CC BY
8DOI 10.37523/SUI.2023.56.5.005 УДК 343.8
Мангасаров Руслан Анатольевич Riislan A. Mangasarov
кандидат юридических наук, Candidate of Law,
начальник отделения научно-исследовательского Head of the Research Center Department,
центра, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
Академия управления МВД России, 8, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., Moscow, Russia,
125993, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра 125993,
Космодемьянских, 8, e-mail: Mangasarov-pro@mail.ru e-mail: Mangasarov-pro@mail.ru
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ХИЩЕНИЙ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ, ВЫДЕЛЕННЫХ В ВИДЕ ГРАНТОВ И СУБСИДИЙ: ВНЕДРЕНИЕ СЧЕТОВ ЭСКРОУ
Аннотация. На протяжении последних лет в России сохраняется стабильно высокий уровень хищений бюджетных средств. Это условие выступает причиной поиска механизмов противодействия указанным видам преступлений.
В статье рассмотрены вопросы применения цифровых технологий, направленных на защиту бюджетных средств от хищений. Отмечены некоторые проблемы предупреждения указанных преступлений, а также предложены механизмы, повышающие эффективность деятельности правоохранительных органов в борьбе с данными противоправными деяниями посредством использования цифровых технологий и счетов эскроу.
По мнению автора, нормативно-правовое закрепление счетов эскроу и их внедрение в сфере государственной поддержки (в рамках бюджетных грантов и субсидий) и в других областях, связанных с куплей-продажей объектов недвижимости и земельных участков; приобретением и продажей товаров, прав на результаты интеллектуальной деятельности; оказанием услуг и проведением работ и т. д., будет способствовать усилению контроля за бюджетными средствами, в том числе выделенными в виде грантов и субсидий, а также сократит количество совершаемых хищений.
Ключевые слова: экономическая безопасность, бюджетные средства, счета эскроу, блокчейн, искусственный интеллект, подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, экономические преступления, гранты и субсидии, хищения бюджетных средств, защита бюджетных средств, противодействие преступлениям, информационно-коммуникационные технологии.
PREVENTION OF EMBEZZLEMENT OF BUDGET FUNDS ALLOCATED IN THE FORM OF GRANTS AND SUBSIDIES: IMPLEMENTATION OF ESCROW ACCOUNTS
Summary. In recent years, Russia has maintained a consistently high level of embezzlement of budget funds. This condition is the reason for the search for mechanisms to counter these types of crimes.
The article deals with certain issues of the use of information and communication and digital technologies in order to prevent misuse and embezzlement of budget funds, some existing problems of countering these crimes are noted and measures are proposed to improve the effectiveness of the activities of internal affairs bodies to counteract these illegal acts through the use of information resources, digital technologies and escrow accounts.
According to the author, the regulatory and legal consolidation of escrow accounts and their implementation in the field of state support (within the framework of budget grants and subsidies) and in other areas related to the purchase and sale of real estate and land plots; the acquisition and sale of goods, intellectual property rights; the provision of services and work, etc. it will contribute to strengthening control over budget funds, including those allocated in the form of grants and subsidies, and will also reduce the number of embezzlements committed.
Keywords: budget funds, escrow accounts, blockchain, artificial intelligence, economic crimes, grants and subsidies, economic security, embezzlement of budget funds, anti-corruption economic security units, protection of budget funds, countering crimes, information and communication technologies, operational investigative measures.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» ключевыми направлениями обеспечения государственной и общественной безопасности являются усиление роли государства как гаранта безопасности личности и прав собственности, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб по защите основ конституционного строя
© 2023 Мангасаров Р. А.
Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, совершенствование единой государственной системы профилактики преступности, обеспечение реализации принципа неотвратимости наказания за совершение преступления, а также формирование в обществе атмосферы нетерпимости к противоправной деятельности [1].
Одним из приоритетных направлений деятельности государства в целом и правоохранительных органов в частности выступает защита бюджетных средств от преступных деяний. Подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России (далее -ЭБиПК) совместно с иными правоохранительными органами на постоянной основе осуществляют мероприятия, направленные на защиту бюджетных средств и предупреждение их хищений.
