CC BY
114
УДК 342.511:342.518 DOI: 10.12737/jrl. 2021.059
Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации: новые грани взаимоотношений
Р. М. Дзидзоев
Кубанский государственный университет, Краснодар, Россия, [email protected], https:// orcid.org/0000-0002-5229-4413
Аннотация. В результате конституционной реформы 2020 г. внесены существенные изменения в Конституцию Российской Федерации в части организации публичной власти, в том числе в области взаимоотношений Президента и Правительства, свидетельствующие о видоизменении формы государственного правления в России.
Цель исследования — анализ соотношения Президента и Правительства как ведущих институтов государственной власти Российской Федерации в сравнении разных конституционных редакций. Задачи исследования: определение степени юридической самостоятельности Правительства, места Президента и Правительства в системе исполнительной власти, оценка нового механизма формирования Правительства, определение формы государственного правления в России в соответствии с новой конституционной редакцией.
Методы исследования: общенаучные и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, системный).
Проведенное исследование позволило сформулировать вывод об изменении формы государственного правления России, переходе страны от полупрезидентского (смешанного) правления к президентскому, основанному на доминирующем положении главы государства в системе исполнительной власти, в то же время включающему некоторые элементы парламентаризма.
Ключевые слова: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, конституционная реформа, исполнительная власть, форма государственного правления
Для цитирования. Дзидзоев Р. М. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации: новые грани взаимоотношений // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 5. С. 43—54. DOI: 10.12737/jrl.2021.059
The President of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation: New Facets of Relationships
Ruslan M. Dzidzoev
Kuban State University, Krasnodar, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-5229-4413
Abstract. The latest constitutional reform In Russia has made significant changes in the Constitution regarding the organization of public power. It includes the relationship between the President and the Government and shows how the Russian Government's form is modified.
The aim of the study is a comprehensive analysis of the relation of the head of state and Government as the leading government institutions in the comparison of initial and recent constitutional revision. The research objectives include: determining the degree of legal independence of the Russian Government from the head of state, determining the place of the President and the Government in the executive power system, evaluating the new mechanism for forming the government of the Russian Federation, determining the form of state government In Russia in accordance with the new constitutional version.
The research methodology includes both General scientific research methods and private scientific ones: formal-legal, comparative-legal, systemic, which combination allows the author to show new facets of the relationship between the Russian President and the Russian Government in light of constitutional reforms.
The study allows us to formulate a conclusion about changes in the form of state government In Russia, the transition of Russia from semi-presidential (mixed) to presidential government based on the dominant position of the head of state in the Executive power system, including at the same time some elements of parliamentarism.
Keywords: President of the Russian Federation, Government of the Russian Federation, Constitution of the Russian Federation, constitutional reform, executive power, form of government
For citation. Dzidzoev R. M. The President of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation: New Facets of Relationships. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 5, pp. 43—54. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.059
Анализ взаимоотношений Президента и Правительства как институтов публичной власти следует оценивать с позиций конституционных изменений, относящихся к статусу этих органов. Соотношение этих ведущих органов государственной власти предопределяется концептуальными началами Основного закона, которыми руководствовался конституционный законодатель.В связи с этим важно сравнить конституционную модель соотношения главы государства и Правительства исходя из начальной и действующей редакций Конституции России, проследив, таким образом, его эволюцию.
Процесс подготовки действующей Конституции России свидетельствует о намерении ее разработчиков сконструировать институт полномочного и ответственного Правительства, возглавляющего вертикаль исполнительной власти. Так, на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции РФ Конституционного Совещания 7 июня 1993 г. Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин заметил, что «проект Конституции, внесенный Президентом на обсуждение данного Совещания, предоставляет Правительству достаточно мощные инструменты для осуществления функций федеральной исполнительной власти, и в первую очередь в области проведения экономической политики и управления федеральной собственностью»1.
1 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 2. С. 28.
