //www. rg.ru/2010/11/30/kommunalka.html (дата обращения: 26 мая 2012 года).
18. Хронология и результаты массового внедрения общедомовых приборов учета в
г. Томске. Часть 2. URL: http://portal- energo. ru/articles/details/id/332 (дата обращения: 26 мая 2012 года).
19. Черная дыра. URL: http://itogi.ntv.ru/ news/19286/ text (дата обращения: 11 декабря 2010 года).
* * *
Продолжение. Начало на с. 34
На заседании прозвучало предложение законодательно установить право оценщика не оценивать объекты, о которых отсутствует существенная для оценки информация. Такая норма будет мотивировать органы исполнительной власти к созданию перечня объектов недвижимости, содержащего полные и достоверные данные об оцениваемых объектах.
«Для собственника недвижимости, по сути, неважно, кто будет оценивать недвижимость, важно, чтобы кадастровая оценка была адекватной, а налог справедливым» - таково мнение Ирины Радченко, вице-президента Международной академии ипотеки и недвижимости (МАИН).
Константин Апрелев, сопредседатель совета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по саморегулированию, вице-президент Российской гильдии риэлтеров 1, считает, что кадастровой оценкой должны заниматься профессиональные оценщики, а контролем качества - саморегулируемые организации оценщиков. Необходимо сохранить и развивать институт оспаривания кадастровой стоимости недвижимости как цивилизованный механизм приведения ее в соответствие к рыночным реалиям. Именно через институт оспаривания обеспечивается баланс интересов государства и налогоплательщиков.
Кирилл Кулаков, член Совета по оценочной деятельности при Министерстве экономического развития Российской Федерации, также считает, что «участие независимых оценщиков и саморегулируемых организаций оценщиков должно быть обязательным условием для справедливой системы оспаривания».
В ходе заседания были выявлены еще две актуальные проблемы:
1) согласно действующему в настоящее время закону собственник самостоятельно должен подавать сведения о техническом состоянии здания или сооружения. Многие ли владельцы недвижимости знают об этом своем добровольном праве? И как можно оценить объект, не зная его точные технические характеристики?
2) по мнению участников заседания из регионов, до 50 процентов объектов недвижимости вообще не идентифицированы. Так, например, в Новой Москве существует две деревни с одинаковыми названиями, но в разных районах, однако в налоговых органах, видимо, посчитали это ошибкой, и налог выписывается жителям лишь одной деревни. Первостепенная задача местных органов самоуправления - провести сплошную инвентаризацию и внести в реестр все объекты на своей территории.
Кадастровая оценка должна быть профессиональной сферой деятельности, а не служить для установления чиновниками нормативной стоимости в целях налогообложения. Проблемы в кадастровой оценке есть, это всем очевидно. Именно поэтому необходимы организация широкого публичного обсуждения проблем, существующих в сфере кадастровой оценки, и поиск механизмов их решения.
Как следствие обсуждения на первом заседании, на втором заседании, прошедшем 29 октября, депутатами Государственной Думы Иваном Гоачёвым, Оксаной Дмитриевой, Андреем Крутовым и Натальей Петуховой (фракция «Справедливая Россия») был внесен законопроект «О государственной кадастровой оценке в Российской Федерации» (№ 914532-6), а 29 октября состоялось очередное заседание расширенного состава Рабочей группы, которое было посвящено анализу законопроекта.
Продолжение на с. 65
1 Слово «риэлтер» дано в орфографии, принятой в официальных документах организации. - Прим. ред. Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
