CC BY
52
УДК 342.9
Т.А. Лаптева
ПРЕФЕРЕНЦИИ СУБЪЕКТАМ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
Введение: несмотря на то, что проблемы регламентации участия в закупках товаров, работ, услуг субъектов малого и среднего предпринимательства прорабатываются законодателем и органами исполнительной власти уже более десяти лет, правовое регулирование в данной сфере до сих пор не достигло должного уровня. Цель: выявление проблем правовой регламентации закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства и предоставляемых им преференций, поиск оптимальных путей их решения. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объективной действительности к которым относятся: анализ, синтез, дедукция, абстрагирование, формально-юридический, а также иные методы научного познания. Результаты: анализ выявленных проблем правовой регламентации закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства и предоставляемых им преференций позволил сформулировать предложения по их решению. Вывод: устранению существующих проблем правовой регламентации участия в закупках товаров, работ, услуг субъектов малого и среднего предпринимательства в значительной мере будет способствовать системный подход к правовому регулированию в рассматриваемой сфере и детальная проработка каждого из установленных требований.
Ключевые слова: субъекты малого и среднего предпринимательства преференции, закупки, заказчик, участник закупки.
Т.А. Lapteva
PREFERENCES TO SMALL AND MEDIUM-SIZED BUSINESSES IN THE PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
Background: despite the fact that the problems of regulation of participation in the procurement of goods, works and services of small and medium-sized businesses are being worked out by the Legislator and the Executive authorities for more than ten years, the legal regulation in this area has not yet reached the proper level. Objective: to identify the problems of legal regulation of procurements from small and medium-sized businesses and the preferences provided to them, to search for the ways for solving them. Methodology: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, deduction, abstraction, formal-legal, as well as other methods of scientific cognition were used by the author of the research. Results: the analysis of the identified problems of legal regulation of procurements from small and medium-sized businesses and the preferences provided to them made it possible to formulate proposals for their solution. Conclusion: elimination of existing problems of legal regulation of participation
© Лаптева Татьяна Анатольевна, 2019
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Lapteva Tatyana Anatolievna, 2019
Рost-graduate student of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) 127
in procurement of goods, works, services of small and medium-sized businesses will greatly contribute to a systematic approach to legal regulation in this area and detailed study of each of the requirements.
Key-words: small and medium-sized businesses, preference, procurement, contracting authorities, procurement participant.
Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — субъектов МСП) через преференции при закупочной деятельности началась в Российской Федерации с 2006 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1. Закон обязывал заказчиков, осуществляющих закупки для государственных и муниципальных нужд, за исключением некоторых случаев, осуществлять размещение установленной доли заказов у субъектов малого предпринимательства в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством Российской Федерации2.
С 1 января 2014 г. со вступлением в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 был дополнен состав лиц, получающих преференции в рамках государственных и муниципальных закупок, изменились требования по объему поддержки субъектов МСП, был отменен перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов МСП.
С этих пор правовое регулирование порядка предоставления преференций в рассматриваемой сфере регулярно подвергается изменениям: в Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»4 (далее — ПП РФ 1352), которое в настоящее время является основным актом, регламентирующим вопросы участия субъектов МСП в закупках, к настоящему моменту уже внесено более десяти изменений. Изменениям подверглись не только круг заказчиков, обязанных проводить закупки у субъектов МСП, но и сам порядок проведения процедур, расчет объема таких закупок, планирование, отчетность и другие вопросы.
Однако до сих пор существующая система не обеспечивает эффективного взаимодействия субъектов МСП — участников закупочных процедур и заказчиков, а постоянное изменение нормативной базы, как справедливо отмечают некоторые ученые [1, с. 20], а лишь усложняет процесс контрактации между участниками рынка. Это находит свое подтверждение в процессе практического применения норм ПП РФ 1352.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. 1, ст. 3105.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 46, ст. 4793.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
128 4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 51, ст. 7438.
Так, Постановлениями Правительства РФ от 20 мая 2017 г. № 6085 и от 15 ноября 2017 г. № 13836 был значительно расширен состав заказчиков, осуществляющих поддержку субъектов МСП в соответствии с ПП РФ 1352. В частности, в состав заказчиков включены хозяйственные общества, которые указаны в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»7.
