CC BY
122
предупреждение коррупции в международных
правовых документах
АСЛАН ХАЗРЕТ-АЛИЕВИЧ ПИХОВ,
кандидат юридических наук, соискатель кафедры криминологии Краснодарского университета МВД России Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются международные нормативные правовые акты, направленные на предупреждение коррупции. Особое внимание уделено сравнению международных нормативных правовых актов, регламентирующих противодействие коррупционным преступлениям и иным проявлениям коррупции. Рассмотрены правовые средства, ориентированные на установление и реализацию уголовной и иной юридической ответственности за совершение коррупционных преступлений и правонарушений.
Ключевые слова: коррупция, международные нормативные правовые акты, противодействие коррупционным преступлениям, международное и национальное право, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию.
Annotation. Described and analyzed the international legal acts aimed at the prevention of corruption. Particular attention is paid to international comparison of regulatory legal acts regulating the opposition corruption offenses and other manifestations of corruption. Considered legal means aimed at the establishment and implementation of criminal and other legal liability for corruption crimes and offenses.
Keywords: corruption, international legal acts, countering corruption crimes, international and national law, the United Nations Convention against Corruption, Criminal Law Convention on corruption.
Коррупция, деструктивно влияя на состояние национальной безопасности различных стран, оказывает разрушительное воздействие на основы государственного устройства и конституционные основы правового регулирования общественных отношений. Коррумпированность властных структур является фактором, затрудняющим реализацию основных прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Это предопределяет как необходимость расширения международного сотрудничества в сфере противодействия транснациональным коррупционным преступлениям, так и формирование правовой основы, соответствующей современным реалиям1.
За последние десятилетия в рамках антикоррупционной деятельности были приняты Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996 г.)2, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.)3, Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.)4, Конвенция
против коррупции (2003 г.)5 и др. международные нормативные правовые акты, призванные обеспечить создание единого правового подхода к предупреждению коррупции и ее транснациональных форм, в том числе в сфере объединения правоохранительных усилий различных государств.
В Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, в частности, говорится о необходимости принимать в каждом государстве — члене ООН эффективные и конкретные меры по борьбе со всеми формами коррупции в международных коммерческих операциях, в том числе обеспечивать эффективное применение действующих законов, запрещающих взятки в таких операциях, развивать соответствующее национальное уголовное и иное законодательство, содействовать достижению целей данной Декларации. В Декларации содержатся указания и на принятие государствами таких обязательств, как разработка или применение стандартов и методов учета, повышающих транспарентность международных коммерческих операций; разработка или поощрение разработки, в соответствующих случаях, кодексов поведения в области предпринимательской
деятельности; изучение возможности признания незаконного обогащения государственных должностных лиц или избранных представителей уголовно наказуемым деянием; сотрудничество и оказание друг другу максимально возможной помощи в отношении уголовных расследований и других процессуальных действий в связи с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц содержит определение государственной должности и приводит основные требования к поведению лиц, ее занимающих, в том числе выполнять свои обязанности и функции компетентно и эффективно в соответствии с законами или административными положениями и со всей добросовестностью; как можно более эффективно и умело распоряжаться государственными ресурсами и нести за это ответственность; быть внимательными, справедливыми и беспристрастными при выполнении своих функций; не злоупотреблять предоставленными им полномочиями и властью. Международный кодекс также содержит положения, касающиеся коллизии интересов и отказа от прав, сообщения сведений об активах, принятия подарков и иных знаков внимания, хранения в тайне конфиденциальных сведений, участия в политике.
Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, рассматривая коррупцию как транснациональное явление, в статье 8 приводит следующий перечень коррупционных деяний, которые государства-участники должны признать уголовно наказуемыми в случае их умышленного совершения:
• обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
• вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
В статье 9 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности указываются такие меры противодействия коррупции, как всестороннее содействие добросовестности, предупреждению и выявлению коррупции среди публичных долж-
ностных лиц и наказанию за нее, в том числе путем предоставления государственным органам достаточной независимости для воспрепятствования неправомерному влиянию на их действия6. Особое внимание государств-участников обращается на целесообразность решения вопроса об установлении уголовной ответственности юридических лиц с учетом существующих в таких государствах правовых принципов и без нанесения ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших соответствующие преступления.
