CC BY
72
Н.В. Макарейко
Макарейко Николай Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры общеправовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
Преемственность в институте административной ответственности
Вопросы преемственности в праве традиционно находятся в орбите внимания ученых-правоведов. Это обусловлено поиском и применением наиболее эффективных моделей правового регулирования. Решение этой многосложной задачи возможно при условии всемерного задействования опыта, который был накоплен ранее и не утратил своей актуальности в современных условиях.
Особую важность вопросы преемственности приобретают в переходный период развития российского государства и права. Следует признать вредным и даже опасным отрицание накопленного опыта прошлых лет, когда правовое наследие дореволюционного и советского периодов не принимались во внимание со ссылкой на некие исторические, идеологические и иные обстоятельства. В этой связи В.А. Рыбаковым было отмечено: «Отрицание непреходящего характера правовых ценностей, выработанных длительной историей человечества, пренебрежение преемственными связями, объективно существующими между различными этапами развития права и государства, делают крайне проблематичным возможность выбора верных стратегических линий взаимосвязи истории и современности страны, определения правильных ориентиров на будущее»1.
Следует согласиться с авторитетным мнением профессора В.К. Бабаева, который считал, что преемственность в отечественном праве затрагивает: «а) содержание права — речь здесь идет об общедемократическом прогрессивном содержании правовых норм и правовых институтов; б) форму права (российское право оперирует почти такими же источниками права, как и предшествующие, и современные правовые системы; наименование и правовой статус, например, таких источников права, как «закон», «декрет», «постановление», «указ» и др., — не изобретение советского правоведения, а разумное заимствование из прошлого); в) сферу юридической техники»2. В своем исследовании мы и проанализируем законодательство об административных правонарушениях с учетом тех ориентиров, которые были обозначены профессором В.К. Бабаевым.
Реформирование общественных отношений в России в конце XX столетия повлекло за собой значительное изменение действующего законодательства. Данный процесс существенно ускорился после принятия Конституции Российской Федерации. Это повлекло за собой принятие таких значимых кодифицированных нормативных правовых актов, как Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, и других нормативных правовых актов.
Окончание 2001 года в российском законодательстве было ознаменовано принятием таких важный кодифицированных нормативных правовых актов, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, которые вступили в силу в 2002 году.
Сложно и необоснованно ставить вопрос о приоритете названных кодексов. Каждый из них играет важную роль в регулировании соответствующих групп общественных отношений. Вместе с тем, законодательство об административных правонарушениях относится к наиболее молодому сегменту кодифицированных нормативных правовых актов, которое оформилось только в начале 80-х годов XX столетия. В то же время, принципиальные изменения содержания ряда общественных отношений потребовали выработки и применения соответствующим образом адаптированных средств, что в полной мере относится и к законодательству об административных правонарушениях.
Коренная переработка нормативных правовых актов, которые обеспечивают позитивное регулирование общественных отношений, потребовала принятия нормативных правовых актов, призванных защитить общественные отношения от новых вызовов и угроз, которые еще недавно не представляли какой-либо существенной угрозы. Это касалось тех отраслей законодательства, которые регламентируют применение государственного принуждения и, прежде всего, юридической ответственности. При этом следует также отметить изменение механизма отношений между Федерацией и ее субъектами, что нашло отражение в статьях 71—73 Конституции РФ. Необходимо учесть, что в соответствии с пунктом «к» статьи 72 Конституции РФ административное и админист-
1 Рыбаков В.А. Преемственность в отечественном праве в переходный период: Общетеоретические вопросы: Ав-тореф. дис... д- ра юрид. наук. — Омск, 2009. — С. 3.
2 Бабаев В.К. Понятие права // Теория права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2007. — С. 229.
ративно-процессуальное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был принят вместо КоАП РСФСР. Следует иметь в виду, что источники административного права традиционно отличались низким уровнем систематизации нормативного материала. Это обусловлено тем, что законодательство об административных правонарушениях составляет ничтожно малую часть источников административного права. Вместе с тем, следует иметь в виду, что в силу специфики управленческих отношений, которые являются объектом административно-правового регулирования, не представляется возможным провести работу по всеобщей кодификации данного законодательства по образу и подобию гражданского, налогового, трудового или уголовного.
В ходе подготовки проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодателем был верно определен вектор деятельности по систематизации источников административного права, так как это касалось законодательства, регламентирующего материальные и процессуальные аспекты административной ответственности.
В новом законодательном акте нашли отражение коренные экономические и социальные изменения в жизни Российского государства, приоритет прав и свобод человека и гражданина. Принятие Конституции РФ 1993 года явилось итогом существенных изменений в жизни общества, которые коснулись всех сфер общественной жизни. Она ознаменовала юридический отказ от государственной монополии на многие сферы общественной жизни. Особенно это проявилось в политической и экономической сферах. Политический плюрализм, отказ от единой идеологии, умноженные на частную собственность, свободу экономической деятельности повлекли за собой существенное реформирование законодательства.
Конституцией РФ 1993 года были установлены принципиально новые основы правового статуса человека и гражданина, где человек, его права и свободы были объявлены высшей ценностью, а государство приняло на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина1. Это принципиальное положение о ценности человеческой личности призвано определять деятельность Российского государства, его органов, должностных лиц и иных субъектов. Из формальной декларации оно должно трансформироваться в соответствующие нормативные правовые акты и в конкретные действия, призванные создать необходимые условия для реализации прав и свобод личности. Провозглашение Российской Федерации социальным государством2 потребовало создания действенного, а не декларативного механизма защиты прав и свобод конкретного человека.
Ключевое положение о человеке как высшей ценности получило свою конкретизацию в политических, экономических, социальных и культурных правах и свободах. Необходимо отметить, что в Конституции РФ получили отражение ряд международных нормативных правовых актов, в том числе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Все происшедшие к началу нового тысячелетия изменения были учтены разработчиками Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Четкая преемственность наблюдается и в формально-правом аспекте. Разработчики Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для закрепления административной ответственности использовали такую же форму нормативного правового акта, как и в советский период — кодекс. Именно кодекс как систематизированный законодательный акт позволил объединить в себе нормы, устанавливающие юридическую ответственность за совершение административных правонарушений.
С позиции структурной организации КоАП РФ во многом схож с КоАП РСФСР. Он состоит из пяти разделов, которые объединяют тридцать две главы. Между тем имеются и определенные отличия структурного построения нормативного правового материала. Так, в раздел I КоАП РСФСР «Общие положения» входили нормы, которые давали характеристику задач законодательства об административных правонарушениях, разграничения компетенции между различными субъектами по установлению административной ответственности, а также закреплению принципов данного административно-правового института (только одна глава). Авторы КоАП РФ посчитали необходимым в разделе I КоАП РФ «Общие положения» наряду с закреплением задач и принципов законодательства об административных правонарушениях (глава 2), дать общую характеристику административных правонарушений и административной ответственности (глава 2). В КоАП РСФСР эти вопросы были включены в раздел второй, который включал в себя Общую часть (главы 2 — 4) и Особенную часть (главы 5 — 14).
В КоАП РФ раздел II «Особенная часть» посвящен исключительно нормативной правовой регламентации конкретных составов, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений. Таким же образом была построена Особенная часть КоАП РСФСР.
1 Статья 2 Конституции РФ.
2 Статья 7 Конституции РФ.
Разделы III КоАП РСФСР и КоАП РФ с точки зрения структуры идентичны. Отличия имеются только в их названии. В КоАП РСФСР этот раздел назывался «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», а в КоАП РФ разработчики посчитали необходимым изложить в названии перечисление субъектов административной юрисдикции. «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». Структура разделов ни в КоАП РСФСР, ни в КоАП РФ не отличается и состоит из двух глав. В первой дается общая характеристика субъектов административной юрисдикции, а во второй детально закрепляется подведомственность дел об административных правонарушениях.
Раздел IV имеет аналогичное название как в КоАП РСФСР, так и в КоАП РФ — «Производство по делам об административных правонарушениях», но отличается по числу глав, которых в КоАП РСФСР шесть, а в КоАП РФ — семь. Следует сразу оговориться, что структура глав, закрепляющих производство по делам об административных правонарушениях, в КоАП РФ более логически обоснована, чем в КоАП РСФСР и более детально регламентирует порядок привлечения к административной ответственности.
Заключительный V раздел в КоАП РФ и КоАП РСФСР посвящен нормативной правовой регламентации исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. В КоАП РФ он включает две главы, которые посвящены соответственно общей характеристике исполнительного производства и исполнению отдельных видов административных наказаний, то в КоАП РСФСР этот раздел состоял их десяти глав. Это обусловлено тем, что наряду с общей характеристикой исполнительного производства законодатель посчитал необходимым посвятить отдельную главу нормативному правовому регулированию исполнения отдельного административного взыскания, а также возмещения имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением.
Преемственность КоАП РФ и КоАП РСФСР четко просматривается и в содержательном плане. Это видно при анализе норм как Общей, так и Особенной частей КоАП РФ и производства по делам об административных правонарушениях. Об этом говорит тот факт, что большинство норм, которые входили к КоАП РСФСР получили свое закрепление в КоАП РФ с незначительной корректировкой.
Вместе с тем, преемственность в законодательстве, в том числе регламентирующем ответственность за совершение административных правонарушений, вовсе не означает «слепое» копирование ранее действующих нормативных правовых актов, а их существенную переработку с учетом изменения общественных отношений. При этом следует учитывать как ближайшие преобразования, так и изменения в отдаленной перспективе. Это свидетельствует об известной «прочности» законодательства, что является гарантией стабильности общественных отношений. Особенно это важно в отношении нормативных правовых актов, которые регламентируют применение мер государственного принуждения.
В то же время следует обратить внимание на ряд изменений, которые внесены в действующее законодательство. Так, в части 1 статьи 1.1 закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Субъекты местного самоуправления в настоящее время лишены права осуществлять правотворчество по установлению и реализации административной ответственности, в то время как ранее за ними такое право было закреплено в статье 6 КоАП РСФСР. Такое решение разработчиков КоАП РФ вполне закономерно, так как отвечает требованиям действующего законодательства, а закрепление административной ответственности на муниципальном уровне и раньше было излишним. Выявление специфики административно-правовой охраны общественных отношений и ее закрепления вполне достаточно для регионального уровня правотворческой компетенции. Ранее субъект муниципального правотворчества при установлении административной ответственности допускал существенные юридические ошибки в ходе правотворческой деятельности, что негативным образом сказывалось на качестве обеспечения правопорядка.
Следует обратить внимание на важную техническую новеллу, которая заключается в нумерации статей в рамках одной главы. Нельзя однозначно дать ей оценку. С одной стороны это позволяет оперативно обнаруживать нужную норму, так как поиск целенаправленно производится в рамках одной главы, а с другой — затрудняет правоприменителю запоминать нумерацию статей. Если говорить о технико-юридических новеллах, то следует отметить, что законодателем шире использованы примечания. Это свидетельствует о стремлении сформировать более совершенное нюансированное законодательство, которое позволит избежать ошибок при толковании норм, устанавливающих административную ответственность, и при их реализации.
Одним из значимых изменений КоАП РФ является расширение круга субъектов административной ответственности. Ими по КоАП РФ являются не только физические, но и юридические лица. Это предопределено динамикой общественных отношений, потребностью сформировать должный механизм их административно-правовой. Ранее административная ответственность коллективных субъектов, которая
включала в себя ответственность как юридических лиц, так и коллективных субъектов, не обладающих статусом юридического лица, была предусмотрена большим числом нормативных правовых актов различной юридической силы, что порождало серьезные проблемы. И.В. Назаровым было проанализировано законодательство об административных правонарушениях, что позволило определить административную ответственность юридических лиц, как «урегулированное нормами права применение в особом порядке специально уполномоченными государством органами, судами и должностными лицами административных наказаний к обладающим административной правосубъектностью организациям, зарегистрированным в качестве юридического лица и совершившим административное правонарушение»1. Следует отметить, что законодательство об административной ответственности юридических лиц в настоящее время динамично развивается, что обусловлено объективной потребностью защитить права и законные интересы субъектов, которые контактируют с юридическими лицами, особенно в экономической сфере.
Одной из новелл КоАП РФ является четкое закрепление понятия должностного лица. В КоАП РСФСР отсутствовало единство в определении понятия должностного лица, что порождало различное видение правоприменителем данных субъектов. Этот недостаток был ликвидирован в процессе работы над проектом КоАП РФ. В КоАП РФ сохранен и последовательно проведен принцип более строгой ответственности должностных лиц, перечень составов правонарушений, предусматривающих для них повышенную ответственность, расширен. В отличие от КоАП РСФСР, где отсутствовало определение понятия «должностное лицо»2, что в ряде случаев создавало сложности с реальным привлечением правонарушителей к административной ответственности. Это свидетельствует о преемственности с УК РФ, где понятие должностного лица закреплено в статьях 201, 285, 318 УК РФ. Вместе с тем, объем понятия должностного лица в КоАП РФ существенно отличается от объема понятия в УК РФ. К должностным лицам в соответствии с примечанием к статье 2.4 КоАП РФ. При этом следует быть внимательным, так по статьям 15.3 — 15.9, 15.11 КоАП РФ административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц за исключением граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица3. В то же время за совершение административного правонарушения, в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица4. Административная ответственность, установленная в отношении должностных лиц частями 1, 3, 4 и 5 статьи 15.25 КоАП РФ, применяется только к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица5.
Такое законодательное решение стало итогом эволюции понятия должностного лица, что выступало объектом доктринального осмысления6. Следует иметь в виду, что статус должностного лица во многом предопределяет применение административных наказаний. Произошла законодательная замена понятия «административного взыскания» на «административное наказание». Такое решение не несет в себе какого бы то ни было юридического значения. Значительно важнее является изменение системы административных наказаний. Логически оправданным видится исключение исправительных работ из перечня административных наказаний, поскольку применяемые исключительно по месту работы, они по существу являются штрафом, который был «привязан» к заработной плате. Вместе с тем, в систему административных наказаний включены такие виды административных наказаний как дисквалификация (статья 3.11 КоАП РФ) и административное приостановление деятельности (статья 3.12 КоАП РФ).
С учетом передовой зарубежной практики, в целях усиления гарантий прав и свобод человека и гражданина расширена исключительная компетенция судей за счет отнесения к их ведению наложения ряда административных наказаний: лишения специального права, конфискации и возмездного изъятия предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, административного ареста, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства из пределов Российской Федерации, административного приостановления деятельности.
1 Назаров И.В. Административная ответственность юридических лиц в России: Учебное пособие. — Н. Новгород, 2003. — С. 23.
2 Статья 2.4 КоАП РФ.
3 Примечание к статье 15.3 КоАП РФ.
4 Примечание к статье 16.1 КоАП РФ.
5 Примечание к статье 15.25 КоАП РФ.
6 См.: Чанов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправле-
ния: Дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2000; Бадрова Н.В. Административная ответственность должностных лиц: Дис. канд. юрид. наук. — Саратов, 2001; Ермоленко М.В. Административная ответственность должностных лиц в России: Учебное пособие. — Н. Новгород, 2003; Бабаева О.Н. О понятии должностного лица в правовой науке и законодательстве России // Юридические записки / Под ред. Ю.Н. Старилова, 2000. — Вып. 12: Правоприме-
нение и правоприменительная деятельность. — С. 101 —120.
Разработчики КоАП РФ включили в Особенную часть ряд норм КоАП РСФСР, которые доказали свою эффективность при осуществлении правоприменительной практики, а также нормы принятых после вступления в силу Конституции РФ ряда федеральных законов, в которых предусмотрена административная ответственность юридических лиц.
Существенное внимание в КоАП РФ уделено административной ответственности за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан, направленные против институтов государственной власти и управления, наносящие вред окружающей природной среде, препятствующие развитию конкуренции, рыночных отношений, а также за нарушения в области налогов, федерального транспорта, дорожного движения, связи, информации и за некоторые другие проступки, имеющие общефедеральное значение.
Развитие экономических отношений повлекло за собой включение в Особенную часть КоАП РФ новых глав: о правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг; связи и информации; нарушениях законодательства о Государственной границе РФ, миграционного законодательства; законодательства о воинском учете и др.
В целях недопущения конкуренции норм об уголовной и административной ответственности за отдельные деяния статьи Особенной части КоАП РФ скорректированы с учетом норм УК РФ, что позволит предупредить правоприменительные ошибки. Так, наличие примечания к статье 7.27 КоАП РФ предоставляет возможность провести различие между хищениями, которые наказуемы в административно- правовом и уголовно-правовом порядке.
В разделе III КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», детально закреплена компетенция субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в Особенной части КоАП РФ. К сожалению, в КоАП РФ произошло расширение перечня субъектов, полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях по сравнению с КоАП РСФСР, число которых к настоящему времени превысило семьдесят. Это не стимулирует объективность и беспристрастность при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Учитывая нестабильность структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в статье 22.3 КоАП РФ закреплено, что в случае упразднения указанных в главе 23 КоАП РФ или в законе субъекта Российской Федерации органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в настоящий Кодекс или в закон субъекта Российской Федерации соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.
В разделах III—V КоАП РФ значительное внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Это направлено на обеспечение таких основополагающих принципов производства, как всесторонность, полнота, объективность и своевременность выяснения всех обстоятельств совершенного административного правонарушения, законность и справедливость принимаемых решений, реальность исполнения вынесенных по делу постановлений.
Реальности достижения задач производства по делам об административных правонарушениях способствует детальное закрепление правового статуса его субъектов (глава 25 КоАП РФ). С одной стороны, мы наблюдаем преемственность по сравнению с главой 20 КоАП РСФСР, а с другой — увеличен перечень субъектов, которые участвуют в производстве по делу об административном правонарушении, к их числу дополнительно отнесены: законные представители юридических лиц (статья 25.4 КоАП РФ), более детально прописан правовой статус защитника и представителя (статья 25.5 КоАП РФ).
Расширен перечень дел, при рассмотрении которых личное участие правонарушителя является обязательным (например, при рассмотрении дел о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, либо совершение которых влечет административные взыскания в виде ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации, лишения специального права, предоставленного лицу, конфискации имущества — статья 25.1 КоАП РФ). Для более качественной защиты прав и законных интересов, лица привлекаемого к административной ответственности допускается возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях не только по месту совершения административного правонарушения, но и по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу (часть 1 статьи 29.5 КоАП РФ).
При этом законодателем реализован комплексный подход, что нашло отражение в усилении охраны прав и законных интересов потерпевшего, который будет вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, иметь представителя, обжаловать принимаемые решения (статья 25.2 КоАП РФ). Для более качественного информирования потерпевшего предусмотрено вручение ему наиболее важных процессуальных документов: копии протокола об административном правонарушении (пункт 6 статьи 28.2 КоАП РФ), копии определения
о возбуждении дела об административном правонарушении часть 3.1 статьи 28.7 КоАП РФ), копия постановления по делу об административном правонарушении может быть выслана в течение трех лет потерпевшему, если имеется его просьба (часть 2 статьи 29.11 КоАП РФ).
Разработчиками КоАП РФ уделено повышенное внимание административно-правому обеспечению установления истины по делам об административных правонарушениях, что достигается путем установления административной ответственности в отношении отдельных участников производства по делам об административных правонарушениях (статьи — 17.3 — 17.9 КоАП РФ).
Преемственность в производстве по делу об административном правонарушении наблюдается и в системе мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (глава 27 КоАП РФ и глава 19 КоАП РСФСР). Вместе с тем, разработчиками КоАП РФ был расширен перечень мер обеспечения и более детально регламентирован порядок их применения. В их число, наряду с административным задержанием, личным досмотром, досмотром вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, включены: доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении, привод, осмотр медицинское освидетельствование на состояние опьянения, принадлежащих юридическому лицу помещений, транспортных средств, наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу, временный запрет деятельности.
В КоАП РФ в отдельную главу объединены нормы, регламентирующие порядок возбуждения дел об административных правонарушениях (глава 28). При этом следует отметить детальное закрепление органов и должностных лиц, которые вправе составлять протоколы и возбуждать дела об административных правонарушениях (статья 28.3 КоАП РФ). Это всемерно способствует обеспечению законности в рамках производства по делу об административном правонарушении.
Существенному усовершенствованию подвергся институт пересмотра постановлений. Так правом направлять жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, получили субъекты, полномочные составлять протокол об административных правонарушениях (часть 1.1 статьи 30.1 КоАП РФ). Объективность решений по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях предопределено тем, что в большинстве случаев правами по рассмотрению таких правовых споров наделены судьи (часть 1 статьи 30.1 КоАП РФ). Это свидетельствует о том, что разработан надежный правовой механизм, защиты прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях.
В рамках небольшой статьи нельзя в полной мере проанализировать все аспекты преемственности и новизны законодательства об административных правонарушениях. В то же время очевидным видится тот факт, что КоАП РФ является более качественным нормативным правовым актом по сравнению с КоАП РСФСР. Однако это стало возможным только благодаря обеспечению преемственности между выше названными нормативными правовыми актами, а также учету перспектив развития общественных отношений и перспектив развития законодательства об административных правонарушениях.