Противодействие рассматриваемым противоправным деяниям также возложено на органы исполнительной власти, которые осуществляют контроль за распределением и расходованием бюджетных средств. Речь идет о контрольно-надзорных органах исполнительной власти, созданных в целях защиты бюджетных средств путем контроля за их целевым расходованием (Счетная палата Российской Федерации), а также о структурных подразделениях органов исполнительной власти, осуществляющих функции в рамках органов исполнительной власти, в которых они функционируют.
В последние годы в бюджетной сфере совершается значительная часть преступных деяний. По данным МВД России за первое полугодие 2023 г. сотрудниками полиции выявлено более 39 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе в бюджетной сфере 5663, ущерб составил более 85 млн р.; в 2022 г. сотрудниками полиции выявлено более 69 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе связанных с освоением бюджетных средств 1067, хищением бюджетных средств - 8519, ущерб составил более 210 млн р.; в 2021 г. сотрудниками полиции выявлено более 69 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе связанных с освоением бюджетных средств 2750, хищением бюджетных средств - 6691, ущерб составил более 522 млн р.; в 2020 г. выявлено более 66 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе связанных с освоением бюджетных средств 1899 и хищением бюджетных средств 5686, ущерб составил 247 млн р.; в 2019 г. выявлено более 69 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе связанных с освоением бюджетных средств 1698 и хищением бюджетных средств 5141, ущерб составил 202 млн р.; в 2018 г. выявлено более 72 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе связанных с освоением бюджетных средств 2275 и хищением бюджетных средств 4820, ущерб составил 221 млн р.; в 2017 г. выявлено 70 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе связанных с освоением бюджетных средств 4697 и хищением бюджетных средств 3715, ущерб составил 177 млн р. [2]. При этом направляется в суд лишь каждое шестое уголовное дело.
Статистические данные наглядно показывают недостаточную эффективность деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям, совершаемым в бюджетной сфере, в том числе направленной на их предупреждение.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации предупреждение преступных деяний выступает важнейшим направлением правоохранительных органов, в том числе предупреждение хищений в бюджетной сфере. По нашему мнению, предупреждение преступлений имеет особую значимость, так как это наиболее эффективная форма противодействия преступности. При этом предупреждение хищений в бюджетной сфере более эффективно с экономической стороны, так как для государства предупредить хищения бюджетных средств гораздо «дешевле», чем разбираться с их последствиями и нести значительные материальные потери, особенно если это касается бюджетных средств, выделенных в виде грантов и субсидий.
Важно отметить, что в процессе развития экономики Российской Федерации, ее цифровой трансформации, а также совершенствования информационно-коммуникационных технологий появляются не только новые возможности для развития государства, но и создаются условия для совершения различного рода преступных деяний, в том числе хищений бюджетных средств.
В настоящее время в некоторых странах созданы и развиваются различные цифровые и информационно-телекоммуникационные технологии, направленные на предупреждение преступлений в бюджетной сфере, в том числе: блокчейн; искусственный интеллект; аналитика больших данных и т. д. [3]. В России также уделяется большое внимание указанным направлениям деятельности. Так, к 2024 г. планируется создать систему цифровой экономики, базирующуюся на гибком правовом регулировании отдельных отраслей экономики и их изменениях [4]. Правительство Российской Федерации планирует достичь технологического суверенитета и вывести государство
в мировые лидеры по применению и разработке цифровых технологий и искусственного интеллекта [5]. При этом важным условием технологического развития выступают правовые нормы, обеспечивающие защиту информации и финансовых сведений, а также требования к обязательному хранению данных на территории России [5].
Вместе с тем, по нашему мнению, с учетом современных тенденций цифровизации и цифровой трансформации необходимо осуществлять непрерывный поиск и исследование дополнительных механизмов, способных создавать условия открытости распределения и расходования бюджетных средств и препятствовать их хищениям. Например, к их числу можно отнести исследования, направленные на внедрение «цифрового рубля», «смарт-контрактов» («умных договоров»), «цифровой идентификации» бюджетных средств и др.