В преамбуле Конвенции ООН против коррупции отмечается, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, затрагивающее общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней. Также подчеркивается, что предупреждение и искоренение коррупции является обязанностью всех государств и что для обеспечения эффективности своих усилий в данной области они должны сотрудничать друг с другом при поддержке и участии отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин.
Согласно ст. 15 Конвенции ООН против коррупции каждое государство должно принимать такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие определенные коррупционные деяния.
В статье 16 Конвенции предусматриваются положения, ориентированные на противодействие подкупу иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, а в статье 21 — на противодействие подкупу лица, руководящего работой организации частного сектора или работающего, в любом качестве, в такой организации. Также указывается, что действие положений Конвенции должно иметь свое распространение и на служащих национальных и иностранных государственных, негосударственных секторов, а равно международных организаций.
Для международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции большое значение имеют положения Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1999г.)7 в главе II которой «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне» содержатся указания на необходимость криминализации следующих деяний:
• активный подкуп национальных и иностранных публичных лиц, членов публичных со-
браний, равных им лиц в частном секторе, международных организациях, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, то есть приготовление и дача взятки либо любого преимущества нематериального характера государственному служащему любого ранга (ст. 2); • продажность таких лиц, именуемых «публичными должностными лицами», включающая наряду с взяточничеством иные формы умышленного «испрашивания» или «получения» ими «какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или общения такого преимущества (ст. 3)». В этой же главе предлагается устанавливать уголовную ответственность за злоупотребление влиянием в корыстных целях, отмывание преступных доходов от коррупционных преступлений и связанные с ними правонарушения в сфере бухгалтерского учета. Наряду с более широким, по сравнению с российским правом, перечнем возможных субъектов коррупционных правонарушений, а равно выходящим за пределы дачи и получения взятки пониманием «продажности» и «подкупа», в Страсбургской Конвенции не исключается установление уголовной ответственности юридических лиц за совершаемые коррупционные преступления.
В Конвенции Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.)8 коррупция определяется как продажность и подкуп публичных должностных лиц наряду с ненадлежащим исполнением обязанностей или поведением получателя взятки, предоставление ненадлежащих выгод или их обещание.
На постсоветском пространстве в сфере противодействия преступности и такой ее части, как коррупция, формируется модельное законодательство, имеющее ориентирующее, рекомендательное значение для государств-участников данного объединения и способствующее унификации правовых средств регулирования определенных сфер общественных отношений. Так, 3 апреля 1999г. на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон «О борьбе с коррупци-ей»9. В дальнейшем в текст данного Модельного закона были внесены существенные изменения, а слово «борьба» в его названии было заменено на слово «противодействие»10. В качестве одной из целей рассматриваемого Модельного закона названа консолидация правовых средств, направленных против коррупции,
а задачами признаются обеспечение неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение и возмещение вреда, причиненного коррупционными правонарушениями (статья 1).
В статье 2 Модельного закона приводятся основные понятия, в том числе определяются коррупция и коррупционное правонарушение, субъекты таких правонарушений и субъекты противодействия коррупции. В числе целей и задач международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции названы следующие:
• выработка согласованной политики и совместных программ по противодействию коррупции;
• объединение усилий государств для преодоления угрозы дальнейшей эскалации коррупционных проявлений;
• выработка согласованной политики, законов и регулирующих положений в сфере противодействия коррупции.
При этом сфера правового регулирования отнесена к приоритетным для эффективной реализации комплекса мер противодействия коррупции (статья 8), что следует учитывать при совершенствовании уголовно-правовых средств противодействия коррупции.
Для формирования общей базы для развития национального уголовного законодательства на уровне СНГ был принят такой рекомендательный акт, как Модельный уголовный кодекс11, имеющий Общую и Особенную части, то есть касающийся всех институтов уголовного права.
Модельный уголовный кодекс в главе 32 «Преступления против публичной службы» раздела XIII «Преступления против государственной власти» предусматривает статьи об ответственности за взяточничество и другие преступления, которые можно отнести к числу коррупционных в силу использования виновными своего служебного статуса «из корыстной, иной личной или групповой заинтересованности»: злоупотребление служебным положением (статья 301), бездействие по службе (статья 302), превышение служебных полномочий (статья 303), незаконное участие в предпринимательской деятельности (статья 304), получение взятки (статья 305), дача взятки (статья 306), посредничество во взяточничестве (статья 307), служебный подлог (статья 308).