В результате может сложиться ситуация, когда, например, общество с ограниченной ответственностью, осуществляющее регулируемый вид деятельности в сфере теплоснабжения, имеющее годовую выручку в размере 500 млн 1 тыс. руб., со среднесписочной численностью в 251 человек8! будет обязано поддерживать субъекта среднего предпринимательства с доходом, полученным от осуществления предпринимательской деятельности, до 2 млрд. руб. включительно [2, с. 20].
Кроме того, представляется неурегулированным, в должной мере, вопрос применения заказчиками п. 8 ПП РФ 1352, согласно которому для проведения торгов, или иных способов закупок, предусмотренных положением о закупке, каждый заказчик обязан утвердить соответствующий перечень товаров, работ, услуг, которые будут закупаться только у субъектов МСП.
Формирование таких перечней, на практике, вызывает затруднения и порождает ряд проблем, поскольку у заказчиков отсутствует понимание о том, какие именно группы товаров следует включить в данный перечень и, в последующем, закупать у субъектов МСП. Представляется, что единственным определяющим критерием здесь выступает годовой объем продукции планируемый к закупке. Цель достижения — установленный годовой объем закупок у субъектов МСП.
По нашему мнению, отсутствие понимания и единого подхода к формированию такого перечня может привести к нарушению принципа эффективного использования денежных средств, установленного ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»9! что также ставит под сомнение возможность выполнения условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.
Так, например, заказчиком проводился открытый запрос цен в электронной форме на право заключения договора на поставку комплексированного устройства11! участниками при этом могли быть только субъекты МСП. В технической части документации был указан конкретный производитель оборудования с возможностью поставки эквивалента.
Однако ограничив круг лиц, участвующих в данной закупке, заказчик исключил возможность участия самого производителя (и вероятно, производителей эквивалента, поскольку изготовление предмета данной закупки предполагает наличие целого комплекса производственных мощностей, оборудования и квалифицированного персонала). Примечательно, что данная закупка была признана
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 23, ст. 3319.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 48, ст. 7214.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4571.
8 Условие, в соответствии с которым общество с ограниченной ответственностью не является МСП.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4571.
10 См.: Единая торговая электронная площадка. URL: https://www.roseltorg.ru/past/
procedure/ATOM12081600032 (дата обращения: 16.08.2018). 129
несостоявшейся, ввиду того, что по результатам ее проведения не было подано ни одной заявки.
Представляется, что отсутствие информации о видах продукции, которые должны быть обозначены в перечне товаров, работ, услуг, закупаемых у субъектов МСП, делает неэффективной систему закупок. Считаем целесообразным разработать критерии, по которым соответствующие товары, работы и услуги могут включаться в такой перечень. В частности, недопустимо проводить закупочные процедуры только у субъектов МСП, если предмет закупки, в силу особого и узкого назначения, не представлен на конкурентном рынке товаров, работ, услуг. Следует также отметить, что наличие или отсутствие таких товаров на рынке, в том числе и среди субъектов МСП, можно было бы установить, проведя соответствующее исследование рынка.
Еще одной нормой, не позволяющей назвать эффективным правовое регулирование рассматриваемых общественных отношений, является норма, содержащая обязанность декларирования участниками — субъектами МСП своей принадлежности к этой категории субъектов. Причем, если участниками закупки могут выступать только субъекты МСП11, это является условием допуска к процедуре закупки.
Представляется, что данное условие необоснованно и установлено излишне, т.к. содержит в себе лишь формальное основание для отклонения соответствующей заявки. Предложение участника может быть наиболее выгодным с точки зрения качества и цены предлагаемых товаров, работ, услуг. При этом, сомнение в том, относится ли такой участник закупки к субъектам МСП, можно легко устранить, обратившись единому реестру субъектов МСП, ведение которого осуществляется в соответствии с ФЗ от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»1^ Недопуск же такой заявки не обеспечивает реализацию целей, установленных законодательством о закупках, в частности, уже упомянутых выше принципов эффективного использования денежных средств и своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности1^ а также принципа обеспечения конкуренции14.
Другой нормой, заслуживающей, на наш взгляд, критической оценки и, не позволяющей определить цель ее введения вообще, является диспозитивная норма, предусматривающая право заказчика на утверждение программы партнерства с субъектами МСП.