Конституция РФ позиционирует Правительство в качестве слагаемого конституционного строя, называя его в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции в системе государственной власти Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). В соответствии с этим Конституционный Суд РФ со ссылкой на ст. 11 Конституции называет Правительство РФ институциональным элементом конституционного строя Российской Федерации2.
Самостоятельность федерального Правительства раскрывалась в таких его статусных показателях, как: наличие отдельной главы Конституции, посвященной Правительству (гл. 6);
наличие конституционного закона о Правительстве;
обладание правом законодательной, бюджетной и конституционной инициативы;
обязательное участие в экспертизе законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;
наличие масштабной и вариативной компетенции, в соответствии с которой Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации (ст. 13 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);
2 См. постановление КС РФ от 11 декабря
1998 г. № 28-П по делу о толковании поло-
жений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.
право обращения с запросами в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции текущего законодательства.
Самостоятельность российского Правительства подтверждалась юридической силой его актов, отменяемых главой государства не безусловно, а только по причине их незаконности.
Конституционное законодательство, таким образом, свидетельствовало о наличии у Правительства РФ высокого и ответственного конституционно-правового статуса, собственного конституционного комплекса власти, весьма протяженной по предметам ведения и полномочиям. Основываясь на конституционных формулировках того времени, Т. Я. Хабриева отмечала, что Правительству России принадлежит весь объем исполнительной власти Российской Федерации3.
Самостоятельность правительства предполагает его относительную независимость от главы государства. Правительство юридически свободно в той мере, в какой оно административно не подчинено главе государства. В этом вопросе природа российского Правительства остается спорной.
Ряд ученых отрицают самостоятельность Правительства РФ, называя его командой Президента, органом при главе государства и т. п. Так, С. А. Авакьян утверждал, что российское Правительство и по Конституции, и в реальности является правительством Президента РФ4.
Между тем Конституция России в ее начальной редакции отчетливо функционально разделяла главу государства и Правительство. Если Конституция России в перестроечной
3 См.: Правительство Российской Федерации: монография / под ред. Т. Я. Хабрие-вой. М., 2005. С. 102.
4 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 573.
редакции5 называла Президента главой исполнительной власти (ст. 121-1), что давало основание ученым именовать Президента высшим олицетворением исполнительной власти в стране6, то Конституция РФ 1993 г. именовала Президента лишь главой государства, вверяя осуществление исполнительной власти Правительству РФ (ч. 1 ст. 110). Ю. Л. Шуль-женко отмечал, что в новой Конституции России произошло своего рода отделение Президента от исполнительной власти7.
Наличие самостоятельного Правительства, юридически автономного от главы государства, позволяло классифицировать форму государственного правления России как полупрезидентскую, смешанную, сочетающую признаки прези-денционализма и парламентаризма.
В свое время автор настоящей статьи отмечал применительно к начальной конституционной редакции, что самостоятельность Правительства, реализующего собственные задачи в государственном управлении, свидетельствует о наличии в России президентско-парламентарной (полупрезидентской) формы правления, предполагающей самостоятельное существование правительственной власти наряду с президентской. Можно было говорить лишь о заметном преобладании президенциона-лизма над парламентаризмом в государственном правлении России, вытекающем из особенностей российской модели смешанного правления, имеющей историческое и политическое обоснование8.
5 См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России. М., 1992.
6 См.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: федеральный уровень // Вестник МГУ Серия: Право. 1992. № 6. С. 4.
7 См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 148.
8 См.: Дзидзоев Р. М. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар, 2010. С. 21.
Конституционная модель государственного правления в России включала институт парламентской ответственности Правительства РФ, не свойственной сугубо президентскому правлению, в виде вотума недоверия Правительству и отказа Правительству в доверии со стороны Государственной Думы.
Версия о принадлежности Российской Федерации к полупрезидентскому правлению широко отстаивалась в науке. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин отмечал, что в «России не супре-президентская модель. С формально-юридической точки зрения у нас полупрезидентская республика, где есть и Парламент, и Президент, и Правительство»9.
