CC BY
50ОТРАСЛЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ •
£
46
А.А. Алмиева, A.A. Almieva,
аспирант кафедры теории Graduate, Department of theory
и истории государства и права and history of state and law
Красноярского государственного of Krasnoyarsk state agrarian
аграрного университета, University, election commission member
член Избирательной комиссии Krasnoyarsk territory with the right
Красноярского края с правом aero_volga@rambler.ru решающего голоса
С.В. Навальный, S.V. Naval'nyy,
кандидат юридических наук, доцент, Candidate of Law, Associate professor,
профессор кафедры теории и истории Professor of the Department
государства и права Красноярского of theory and history of state and
X государственного аграрного law of Krasnoyarsk state agrarian
университета, член Избирательной University, election commission member
^ комиссии Красноярского края Krasnoyarsk territory with the right
р. с правом решающего голоса tgpnsv@mail.ru §
О Предвыборная агитация:
g проблемное поле для исследования вопросов
С реализации избирательного права
Аннотация: разнообразие содержания и форм распространяемой в период
g проведения выборов информации и связанное с этим- значительное число жалоб
I-. и обращений в избирательные комиссии требуют от правоприменителей четких
§ представлений относительно критериев разграничения информации от предвы-
О борной агитации, а также требований, предъявляемых законодателем к тем или ^ иным агитационным материалам. В связи с этим актуальность предлагаемой ^ классификации информации представляется имеющей важное практическое (Д значение. Цель настоящей работы — сгруппировать распространяемую в период ^ проведения выборов информацию по ряду оснований, тем самым упорядочить ^ ее. Использованные .методы — логический и формально-юридический. Несмотря С; на значительное число запретов и ограничений, касающихся распространения информации в период проведения выборов, автор делает вывод об их обоснованности, тогда как право граждан на участие в проведении предвыборной агитации представляется недостаточно сбалансированными.
Q Ключевые слова: информация, предвыборная агитация, агитационныймате-
^ риал, запреты, ограничения, Интернет.
Pre-election campaigning: a problematic field for research on the implementation of the electoral right
Abstract: the variety of content and forms of information distributed during the election period, and the significant number of complaints and appeals to election commissions associated with it, require law enforcement agencies to have clear ideas
about the criteria for distinguishing information from election campaigning, as well as the requirements imposed by the legislator to certain campaign materials. In this regard, the relevance of the proposed classification of information is of great practical importance. The purpose of this work is to group the information distributed during the election period on a number of grounds, thereby streamlining it. The methods used are logical and formal-legal. Despite the considerable number of prohibitions and restrictions on the dissemination of information during the election period, the author concludes that they are democratic, while the right of citizens to participate in the election campaign is not sufficiently balanced.
Keywords: information, election campaigning, campaign material, bans, restrictions, Internet.
Конституция Российской Федерации законодательно закрепляет демократические принципы политического плюрализма
и многопартийности. [1]. В свою очередь избирательное право вы- §
ступает в качестве важнейшего инструмента прямой демократии и га- |>
рантирует гражданам России право их участия в управлении делами ^
государства посредством выборов. §
Непосредственному волеизъявлению граждан в день голосования о
предшествует процесс формирования мнения избирателей по кон- | §
кретным кандидатам и партийным предпочтениям, формирующегося "§ |
на основе критических замечаний граждан, высказываний предста- § ^
вителей СМИ, анализа альтернативных политических программ кон- § ^
курирующих кандидатов, политических партий, а также материалов, | |
намеренно побуждающих избирателей голосовать определенным * §
образом. Свобода распространения указанной информации имеет * а
известные пределы и ограничена Федеральным законом «Об ос- * §
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- "§ |
рендуме граждан Российской Федерации» (далее - «Федеральный | а
закон») [2]. Целью правовой регламентации является поддержание о §
политического равенства, в первую очередь среди кандидатов и по- ° о
литических партий. О *
В связи с этим законодатель, во-первых, разграничивает ин- и §
формирование и предвыборную агитацию; во-вторых, предъявляет 47 требования к содержанию информационных материалов; в-третьих,
устанавливает требования, касающиеся формы, содержания, источни- § £
ка размещения (в материальном смысле) и процедуры (порядка и ус- ^ £
ловий) изготовления и распространения агитационных материалов. § *
Федеральный закон в ст. 2 дает следующее определение аги- £ § тационных материалов: это «печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового рас-
£
б о;
о
«V
пространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума». В Законе также установлено, что предвыборная агитация являет собой деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) [2]. Другими словами, понятие агитационного материала «объемлет совокупность трех компонентов: содержания, имеющего целью побудить или побуждающего избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них); количества или способа передачи информации, позволяющих заключить вывод о массовом характере распространения, обнародования; специального периода распространения - периода избирательной кампании. Отсутствие какой-либо составляющей из числа отмеченных исключает возмож-
ность квалификации материала как агитационного» [3].