Прозрачность финансовых операций, их мониторинг в реальном времени, повышение экономической безопасности и другие положительные стороны указанных выше цифровых технологий, безусловно, положительно отразятся на деятельности правоохранительных органов, повысят их возможности в обнаружении и предупреждении хищений бюджетных средств. При этом внедрение указанных цифровых технологий будет способствовать снижению материального ущерба, причиняемого рассматриваемыми преступлениями.
Передовые цифровые технологии, интегрированные в экономику государства, открывают возможность построения целостной государственной системы управления финансами и своевременного предупреждения преступлений в бюджетной сфере [6].
Кроме того, одним из эффективных инструментов защиты бюджетных средств, может выступать внедрение счетов эскроу в сферу государственной поддержки.
По нашему мнению, в качестве дополнительной гарантии контроля и защиты бюджетных средств, выделенных в виде грантов и субсидий, будет выступать использование счетов эскроу, позволяющих защищать интересы всех сторон - государства и получателя бюджетных средств.
Подробная информация об счетах эскроу раскрывается в ст. 860.7 ГК РФ [7]. В ней указаны особенности оформления договора, порядок его закрытия, особенности перехода права управления деньгами, находящимися на счетном балансе, в том числе: «по договору счета эскроу банк (эскроу-агент) открывает специальный счет эскроу для учета и блокирования денежных средств, полученных им от владельца счета (депонента) в целях их передачи другому лицу (бенефициару) при возникновении оснований, предусмотренных договором счета эскроу. Права на денежные средства, находящиеся на счете эскроу, принадлежат депоненту до даты возникновения оснований для передачи денежных средств бенефициару, а после указанной даты - бенефициару» [7].
Простыми словами, счет эскроу - это банковский счет, на который одна сторона вносит деньги, а другая получает к ним доступ после того, как выполнит все заранее определенные условия. При этом финансовая организация отвечает за финансовые средства и законность выполненных обязательств. Данный способ расчетов считается одним из самых безопасных при оформлении сделок с недвижимым имуществом. Не случайно этот правовой инструмент выбран в качестве ключевого при заключении договоров долевого участия [8]. Однако, по нашему мнению, потенциал возможностей счетов эскроу как правового механизма гораздо шире.
Нам представляется, что счета эскроу могут значительно повысить прозрачность финансовых операций и контроль за ними в сфере государственной поддержки (бюджетных грантов и субсидий), а также государственных закупок [9]. Для этого необходимо нормативно закрепить в соответствующих нормативно-правовых актах обязательное использование счетов эскроу при получении бюджетных средств, выделенных в виде грантов и субсидий. Обусловлено это тем, что при указанных условиях государственные органы, осуществляющие распределение бюджетных средств, получат дополнительные гарантии в лице специально отобранных ими же банков, с высоким рейтингом доверия, в которых будут открываться и обслуживаться счета эскроу получателей бюджетной поддержки в виде грантов и субсидий. Гарантии будут выражены в обеспечении исполнения обязательств в части оплаты по соглашению, а также в обеспечении безопасности нахождения бюджетных средств у независимого третьего лица, которое не имеет своего интереса в сделке.
Вместе с тем в договоре при открытии счета эскроу, необходимо обязательно прописывать полномочия финансового учреждения. При этом в обязанности финансовой организации (эскроу-агента) обязательно должна входить проверка законности оформляемых документов, то есть юридические службы финансовой организации перед признанием сделки совершенной
должны будут проверить все документы на соответствие предъявляемым требованиям и нормам действующего законодательства. При этом будут снижены риски последующих спорных вопросов и появится возможность истребовать от получателя поддержки выполнения всех обязательств в полном объеме.
Кроме того, необходимо предварительно определить перечень финансовых организаций, которые будут отвечать необходимым требованиям и которым будет передано право работы со счетами эскроу в рамках государственной поддержки и выделяемых бюджетных средств. Указанные финансовые организации будут наделены функциями по проверке и контролю над совершаемыми сделками.