Высказывались и другие мнения, полагавшие Россию президентской и даже суперпрезидентской республикой. В. В. Гончаров указывал, что анализ законодательно закрепленных полномочий Президента России «позволяет говорить о сверхпрезидентской республике с отсутствием механизма сдержек и противовесов»10.
Соотношение Президента и Правительства России согласно концептуальным началам Конституции 1993 г. имело политико-правовое измерение, основанное на особой роли главы государства в полупрезидентском правлении, выполнении им координационно-арбитражных функций, обеспечивающих согласованное функционирование публичных властей и посредничество между ними. В республиках смешанного, пре-зидентско-парламентарного типа глава государства выполняет специальные функции, обеспечивающие слаженное функционирование государственного механизма, консо-
9 Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008. С. 62.
10 Гончаров В. В. Проблемы соотношения
и взаимодействия президентской и испол-
нительной власти в России // Юридический
мир. 2008. № 4. С. 35.
лидацию государственной деятельности в рамках конституции. Президент здесь осуществляет стратегическое руководство государством, выступая гарантом конституционного строя. Его отношение к традиционным институтам государственной власти определяется задачами согласования их интересов и деятельности в конкретной конституционной практике, разрешения конфликтов ветвей и органов государственной власти с использованием согласительных процедур без вмешательства в отправление их функций. Координирующая роль Президента РФ отмечена в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым Президент РФ обеспечивал согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других федеральных органов государственной власти (ст. 30). Как указывает В. Д. Зорькин, «именно Президент приводит все ветви власти к гармоническому единству»11.
Координационно-арбитражные функции главы государства в условиях смешанного государственного правления отмечаются многими конституциями мира. Так, согласно Конституции Франции Президент обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей (ст. 5); по Конституции Республики Беларусь Президент осуществляет посредничество между органами государственной власти (ст. 79); в соответствии с Конституцией Румынии Президент осуществляет посредничество между властями государства (п. 1 ст. 89); по Конституции Казахстана Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти (п. 3 ст. 40).
Самостоятельность Правительства РФ находит выражение в статусе Председателя Правительства,
11 Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 98.
которого Конституция наделяет качествами «второго лица» государства. Правительство РФ возглавляет не Президент, а Председатель Правительства, который представляет Правительство РФ в стране и за ее пределами;ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства РФ. «Отсюда вытекает, в частности, что Президент не вправе действовать как глава Правительства, преобразовывать правительство в иной орган, например, в кабинет министров или брать непосредственное руководство этим органом в свои руки»12.
Содержание подготовки действующей Конституции России свидетельствует о том, что в ней проектировался институт «сильного» премьера, способного реализовать назначение исполнительной власти, обладающего собственным конституционно-правовым статусом. Так, на Конституционном Совещании, на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции РФ 14 июня 1993 г. была подтверждена позиция, в соответствии с которой «премьер должен стать по новой Конституции самостоятельной политической фигурой, возглавлять исполнительную власть»13. Как отмечал Л. А. Окуньков, в процессе создания действующей Конституции РФ речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, что и было записано в ст. 110 Конституции. «При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями (ст. 113 Конституции) и становился второй по значимости
12 Конституционное законодательство в России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 169.
13 Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 8. С. 89.
политической фигурой среди высших должностных лиц России»14.
Конституционная самостоятельность главы российского Правительства сказывалась в наличии у него собственных конституционных полномочий, существующих наряду с конституционным ведением Правительства РФ в целом. Как отмечается в литературе, в осуществлении своих конституционных полномочий глава Правительства РФ реализует собственную правоспособность, выступает самостоятельным субъектом публично-правовых отно-шений15. К числу этих полномочий относятся: представление Президенту РФ предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции); постановка перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ); исполнение обязанностей Президента РФ во всех случаях, когда Президент не в состоянии их выполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).
Конституция России предоставляет Президенту право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст. 83), что давало основания некоторым авторам называть Президента главой исполнительной власти16.