В главе 29 Модельного уголовного кодекса «Преступления против порядка осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности» содержатся статьи об ответственности за такие преступления коррупционной направленности, как коммерческий подкуп (статья 271), злоупотребление полномочиями служащими коммерческих или иных
организаций (статья 283), злоупотребление правомочиями аудиторами, третейскими судьями, нотариусом или адвокатом (статья 284). Кроме того, Модельный уголовный кодекс предусматривает использование лицом своего служебного положения в качестве квалифицирующего признака ряда иных преступлений.
Вместе с тем необходимо учитывать, что международные нормативные правовые акты подходят к вопросу определения коррупции дифференцированно, что во многом объясняется спецификой предмета их регулирования. Так, в комментариях к статье 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию право-порядка12 указано, что понятие коррупции должно определяться именно национальным правом.
Таким образом можно констатировать, что международные нормативные правовые акты не содержат точного и исчерпывающего определения коррупции, а равно мер по противодействию таковой. В этих документах преимущественно приводится перечень коррупционных правонарушений, часть из которых либо все подлежат криминализации. Меры противодействия в основном сводятся именно к установлению уголовной или иной ответственности за те или иные коррупционные деяния.
Учитывая, что в реальной действительности существует великое множество форм коррупции13, выходящих за рамки указанных в международно-правовых актах определений, полагаем, что существующая международно-правовая основа противодействия коррупции находится лишь в стадии становления и неизбежно продолжит свое развитие, направленное на повышение эффективности международного сотрудничества в данной сфере.
Также отметим, что при совершенствовании российского законодательства целесообразно прибегать не к полному заимствованию соответствующих положений международных нормативных правовых актов, а учитывать уже существующие нормы национальных законов и прежде всего устоявшиеся в нашем государстве принципы правового регулирования.
Вместе с тем считаем, что позитивная роль общемировых и европейских международных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции положительно сказывается на развитии национального антикоррупционного законодательства. Представляется, что присоединение к тем или иным декларациям либо конвенциям является поводом для совершенствования соответствующих законов, что способствует формированию актуального и действенного законодательства. Положительный опыт такой унификации выступает одной из предпосылок расширения международного сотрудничества, способствует активному
вовлечению в антикоррупционную деятельность различных стран.
1 См.: Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения / Плохой О.А., Семилютина Н.Г., Цирин А.М. и др.; под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2014. С. 16-17.
2 См.: Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (принята резолюцией 51/191 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996г.) // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/ declarations/bribery.shtml (дата обращения: 20 июня 2014г.).
3 См.: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996г.) // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_code_ of_conduct.shtml (дата обращения: 20 июня 2014г.).
4 См.: Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (принята резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 40. Ст. 3882.
5 См.: Конвенция ООН против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.
6 См.: Иванцов С.В. Использование международного опыта в системе контроля организованной преступности // Черные дыры в Российском законодательстве. 2010. № 6. С. 97-100.
7 См.: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.) ETS № 173 // Совет Европы и Россия. 2002. № 2.
8 См.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию ETS № 174 (Страсбург, 4 ноября 1999 г.) // Конвенции Совета Европы и Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2000. С. 28.
9 См.: Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (принят Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ № 13-4 от 3 апреля 1999г.) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1999. №21. С.70.
10 См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ № 31-20 от 25 ноября 2008г. «О новой редакции Модельного закона «О противодействии коррупции» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2009. №43. С.429.
11 См.: Модельный Уголовный кодекс для государств — участников СНГ (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 17 февраля 1996 г.) // Приложение к Информационному бюллетеню Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1997. № 10.
12 См.: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979г.) // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/code_of_ conduct.shtml (дата обращения: 20 июня 2014г.).
13 См., например: Иванцов С.В. Коррупция в системе организованной преступности и правовые средства ее предупреждения // Организованная преступность в XXI веке: проблемы теории практики: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. М.: Международный юридический институт. 2011.