Согласно п. 15 ПП РФ 1352, заказчик вправе утвердить документ, описывающий комплекс мероприятий, направленных на формирование реестра (перечня) субъектов МСП, поставляющих товары (выполняющих работы, оказывающих услуги) по договорам, заключенным между указанными субъектами и постав-
1 11 См. например: пп. 8-13, 14.1, 17, а также раздел II Постановления Правительства РФ от
ё 11 декабря 2014 г. № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 51, ст. 7438.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4006.
13 См. п. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4571.
14 См. ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
130 нужд» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
щиком (исполнителем, подрядчиком), заключившим договор с заказчиком, участниками которых может быть неограниченное количество субъектов МСП (программа партнерства), соответствующих установленным требованиям.
В рамках этой программы субъектам МСП, являющимся ее участниками, может быть предоставлена преференция в виде авансирования в размере не менее 30% от суммы договора. Однако предоставление такой преференции является правом, а не обязанностью заказчика и зависит от его воли, а значит — не предоставляет конкретных преимуществ субъектам МСП. Ученые, в этой связи, отмечают, что субъекты МСП не имеют стимулов к участию в программах партнерства [3, с. 18]. С другой стороны, возможность заказчика формировать упомянутый реестр субъектов МСП фактически по своему желанию может привести к злоупотреблению правом со стороны заказчиков, которые получат возможность ставить субъектов МСП, включенных в такой реестр, в более выгодное положение и заранее определять круг поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Нельзя не отметить и очевидную непривлекательность для субъектов МСП условий, созданных Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»1Ч1в соответствии с которым окончательный расчет по государственному контракту неразрывно связан с исполнением контракта и направлением государственным заказчиком уполномоченному банку уведомления об исполнении контракта. Данная схема не всегда удобна для крупных исполнителей, об удобстве же ее для субъектов МСП говорить не приходится вообще. Исполнения контракта можно ждать много лет, это значительно превосходит срок жизни мелких компаний. И несмотря на то, что данная проблема была выявлена и озвучена практически одновременно с ужесточением финансовой дисциплины, в сфере государственного оборонного заказа еще в середине 2015 г., вопрос остается нерешенным по сей день.
Считаем, что данный пример, подтверждает отсутствие системного подхода и непоследовательность в определении направлений развития нормативной базы, регламентирующей отношения в сфере участия субъектов МСП в закупках товаров, работ, услуг.
Проведенный анализ ПП РФ 1352 позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на то, что расширение свободы предпринимательства было определено важнейшим экономическим и общественно значимым вопросом16, а проблемы регламентации участия в закупках товаров, работ, услуг субъектов МСП прорабатываются законодателем и органами исполнительной власти уже более десяти лет, правовое регулирование в данной сфере до сих пор не достигло должного уровня. Сложности, возникающие при практическом применении ПП РФ 1352, делают вопросы поиска вариантов стабилизации нормативной базы и ее обновления как никогда актуальными. Необходим системный подход к определению направления развития нормативной базы и детальная проработка каждого из установленных законодателем и органами исполнительной власти требований.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7600.
16 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 3 декабря
2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». 131
Библиографический список
1. Беляева ОА. Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в корпоративных закупках // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2018. № 2. С. 20-23.
2. Трефилова Т.Н., ЕленцоваА.М. Сравнительный анализ законодательства о закупках у субъектов малого предпринимательства // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2017. № 49. С. 15-27.
3. Тасалов ФА.. Участие малого и среднего бизнеса в закупках: актуальные проблемы // Конкуренция и право. 2015. № 1. С. 28-32.
References
1. Belyaeva O.A. Specificity of Participation of Small and Medium-sized Businesses in Corporate Procurement // Journal of business and corporate law. 2018. № 2. Р. 20-23.
2. Trefilova T.N., ElentsovaA.M. Comparative Analysis of Procurement Legislation for Small Businesses / / State Order: management, placement, provision. 2017. № 49. Р. 15-27.
3. Tasalov F.A. Participation of Small and Medium-sized Businesses in Procurement: Relevant Problems // Competition and law. 2015. № 1. Р. 28-32.