Заметим, что право председательствовать на заседаниях Правительства не составляет принадлежность только российского Президента, оно свойственно главам других полупрезидентских республик, исповедующих принцип широкой автономии правительства. В России это пре-
14 Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 7.
15 См.: Приймак Д. Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2008. С. 7.
16 См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 448.
зидентское полномочие выражено мягче, нежели, например, во Франции, где президент обязан председательствовать на заседании правительства, формируя, кроме того, повестку дня заседания и подписывая правительственные решения17. В России во всяком случае все правительственные акты подписываются главой Правительства. Следует учитывать, что российские президенты никогда не злоупотребляли правом лично руководить заседаниями Правительства. Как отмечал В. Е. Чиркин, «в России Правительство лишь в редчайших случаях заседает под руководством Президента»18.
Президента РФ формально нельзя было назвать главой или высшим органом исполнительной власти. Его отношение к Правительству РФ строилось в контексте общего руководства страной, определения основных направлений государственной политики, осуществления им конституционной функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которая распространялась и на федеральное Правительство. А. Ф. Ноздрачев, констатируя существенные и обширные управленческие полномочия Президента РФ, касающиеся Правительства, федеральных министерств и ведомств, обоснованно замечал, что эти полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские19.
17 См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. Пер. с франц. М., 1994. С. 70—71.
18 Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 393.
19 См.: Ноздрачев А. Ф. Основные характе-
ристики исполнительной власти по Консти-
В отношениях Президента и Правительства отсутствовали элементы прямого административного соподчинения. Согласование их деятельности осуществлялось преимущественно посредством поручений главы государства Правительству. Из Конституции и федеральных законов отнюдь не вытекало, что Правительство возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. «Правительство и по букве Закона, и по практике — это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства — это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации»20.
Сказанное не исключает общего руководства Президентом правительственной деятельностью, свойственного всякому полупрезидентскому режиму. Конституционный Суд РФ последовательно указывает, что статус главы государства обусловливает полномочия Президента РФ по определению направлений деятельности Правительства РФ и контролю за ней, а также конституционную ответственность Президента за деятельность Прави-тельства21.
В то же время невозможно говорить о полной независимости правительства от главы государства при смешанном правлении. В Российской Федерации Правительство юридически подчинялось Президенту, о чем убедительно свидетельствовал тон президентских посланий Федеральному Собранию, содержавших императивные указания Правительству.
Наличие отношений подотчетности и подконтрольности Прави-
туции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1. С. 13.
20 Окуньков Л. А. Указ. соч. С. 7.
21 См. постановление КС РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П.
тельства главе государства, субординационной связи между ними в то же время не отрицает самостоятельность Правительства и исполнительной власти в целом.
Приоритет президентской власти над правительственной выдают многочисленные поручения Президента Правительству, содержащие директивные указания. Здесь, однако, важно отметить, что президентские директивы по отношению к Правительству России формулируются в пределах компетенции Правительства и не могут содержать какие-либо поручения и обязанности, не входящие в ведение российского Правительства как органа государственной власти.
Поправки, внесенные в Конституцию Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, по величине и значению ознаменовали масштабную конституционную реформу в России. Как заметила сопредседатель рабочей группы по подготовке поправок в Конституцию, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т. Я. Хабриева, «это смелая реформа. Я думаю, что главное предназначение и значение поправок — это углубление демократизации. Потому что у нас более изящные очертания приобретет форма государственности, парламент приобретает дополнительные полномо-
чия»22.
Конституционными поправками внесены существенные коррективы в соотношение Президента и Правительства в системе государственной власти.
В соответствии с новой редакцией Основного закона Правительство РФ осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента РФ (ст. 110 Конституции РФ). Это весьма красноречивая конституционная формула, рельефно выражающая доминирующую
22 URL: https://www.interfax.ru/interview/ 691631.
роль главы государства в сфере исполнительной власти. Эта формула находит отражение в ст. 1 нового Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». «В связи с этим представляется актуальным рассмотрение правового статуса Президента Российской Федерации как фактического организатора и руководителя всей системы исполнительной власти России»23.