¿1
Инвестор
возврат средств «.
Инаестору
Заключение Пользовательского соглашения
К
ilpvrr« tnilltf n tflt
Владелец
МШВ 'in
МСИИИ W.UlMin
(эскроу-агент)
I
Условия ^ договора / выполнены
И асомошими \с;ка|1Й
Получатель
1
Перевод средств
Получателю
Рис. 1. Механизм работы счета эскроу
Указанная выше схема достаточно успешно зарекомендовала себя и продолжительное время используется в европейских странах [10]. Стоит отметить, что наряду с денежных средствами указанным выше способом возможно передавать различные документы на имущество, результаты интеллектуальной деятельности, ценные бумаги и многое другое.
В качестве положительного примера правового применения счетов эскроу в сфере государственной поддержки в рамках выделяемых бюджетных средств в виде грантов и субсидий стоит привести российскую практику предоставления бюджетной поддержки гражданам в рамках Постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 «О реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» [11]. В соответствии с последними изменениями [12] получателям субсидий на приобретение жилья (новостройки) от государства фактически денежные средства не предоставляются. Распорядители бюджетных средств переводят их на счета эскроу, где они хранятся до сдачи дома в эксплуатацию. В свою очередь застройщик получает бюджетные денежные средства, выделенные в виде субсидии, хранящиеся на счете эскроу только после того, как получатель государственной поддержки примет у него жилье по акту приемки. Это накладывает определенные ограничения на выбор новостройки, так как получатели субсидий могут заключать договоры только с теми застройщиками, которые работают со счетами эскроу, однако и они (получатели бюджетных средств), и государственные органы (распорядители бюджетных средств) получают дополнительную банковскую страховку от неправомерных действий, в том числе депонент (получатель бюджетных средств) получает:
- гарантии безопасности нахождения бюджетных средств у финансовой организации как независимой (ответственной) стороны;
- гарантии в оплате, которая будет осуществлена только после выполнения всех пунктов, предусмотренных договором счета эскроу;
- гарантии со стороны финансовой организации по контролю полноты представленных документов и проверке соответствия их условиям договора счета эскроу.
По нашему мнению, практику применения счетов эскроу необходимо широко распространять в сфере государственной поддержки (в рамках бюджетных грантов и субсидий) и в других областях, связанных с куплей-продажей объектов недвижимости и земельных участков; приобретением и продажей товаров, прав на результаты интеллектуальной деятельности; оказанием услуг и проведением работ и т. д.
Нормативно-правовое закрепление счетов эскроу и внедрение их в рассматриваемые выше сферы, по нашему мнению, существенно усилит контроль за бюджетными средствами, в том числе выделенными в виде грантов и субсидий, а также сократит количество совершаемых хищений.
Библиографический список
1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 // Собрание законодательства РФ. 2021. № 27 (часть II). Ст. 5351.
2. Сведения о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации 2017-2023 г. М., 2023.
3. Мангасаров Р. А. Цифровые технологии как инструмент противодействия хищениям бюджетных средств // Юристъ-Правоведъ. 2023. № 1 (104). С. 207-212.
4. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. URL: http:// government.ru/news/34168/ (дата обращения: 01.11.2023).
5. О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 г. № 490 // Собрание законодательства РФ. 2019. № 41. Ст. 5700.
6. Мангасаров Р. А. Использование блокчейн-технологий в противодействии хищениям бюджетных средств // Труды Академии управления МВД России. 2023. № 1 (65). С. 86-94.
7. Гражданский кодекс РФ (Часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
8. Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 40.
9. Мангасаров Р. А., Павличенко Н. В. Противодействие хищениям бюджетных средств, выделенных на реализацию государственных программ и национальных проектов: монография. М.: Академия управления МВД России, 2023. 111 с.
10. Василевская Л. Ю. Договор счёта эскроу: проблемы правовой квалификации // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2016. № 2. С. 37-49.
11. Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 5. Ст. 739.
12. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2018 г. № 940 // Собрание законодательства РФ. 2018. № 35. Ст. 5538.