Первая сложность, с которой сталкиваются правоприменители, заключается в необходимости разграничения информационного ма-
^ териала от агитационного. Критерии разграничения законодательно О не обозначены, выводятся путем сопоставления положений ст. 45 ^ и 48 Федерального закона [2]. Отсюда, если какие-либо сведения С не содержат признаков предвыборной агитации, следует сделать 5 вывод об информационном характере таких сведений. При этом ££ применительно к материалам, обнародованным в СМИ, дополни-■5 тельным квалифицирующим критерием является неоднократность обнародования определенного рода сведений и наличие в действиях О журналиста специальной агитационной цели побудить избирателя голосовать определенным образом. В последующем осуществля-^ ется оценка информационных материалов с точки зрения их соот-О ветствия принципам объективности, достоверности, равенства прав ^ кандидатов.
С; Квалификация материала как агитационного предполагает применение к нему соответствующих требований закона, касающихся 48 формы, содержания и процедуры изготовления и распространения.
Требования, касающиеся формы агитационного материала, уставу новлены отдельно для печатных и аудиовизуальных агитационных
материалов, отдельно для агитационных материалов, размещаемых в СМИ (ст. 54 и 50 Федерального закона соответственно) [2]. Требования к высказанным словам и устным речам кандидатов законодательно не установлены.
Согласно положениям п. 2 ст. 54 Федерального закона «печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать
наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума» [2].
Примечательно, что ст. 2 Федерального закона не определяет значение термина «печатный агитационный материал», что на практике вызывает множество вопросов, поскольку неясно, что именно имеет квалифицирующее значение - способ изготовления агитационного материала (путем нанесения печати) или носитель (бумага). Отсюда § возникают сомнения, касающиеся, например, таких средств агитации, Ц как баннеры, растяжки, флаги, пакеты, и иных агитационных мате- ^ риалов, имеющих визуальное сходство с бумажным агитационным [ материалом до степени смешения. В практической плоскости усто- о ялся подход, согласно которому объекты, имеющие высокую степень | [ подобия с агитационными материалами, выполненными на бумаге о | и размещенными стационарно (неподвижно)
оцениваются как печатные агитационные материалы и должны иметь [ ^ все необходимые выходные данные. Распространение иных объектов | | и предметов, как то: предметов одежды, пакетов, воздушных шариков, * § авторучек и др. регламентируется нормами об «иных агитационных * а материалах». * §
Требования, касающиеся оформления текстуальных агитаци- "§ | онных материалов, размещаемые в печатных СМИ, установлены | о п. 6 ст. 52 Федерального закона. Такие материалы должны сопро- о § вождаться указанием, во-первых, на то, за счет средств какого ° о кандидата, избирательного объединения была произведена оплата 0 * соответствующей публикации, во-вторых, на безвозмездность предоставления печатной площади (применительно к государственным 49 и муниципальным СМИ).
Значительный массив правовых норм, регулирующих оборот § £ информации в период проведения выборов, составляют нормы, регла- ^ £ ментирующие содержание агитационного материала. Несмотря на то, [5 * что п. 4 ст. 48 Федерального закона за кандидатом, избирательным £ [ объединением закреплено право «самостоятельно определять содержание своей агитации», законодатель ограничивает свободу слова и выражения мнений.
Так, ст. 56 Федерального закона устанавливает ограничения на агитацию: во-первых, обосновывающую, оправдывающую или побуждающую к экстремизму (антитеррористическая мера); во-вторых, нарушающую законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности; в-третьих, содержащую коммерческую рекламу. Кроме того, п. 5.2 ст. 56 Федерального закона устанавливается запрет на так называемые негативные высказывания [2] в случае распространения агитационных материалов через организации, осуществляющие телевещание.