Новая редакция ст. 113 Конституции РФ в функциональную характеристику Председателя Правительства более не вкладывает определение им основных направлений деятельности Правительства, сохраняя за ним только организацию работы этого органа. Это позволяет утверждать, что определение основных направлений деятельности Правительства теперь лежит на Президенте. Учитывая масштаб правительственной деятельности, охватывающей, по сути, все сферы государственного управления, подобная новелла представляется вполне обоснованной.
При этом ст. 113 Конституции РФ устанавливает «персональную ответственность» Председателя Правительства перед Президентом за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий. В данном случае речь идет больше об ответственности позитивной, выражающей субординацию отношений между главой государства и главой правительства. Но подобная ответственность может перейти в юридическую, конституционную, поскольку приведенная конституционная формулировка позволяет Президенту освобождать от должности Председателя Правительства, не объявляя при этом прави-
23 Киреева Е. Ю., Нудненко Л. А, Тхаби-симова Л. А. Тенденции правовой регламентации взаимодействия Президента Россий-
ской Федерации с Правительством Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 10. С. 37.
тельственную отставку в целом, что впервые предусматривается Конституцией РФ (п. «а» ст. 83).
Конституционный Суд РФ отметил: указание на то, что Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ во взаимосвязи с положением, согласно которому Председатель Правительства РФ организует работу Правительства в том числе в соответствии с распоряжениями и поручениями Президента и несет персональную ответственность перед Президентом за осуществление возложенных на Правительство полномочий, не вступает в противоречие со ст. 11 (ч. 1) Конституции РФ, где Правительство как осуществляющее государственную власть названо в ряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием (Государственной Думой и Советом Федерации) и судами24. Действующая редакция Конституции также не отрицает роли Президента РФ в общем руководстве системой исполнительной власти, а в ее предлагаемой редакции Правительство РФ не утрачивает функций высшего органа государственной власти.
О повышении ответственности Правительства перед главой государства свидетельствует также новая редакция ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, согласно которой Правительство РФ издает постановления и распоряжения в соответствии не только с указами, но и поручениями и распоряжениями Президента.
24 См. Заключение КС РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».
За Президентом сохраняется право немотивированной отставки Правительства, реализуемого по собственной инициативе или инициативе Государственной Думы, выражающей недоверие Правительству РФ либо отказывающей Правительству в доверии.
Принудительную отставку Правительства в науке конституционного права связывают с проявлением конституционной (конститу-ционно-правовой)ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Как отмечается в науке, конституционная ответственность заключается в установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания. «Иными словами, сущность конституционной ответственности состоит в наступлении юридических последствий в случае нарушений сбалансированности власти и наказании виновных лиц»25. Предполагается, что конституционная ответственность — это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти.
В то же время конституционные поправки усиливают самостоятельность Правительства и его членов, предоставляя право Председателю Правительства РФ, заместителю Председателя Правительства РФ и федеральному министру подать в отставку, принимаемую или отклоняемую Президентом РФ (ч. 41 ст. 117 Конституции РФ). Институт индивидуальной отставки следует оценивать с позиции самостоятельности Правительства РФ, предполагает наличие у Председателя и членов Правительства собственной позиции во взаимоотношениях с Президентом, допускает возмож-
25 Проблемы правовой ответственности
государства, его органов и служащих: материалы «круглого стола» // Государство и право. 2000. № 3. С. 26.
ность разногласий между главой государства и членами правящего кабинета. Для придания этому институту процессуального формата, обеспечивающего необходимую гласность публичной деятельности, следует на законодательном уровне установить, что принятие отставки Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ и федерального министра производится указом Президента РФ.