References
1. O Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 2 ijulja 2021 g. no. 400 [On the National Security Strategy of the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation no. 400 of July 2, 2021]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2021, no. 27 (chast' II), st. 5351 [in Russian].
2. Svedenija o rezul'tatah raboty podrazdelenij jekonomicheskoj bezopasnosti i protivodejstvija korrupcii organov vnutrennih del Rossijskoj Federacii 2017-2023 g. [Information on the results of the work of the economic security and anti-corruption units of the internal affairs bodies of the Russian Federation 2017-2023]. Moscow, 2023 [in Russian].
3. Mangasarov R. A. Cifrovye tehnologii kak instrument protivodejstvija hishhenijam bjudzhetnyh sredstv [Digital technologies as a tool for countering embezzlement of budget funds]. Jurist-Pravoved [Jurist-Pravoved], 2023, no. 1 (104), рр. 207-212 [in Russian].
4. Osnovnye napravlenija dejatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda [The main activities of the Government of the Russian Federation for the period up to 2024]. Oficial'nyj sajt Pravitel'stva RF [Official website of the Government of the Russian Federation]. URL: http:// gov-ernment.ru/news/34168/ (Accessed: 01.11.2023) [in Russian].
5. O razvitii iskusstvennogo intellekta v Rossijskoj Federacii: Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 10 oktjabrja 2019 g. no. 490 [On the development of artificial intelligence in the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation no. 490 of October 10, 2019]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2019, no. 41, st. 5700 [in Russian].
6. Mangasarov R. A. Ispol'zovanie blokchejn tehnologij v protivodejstvii hishhenijam bjudzhetnyh sredstv [The use of blockchain technologies in countering embezzlement of budget funds]. Trudy Akademii upravlenija MVD Rossii [Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 2023, no. 1 (65), рр. 86-94 [in Russian].
7. Grazhdanskij kodeks RF (Chast' vtoraja) ot 26 janvarja 1996 g. no. 14-FZ [Of the Civil Code of the Russian Federation (Part Two) of January 26, 1996 no. 14-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Legislation of the Russian Federation], 1996, no. 5, st. 410 [in Russian].
8. Ob uchastii v dolevom stroitel'stve mnogokvartirnyh domov i inyh ob#ektov nedvizhimosti i o vnesenii izmenenij v nekotorye zakonodatel'nye akty RF: Federal'nyj zakon ot 30 dekabrja 2004 g. no. 214-FZ [On Participation in the Shared Construction of Apartment Buildings and Other Real Estate Objects and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation: Federal Law no. 214-FZ of December 30, 2004]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2005, no. 1 (chast' I), st. 40 [in Russian].
9. Mangasarov R. A., Pavlichenko N. V. Protivodejstvie hishhenijam bjudzhetnyh sredstv, vydelennyh na realizaciju gosudarstvennyh programm i nacional'nyh proektov: monografija [Countering embezzlement of budget funds allocated for the implementation of state programs and national projects]. Moscow, 2023, 111 р. [in Russian].
10. Vasilevskaja L. Ju. Dogovor schjota jeskrou: problemy pravovoj kvalifikacii [Escrow account agreement: problems of legal qualification]. Jelektronnoe prilozhenie k «Rossijskomu juridicheskomu zhurnalu» [Electronic supplement to the «Russian Law Journal»], 2016, no. 2, рр. 37-49 [in Russian].
11. Obespechenie dostupnym i komfortnym zhil'em i kommunal'nymi uslugami grazhdan RF: Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 17 dekabrja 2010 g. no. 1050 [Provision of affordable and comfortable housing and communal services to citizens of the Russian Federation: Decree of the Government of the Russian Federation of December 17, 2010 no. 1050]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2011, no. 5, st. 739 [in Russian].
12. O vnesenii izmenenij v nekotorye akty Pravitel'stva Rossijskoj Federacii: Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 14 avgusta 2018 g. no. 940 [On Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation: Resolution of the Government of the Russian Federation of August 14, 2018 no. 940]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Collection of Legislation of the Russian Federation], 2018, no. 35, st. 5538 [in Russian].