Много споров возникает в связи с ограничениями на использование высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении и изображений физического лица. В отсутствие законодательного закрепления понятия физического лица неразрешимой .о дилеммой для правоприменителей является допустимость/недопу-^ стимость использования в агитационных материалах изображений ^ умершего лица, например, В. Ленина, И. Сталина, Э. Че Гевары, ц. карикатурного изображения физического лица. На основе анализа ^ положений ст. 48 Федерального закона, касающихся порядка ис-
0 пользования высказываний физического лица, можно сделать вывод ^ о допустимости использования изображений умершего лица, чья С правосубъектность исключена по причине смерти. Требует конкре-5 тизации также понятие «неопределенный круг лиц». Свои интерпре-££ тации по данному вопросу предложены Центральной избирательной ■5 комиссией РФ [4], избирательными комиссиями субъектов РФ [5].
Касательно источника размещения (в материальном смысле) заО конодатель формулирует две группы правил: первые - для агитационных материалов, распространяемых через СМИ, включая печатные,
1 эфирные, сетевые; вторые - для распространяемых на материальных
О носителях, не обладающих статусом СМИ, включая уличные плаз-щ -
^ менные экраны, видеомониторы, поверхности зданий, сооружений, С; передачу «из рук в руки», телекоммуникационную сеть Интернет,
средства мобильной связи. 50 Федеральный закон не выделяет агитацию в сети Интернет особым образом, из чего следует, что на нее распространяются общие ® правила предвыборной агитации. Вместе с тем по причине высокой О популярности социальных сетей возникает необходимость точного * разграничения статуса распространяемой гражданами и кандидатами информации, приватной в одних случаях и публичной в других. Решающим в таком случае является такой признак агитационного материала, как массовый характер его распространения. Иными словами, если доступ к высказываниям гражданина ограничен
определенным кругом лиц - имеет место реализация личного права на свободу слова и свободу выражения мнений. Если же доступ к высказываниям пользователя доступен неограниченному кругу лиц - имеет место реализация политического права на свободу слова, выражения мнений, что влечет за собой необходимость применения соответствующих положений Федерального закона.
Процедурные правила касаются изготовления и распространения агитационных материалов. Изготовление, равно как и распространение агитационных материалов, традиционно осуществляется на возмездной основе за счет средств соответствующего фонда кандидата, избирательного объединения. Допускается добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание услуг. Очевидно, однако, что значительный тираж агитационного материала может быть изготовлен только типографским (машинным) способом. § А обозначенное изъятие из правила касается распространения агита- |> ционных материалов или изготовления визуального агитационного ^ материала, скажем, баннера для его последующего размещения [ в сети Интернет. о
Специальным правилом, касающимся изготовления агитацион- | [ ных материалов, является правило изготовления печатных агитаци- о | онных материалов у специально уполномоченных хозяйствующих § ^ субъектов — юридических лиц и предпринимателей, своевременно И 5 опубликовавших расценки на свои услуги и направивших уведом- | | ление о готовности выполнять работы, оказывать услуги в избира- * § тельную комиссию, организующую выборы. * а
Значительное число норм Федерального рядку распространения агитационных материалов. Имеют место "§ | различия для агитационных материалов, размещаемых в средствах | о массовой информации и иными способами. В первом случае печатная о § площадь, эфирное время предоставляются на основании договора, ° о заключенного кандидатами с так называемыми обязанными СМИ и 1
Со 5
(государственные и муниципальные средства печати соответственно уровню проведения выборов) и СМИ, опубликовавшими расценки 51 на свои услуги и уведомившими комиссию, организующую выборы, в установленные сроки. Во втором случае требуется предоставление § £ экземпляра агитационного материала до начала его распространения ^ £ в соответствующую избирательную комиссию с рядом дополнитель- [ * ных документов и сведений. 1 |
Наряду с этим при распространении агитационных материалов необходимо соблюдать запреты и ограничения, касающиеся места, времени и иных значимых обстоятельств. Во-первых, запрещается
размещать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность; во-вторых, запрещается размещать агитационные материалы в зданиях, в которых располагаются избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 метров от входа в них - это обстоятельства места. В-третьих, запрещается любая агитация в день голосования и день, предшествующий «дню тишины»; агитация в СМИ ранее срока, отведенного для агитации в печати, - это обстоятельства времени. В-четвертых, установлены ограничения по кругу лиц (в виде лиц, которым запрещено выпускать и распространять агитационные материалы). К их числу относятся федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Федерации, иные государственные органы и органы .о местного самоуправления; лица, замещающие государственные или ^ выборные муниципальные должности, государственные и муници-^ пальные служащие, лица, являющиеся членами органов управления ц. организаций независимо от формы собственности; воинские части, ^ военные учреждения и организации; благотворительные и религиоз-О ные организации, учрежденные ими организации, члены и участники ^ религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; С комиссии, члены комиссий с правом решающего голоса; иностран-5 ные граждане, лица без гражданства; международные организации ££ и международные общественные движения; представители средств ■5 массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности; лица, не достигшие на день голосования 18 лет.
0 В целом общий объем правил и ограничений, как видно, довольно значителен. Однако их следует признать обоснованными и вполне
1 демократичными, призванными обеспечить политическое равенство
О кандидатов. Вместе с тем политические права граждан и установлений
^ ные в отношении них ограничения следует признать недостаточно С; сбалансированными. Ввиду отсутствия у граждан связи с избирательными фондами кандидатов, граждане по существу лишены возможно-52 сти выражать свое мнение о кандидатах, избирательных объединениях публично, гласно и открыто в неустной форме. Согласно правовой по® зиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении О от 16 июня 2006 г. № 7-П [6], граждане, не являющиеся кандидатами * и не выступающие от имени кандидатов, избирательных объединений в установленном законом порядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут организовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в них, осуществлять устную
агитацию, агитировать другими способами. Однако данные выводы Конституционного Суда не конкретизированы законом в должной мере. Публичное выражение мнений в социальных сетях несмотря на то, что не требует от граждан каких-либо финансовых затрат, по-прежнему квалифицируется избирательными комиссиями как проведение незаконной предвыборной агитации [7]. Вопрос в том, чтобы всем этим действиям давалась юридическая оценка, когда речь идет о реализации права на предвыборную агитацию [8].
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г.
№ 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // а
СПС «КонсультантПлюс: Законодательство». g
2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре- | ферендуме граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 24, 5 ст. 2253; - 2017. - № 23, ст. 3227. *
3. О жалобах Н.А. Кузлякиной, Е.Н. Кислициной и Ю.С. Орловой: ре- § s шение Избирательной комиссии Красноярского края от 11 августа 2017 г.
№ 21/124-7. - URL: http://www.krasnoyarsk.izbirkom.ru/arkhiv-dokumentov/ § $
resheniya.php/5661 (дата обращения: 16.01.2020). ^ а
4. О жалобе уполномоченного представителя избирательного объеди- | ¡ нения «Региональное отделение в Республике Марий Эл Всероссийской § | политической партии «ПАРТИЯ РОСТА» Юниса Дигмара на постановление * о Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл от 11 июля s а 2019 г. № 111/834 : постановление ЦИК России от 31 июля 2019 г. № 215/1637- Ц 7. - URL: http://www.cikrf.ru/activity/docs/postanovleniya/43714/ (дата обра- 5 ¡ щения: 16.01.2020). 3 *
5. Об определении понятия «неопределенный круг лиц» : решение J 3 Рабочей группы по информационным спорам и иным вопросам информа- g g ционного обеспечения выборов Избирательной комиссии Красноярского .а § края от 22 июня 2016 г. № 1. - URL: http://www.krasnoyarsk.izbirkom.ru/ g * Documents/lnformation_Support/Session_the_working_group/rg1_22.06.2016.
doc (дата обращения: 16.01.2020). 53
6. По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, — 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных р ь прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» $ р в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области: поста- g | новление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П // Собрание § § законодательства РФ. - 2006. - № 27, ст. 2970. £ 8
7. Об обращении с представлением о пресечении распространения ауди- s< овизуального материала «Кто работы не боится...»: решение Избирательной комиссии Красноярского края от 14 сентября 2016 г. № 224/2240-6. -