Существенные изменения претерпел механизм формирования Правительства РФ. Согласно прежней конституционной редакции Правительство в целом формировалось главой государства при относительном участии Государственной Думы, с которой согласовывалась кандидатура главы Правительства. Участие Государственной Думы в назначении главы Правительства могло оцениваться в качестве гарантии самостоятельности Правительства, позволяющей рассчитывать на думскую поддержку, которая на практике ему оказывалась. Так, в заявлении Государственной Думы от 12 мая 1999 г. указывалось на непозволительность решения Президента РФ об отставке Правительства РФ, принятого «без видимых причин и оснований» и без проведения предварительных консультаций с Федеральным Собранием26.
В ежегодном Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г., отразившем основные векторы предполагаемой конституционной реформы, глава государства предложил расширить парламентское участие в формировании федерального Правительства, предоставив Государственной Думе утверждение кандидатуры главы Правительства, а затем по его представлению — заместителей Председателя Правительства и его членов, кото-
26 Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 1999. Т. 50. М., 2002. С. 31.
рых глава государства был обязан назначить на должность27.
В юридической науке и ранее предлагалось расширение думского участия в формировании Правительства. Так, Н. В. Мамитова и А. В. Чепус указывали, что положительную роль в усилении парламентской ответственности правительства, а также его членов сыграло бы увеличение числа членов Правительства, назначение которых требует одобрения со стороны Государственной Думы28.
В соответствии с новой конституционной редакцией Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой (ст. 111 Конституции РФ).
Новая редакция Конституции усиливает полномочия главы Правительства в части формирования Правительства. Так, глава Правительства обладает правом представления Государственной Думе на утверждение кандидатур своих заместителей и федеральных министров (за исключением министров, деятельностью которых руководит Президент) (ч. 2 ст. 112 Конституции), которым Президент после их утверждения не вправе отказать в назначении (ч. 3 ст. 112 Конституции РФ).
Что касается федеральных министров, руководство деятельностью которых осуществляет глава государства (ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бед-
27 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 15 января 2020 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/62582.
28 См.: Мамитова Н. В., Чепус А. В. Совершенствование российского законодательства в сфере ответственности Правительства Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 7. С. 16.
ствий, общественной безопасности), то они назначаются на должность Президентом самостоятельно, но после обязательных консультаций с Советом Федерации (п. «д1» ст. 83 Конституции РФ).
Новый формат образования российского Правительства позволяет говорить о представительских началах в статусе этого органа, поскольку его состав в целом утверждается парламентским представительством. Если представительство имеет политические степени, то Правительство России позволительно именовать представительством второй степени, в отличие от прямого представительства, осуществляемого Государственной Думой.
Отметим, что новый формат образования российского Правительства не тождествен преобразованию России в парламентарную республику, в которой правительство формируется на парламентской основе.
В новой конституционной редакции за Президентом сохраняется решающее слово в вопросах назначения главы Правительства и его членов. У Президента остается право роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства с назначением главы Правительства, однако в этой ситуации Президент уже не обязан распустить Государственную Думу, как это предусматривалось ранее, что позволяет сторонам конфликта достичь компромисса.
Позиция Государственной Думы может быть преодолена и после трехкратного отклонения ею представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, которых
Президент в этом случае назначает самостоятельно (ч. 4 ст. 112 Конституции).
Президент в Послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г. отметил, что наша страна не может нормально развиваться, существовать стабильно в форме парламентской республики29.
Это отнюдь не препятствует главе государства учитывать парламентскую позицию в вопросах комплектования состава Правительства.
Содержание конституционных поправок в части соотношения Президента и Правительства в государственном механизме позволяет говорить о трансформации формы государственного правления России из полупрезидентской республики в президентскую, характеризуемую доминирующим положением главы государства в сфере исполнительной власти, определением им основных направлений правительственной деятельности. Речь идет не о редакционном, а именно о концептуальном изменении соотношения институтов Президента и Правительства России.
Заметим, что парламентское участие в формировании Правительства не противоречит принципам президентского правления. Например, в США — классической президентской республике министры назначаются Президентом на должность с согласия Сената.
В то же время Россия как президентская республика сохраняет отдельные черты парламентаризма, выражаемые парламентской ответственностью правительства, обеспечивающие парламентский контроль за исполнительной деятельностью.
29 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию 15 января 2020 г.
список литературы
Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 2. М., 2005. Ардан Ф. Франция: государственная система. Пер. с франц. М., 1994. Гончаров В. В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 4.
Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 1999. Т. 50. М., 2002.
Дзидзоев Р. М. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар, 2010.
Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008.
Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004.
Киреева Е. Ю., Нудненко Л. А., Тхабисимова Л. А. Тенденции правовой регламентации взаимодействия Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 10.
Козлов Ю. М. Исполнительная власть: федеральный уровень // Вестник МГУ. Серия: Право. 1992. № 6.
Конституционное законодательство в России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.
Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 2.
Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России. М., 1992.
Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
Мамитова Н. В., Чепус А. В. Совершенствование российского законодательства в сфере ответственности Правительства Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 7.
Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1.
Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2.
Правительство Российской Федерации: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005.
Приймак Д. Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2008.
Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: материалы «круглого стола» // Государство и право. 2000. № 3.
Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
References
Ardan F. France: the state system. Translated from French. Moscow, 1994. 746 p. (In Russ.)
Avak'yan S. A. Constitutional Law of Russia: A training course. Vol. 2. Moscow, 2005. 749 p. (In Russ.)
Chirkin V. E. Constitutional Law: Russia and Foreign Experience. Moscow, 1998. 591 p. (In Russ.)
Dzidzoev R. M. Government power: the Russian dimension. Krasnodar, 2010. 117 p. (In Russ.)
Executive power In Russia. History and modernity, problems and prospects of development. Moscow, 2004. 564 p. (In Russ.)
Goncharov V. V. Problems of correlation and interaction of the presidential and executive authorities In Russia. Yuridicheskiy mir, 2008, no. 4, pp. 34—38. (In Russ.)
Government of the Russian Federation. Ed. by T. Y. Khabrieva. Moscow, 2005. 608 p.
Kireeva E. Yu., Nudnenko L. A., Tkhabisimova L. A. Tendencies of legal regulation of interaction of the President of the Russian Federation with the Government of the Russian Federation. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2020, no. 10, pp. 37—40. (In Russ.)
Kozlov Yu. M. Executive power: federal level. Vestnik MGU. Seriya: Pravo, 1992, no. 6, p. 3—11. (In Russ.)
Luchin V. O. Constitution of the Russian Federation. Problems of implementation. Moscow, 2002. 687 p. (In Russ.)
Mamitova N. V., Chepus A. V. Prospects of the Russian Legislation Improvement in the Sphere of Responsibility of the Government of the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2015, no. 7, pp. 13—20. (In Russ.) DOI: 10.12737/11739.
Nozdrachev A. F. The Concept of the Status of the Government of the Russian Federation in the Constitution of Russia. State and Law, 1996, no. 1, pp. 12—23. (In Russ.)
Okunkov L. A. President and Government. Journal of Russian Law, 2001, no. 2, pp. 3—10. (In Russ.)
Priymak D. Yu. Constitutional and legal status of the Chairman of the Government of the Russian Federation. Cand. diss. thesis. Rostov-on-Don, 2008. 24 p. (In Russ.)
Problems of legal responsibility of the state, its bodies and employees: materials of the "round table". State and Law, 2000, no. 3. pp. 26—28. (In Russ.)
The Constitution (Basic Law) of the Russian Federation — Russia. Moscow, 1992. (In Russ.) The State Duma. Transcript of meetings. 1999. Vol. 50. Moscow, 2002. 928 p. (In Russ.) Zorkin V. D. Russia and the Constitution in the 21st century. Moscow, 2008. (In Russ.)
Информация об авторе
Руслан Мухарбекович Дзидзоев, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор
