CC BY
15УДК 342
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ КАК УНИВЕРСАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ НАРОДОВЛАСТИЯ: ИДЕЙНО-ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Джагарян Н.В., доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук (Ростов-на-Дону) E-mail: ndjagaryan@yandex. ru
Статья посвящена анализу теоретико-методологических и конституционно-правовых характеристик понимания представительной демократии в условиях современного конституционализма. Автором обосновывается необходимость различения представительства в частном и публичном праве, раскрываются основные свойства (признаки) публичного представительства, рассматриваются вопросы содержания и структуры представительной демократии в ее соотношении со смежными категориями, включая выборное представительство, народное представительство. Формулируется авторское определение понятия представительной демократии.
Ключевые слова: представительство, публичное (политическое) представительство, народный суверенитет, представительная демократия, конституционализм.
REPRESENTATIVE DEMOCRACY AS UNIVERSAL CHARACTERISTIC OF THE MODERN CONCEPT OF DEMOCRACY: IDEOLOGICAL-DOCTRINAL AND CONSTITUTIONAL-LEGAL
ASPECTS
Dzhagaryan N.V., Associate Professor of Department of Municipal right and Nature protection legislation of Southern Federal University, Candidate of Law sciences (Rostov-on-Don)
The theoretical, methodological and constitutional characteristics of understanding of the representative democracy in requirement of modern constitutionalism are analyzed. The author proves the necessity of distinguishing representation in private and public law, discusses the main properties of public representation and the issues of the content and structure of representative democracy on its correlation with adjacent categories, including the election representation and the people's representation. The definition of the concept of representative democracy is formulated.
Key words: representation, public (political) representation, people's sovereignty, representative democracy, constitutionalism.
Феномен представительства является одним из важнейших в конституционном праве, постоянно находится в центре внимания исследователей. Связанные с ним вопросы имеют фундаментальный характер и относятся к числу весьма дискуссионных. При всем обилии научных работ, посвященных этой теме, сегодня едва ли можно говорить о наличии сложившейся общей теории публичного представительства. По поводу самого существа, оснований и пределов представительства в публичном праве, понимания и соотношения непосредственной и представительной демократии, представительной системы, народного представительства, иных, более конкретных, вопросов подобного рода высказываются различные, порой взаимоисключающие, мнения.
При всем том представительная демократия, несмотря на разнообразие оценок относительно ее состояния и перспектив, включая весьма пессимистические оценки (связанные, в частности, с беспрецедентным ослаблением роли ее институтов), прочно утвердилась в качестве составной части доктрины и практики современного конституционализма. Она рассматривается как одна из важнейших конституционных характеристик демократического государства, необходимый элемент организационно-правового механизма реализации народовластия. Нередко можно встретить утверждения о том, что это ведущая (основная) форма осуществления демократии. Подобная оценка по-своему верно отражает проявляющуюся в актуальной политико-правовой практике фактическую динамику отношений на-
родовластия, но статика данных отношений учитывается при этом далеко не в полной мере.
В основе народовластия лежит единство власти народа, поэтому институты (формы) прямого (непосредственного) и представительного (опосредованного) народовластия не могут противопоставляться. Они являются объективно взаимосвязанными, взаимообусловленными, взаимозависимыми, взаимодополняющими. Сама по себе постановка вопроса о приоритете, первенстве одной из форм демократии несостоятельна, неизбежно приводит к принижению роли и значения одной из таких форм. Эффективное же осуществление власти народа возможно только лишь при сочетании прямой и представительной демократии [1, с. 79]. Разумеется, этим не исключается признание того обстоятельства, что в условиях реально складывающихся в конкретно-исторический период государственно-политических отношений определенные демократические институты могут получать преимущественное развитие, в частности, с учетом целей, потребностей развития общества, конкретных специфически-национальных интересов. Но самой природой отношений народовластия предполагается необходимость обеспечения баланса лежащих в их основе конституционных ценностей, и законодательное регулирование должно поддерживать оптимально взвешенное равновесие прямой и представительной демократии. Это и является важнейшей гарантией целостности, стабильности и эффективного функционирования демократической организации конституционного строя.
Институты представительства так или иначе всегда сопутствовали публично-политической организации общества, что позволило Г. Еллинеку саму идею представительства отнести к числу первоначальных правовых воззрений человека [2, с. 418]. Представительно-опосредованные формы управления просматриваются уже в условиях общинного самоуправления первобытного общества, в котором определенные распорядительные и юрисдикционные полномочия признавались членами коллектива в силу традиции и доверия за предводителями племен в лице вождей, старейшин. Осуществлявшие соответствующие функции по организации совместной жизнедеятельности в племени эти лица действовали по сути в качестве облеченных публичным авторитетом представителей данной общности. Примечательно, что и в условиях классической афинской демократии (а сегодня она зачастую воспринимается как эталон непосредственного народоправства) институты прямой демократии не только дополнялись, поддерживались, но и в известной мере ограничивались организационными структурами публично-
го представительства. Например, пересмотр законов в Афинах, как было замечено В. Бузеску-лом, совершался не по случайному настроению или произволу народного собрания, а лишь в известный, раз и навсегда определенный для того срок, и решающий голос принадлежал не изменчивому и непостоянному народному собранию, а особой комиссии из лиц более зрелого возраста, связанных присягой [3, с. 131].
В настоящее время идея представительного правления как одной из основ правовой демократии имеет широкое формально-юридическое признание. Согласно ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый вправе участвовать в управлении своей страной непосредственно или через свободно избираемых представителей, а воля народа должна быть основой власти правительства. Так наиболее емко, зримо, рельефно выражена идея неразрывной взаимосвязи публичного представительства и правовой свободы человека, важнейшей гарантией которой является всеобщее прямое и равное участие граждан в формировании органов публичной власти и управлении делами государства. В Уставе Организации американских государств 1948 г. и Американской конвенции о правах человека 1969 г. значение представительной демократии рассматривается шире - как основы стабильности, мира и развития региона, признается также ее фундаментальное значение для обеспечения реализации прав народов. Договор о Европейском Союзе кладет принцип представительной демократии в основу функционирования Союза (ч. 1 ст. 10), имея в виду при этом роль данного принципа в процессе европейской самоидентификации и интеграции. В конституциях Доминиканской Республики (ст. 2), Бразилии (ст. 1), Венесуэлы (ст. 1), Гватемалы (ст. 2), Никарагуа (ст. 10) представительная демократия закреплена как форма (система) правления государства. А Конституция Азербайджана устанавливает наряду с этим право представлять народ (ст. 4). Вместе с тем в отдельных странах (прежде всего в Латинской Америке) осуществление суверенитета народа связывается исключительно с представительной демократией (ст. 22 Конституции Аргентины, ст. 4 Политической Конституции Боливии, ст. 33 Конституции Гаити, ст. 2 Конституции Республики Сан-Марино). В Японии же Конституция, провозглашая, что «государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществляются представителями народа, а благами пользуется народ», утверждает принцип представительного правления как «общий для всего человечества» (преамбула).
В самом широком смысле представительство означает выражение чьих-либо интересов,
принятие каких-либо решений и совершение действий в силу имеющихся оснований, опирающих на закон, традицию, волю и т.п., при том что последствия, связанные с такими решениями и действиями, наступают для представляемого, как если бы он сам их принял или совершил.
В российской юриспруденции предпринимались попытки обосновать общность природы института представительства, сформулировать его универсальные характеристики [4, с. 7]. Не ставя под сомнение важность усилий по формированию теоретической конструкции представительства на основе выделения совокупности неких сходных характеристик представительства в разных отраслях права, стоит отметить, что решение подобной задачи не может быть успешным в рамках отраслевой методологии. Нужны комплексные, межотраслевые теоретические подходы, позволяющие учесть, в том числе, объективно существующие особенности проявления институтов представительства в частноправовой и публично-правовой сферах. Создание общетеоретической конструкции представительства предполагает в качестве важной предпосылки необходимость концептуального обоснования категорий представительства в частном и публичном праве.
Для формирования общей концепции публичного представительства, которой еще нет в российском праве, требуется, как верно замечено, доктринальное обновление конституционного права: разграничение свойств публичного представительства и представительства в частном праве, установление свойств народного представительства как системообразующего, но не единственного вида публичного представительства в современном государстве [5, с. 4]. Специфика публичного представительства определяется, прежде всего, субъектным составом участников и объектами, по поводу которых возникают данные отношения, формами, способами реализации представительства, характером регу-лятивно-правового воздействия на отношения подобного рода, различающемся в частном и публичном праве.
Представительство как публично-правовой институт носит комплексный характер, связано с определенными публичными целями, принципами, функциями, компетенцией, имеет как публично-властное (организационно-управленческое), так и конкретно-личностное (субъективно-правовое) наполнение. В нем находит свое отражение диалектическое единство власти и свободы, получают свое развитие начала властно-управленческой (организационно-практической) эффективности во взаимосвязи и коллизионном соотношении со свободной самореализацией и самоорганизацией публичного
сообщества.
Публичное представительство, в отличие от представительства в частном праве, складывается в своей основе по поводу интересов не отдельных индивидуализированных субъектов, а социальных групп, организаций, общностей, не всегда имеющих четкое субъектное выражение. Оно реализуется на основе сочетания и интегра-тивного взаимодействия законодательно-нормативных и волевых начал применительно к достижению общего блага. Как таковое публичное представительство возникает на императивно-обязательной основе при наличии определенной конституцией и законом меры свободного усмотрения относительно конкретного вовлечения в него участников данных отношений. В публичном представительстве не всегда четко прослеживаются и сам объект правоотношения [6, с. 17-18].
Расхожим является мнение о том, что социальные предпосылки публичного представительства связаны с практической невозможностью регулярного использования непосредственных институтов народовластия в территориально крупных государственных образованиях, равно как и объективной неспособностью народа решать весь комплекс вопросов публичного значения самостоятельно [7, с. 134]. Эту мысль одним из первых высказал еще Ш.-Л. Монтескье [8, с. 292-293]. При всей, казалось бы, разумности подобного подхода, нельзя не увидеть, что строгое следование этой логике приводит к конфликту с принципом народного суверенитета, подразумевающего, прежде всего, безусловное признание конституционной правосубъектности народа. Действительно, полноправие народа и его суверенный статус как раз означают, что народ способен пользоваться своими правами и выступать реальным участником государственно-правовых отношений. Народ же Монтескье и Сийеса, по образному выражению В.М. Гессена, подобен невежественному крестьянину, который любит вести судебные процессы, но не знает своих обязанностей и прав; такой крестьянин обращается к адвокату и вверяет ему свою судьбу, а отсюда -один только шаг к отрицанию воли народа как реальной категории общественной жизни [9, с. 126].
Публичное представительство проистекает не из неспособности народа вести свои дела самостоятельно. Напротив, именно возможность и необходимость самостоятельного осуществления народом всей полноты суверенных прав, предполагающая организационное единство народа, получающее свою реализацию через соответствующие организационно-правовые формы проявления народовластия, определяет становление институтов профессионально-
представительного (опосредованного) публичного управления как важнейшего элемента системы народовластия и объективирования деятельност-ной свободы объединенных в народ людей. При этом не происходит перенос государственной власти от народа к его органам, а они приобретают лишь право осуществлять ее от имени представляемого ими народа, именно воля народа легитимирует государство, обязанное выступать действительным выразителем нужд общественного бытия, органом социального служения [10, с. 349].
Вместе с тем отношения публичного представительства имеют принципиально правовой характер, возникают между соответствующими субъектами государственно-правовых отношений, и, соответственно, органы представительства народа - это и не просто слепок народной воли. Как заметил Ж.-Ж. Руссо, народный суверенитет заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает [11, с. 222]. Применительно к органам своего представительства народ в той или иной форме выражает волю, связанную с их легитимацией, формальным признанием в их отношении доверия на осуществление публичной власти от имени народа и в соответствии с его правомерными интересами, притом исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями. Следствием такого признания доверия является определенная самостоятельность, наличие дискреционных полномочий, возможность действовать даже вопреки стихийно складывающемуся ситуативному общественному мнению, если таковое не соотносится с конституцией. Органы представительства народа призваны не просто воспроизводить волю народа как нечто постоянно существующее, но и обеспечивать формирование этой воли, ее выражение, причем именно с тем содержательным наполнением, которое бы не расходилось с общими, конституционными и иными принципами права, национальными традициями и идеалами, конкретным социокультурным контекстом. Воля народа выявляется и раскрывается органом его представительства на основе собственной воли, он формулирует («представляет») в своей воле волю народа так, как он ее воспринял [12, с.22].
В современных условиях существенной социальной дифференциации и расширения индивидуалистических социальных моделей поведения, снижения социальной солидарности, нарастающей атомизации общества, волеобразую-щая функция органов публичного представительства является одним из важнейших факторов социально-политической и юридической интеграции народа, удерживает его как политико-
правовое государственно организованное единство. Вполне обоснован подход, согласно которому само публичное представительство в конституционном праве определяется как способ формирования воли коллективных субъектов конституционного права [5, с. 12]. При этом учреждаемые и легитимируемые народом органы его представительства находятся с ним в устойчивой социально-правовой взаимосвязи, содержание которой определяется целями обеспечения подконтрольности публичной власти народу и соответствия ими принимаемых решений его правомерным интересам.
Эффективная реализация представительно-правовых отношений предполагает не только непосредственное участие граждан в деятельности органов представительства, но и необходимость активного вовлечения в осуществление функций публичного представительства различных субъектов гражданского общества, создание условий для реализации и развития в рамках единой представительной системы инициативных форм представительства публично значимых интересов. Формы устойчивого гражданского взаимодействия в целях формулирования и выражения своих интересов, формы разовой организационной активности людей (митинги, шествия, пикеты, собрания, забастовки, коллективные и индивидуальные обращения в органы власти) - все они, пишет А.Н. Кокотов, призваны расширить область выявления и складывания политической воли народа [13, с. 26-27]. Широта распространения подобных институтов, по своему характеру примыкающих к публичной власти и участвующих в ее осуществлении, во многом определяет действенность всей представительной системы.
Публичное представительство происходит, главным образом, из конституции, а не из выборности, обеспечивающей в основном отбор представителей, оно не тождественно выборному представительству. В условиях демократического конституционного строя само государство может рассматриваться как универсальная макросистема представительства народа. Принцип народного суверенитета означает, что нет публичной власти, которая бы исходила не от народа, и каждый из ее органов служит элементом в едином механизме народовластия. Это предполагает, что в системе организации публичной власти в осуществление функций представительства народа так или иначе вовлечены все ее структурные элементы, призванные действовать от имени и в интересах народа, обеспечивать в качестве высшей ценности права и свободы человека, включая право на участие в управлении делами государства через своих представителей. Но природа представительно-правовых связей иных,
помимо выборных, органов и должностных лиц публичной власти с населением является в значительной мере условно-формальной. Невыборные органы и должностные лица публичной власти имеют в основе своего правового статуса лишь определенные представительно-правовые начала, носящие преимущественно нормативно-целевой (функциональный), а не организационный характер.
Необходимо также различать представительную демократию и народное представительство. Последнее служит основной (ядровой), но не единственной, а одной из возможных организационно-правовых форм воплощения представительной демократии. Атрибутом народного представительства является, в частности, коллегиальность, определяющая диверсифицированный и пропорциональный характер представительства, дискурсивно-согласовательный правовой режим деятельности соответствующего органа, что в наибольшей степени сближает его с народом. Поэтому и понятие системы институтов представительной демократии по объему и содержанию шире, богаче понятия системы институтов народного представительства, охватывая в том числе избираемые единоличные органы публичной власти.
Таким образом, можно заключить, что представительная демократия - это особая система и политико-правовой режим управления делами государства и входящих в его состав публично-территориальных образований, при которых на основе верховенства права, всеобщности, равенства, политического и идеологического многообразия и многопартийности обеспечиваются реальные возможности для граждан формулировать, выражать и отстаивать свои публично значимые интересы и участвовать в осуществлении народом своих суверенных прав через выборные и иные органы публичной власти, а также примыкающие к публичной власти институты гражданского общества, гарантируется адекватное выражение воли народа в деятель-
ности органов публичной власти, их подконтрольность и ответственность перед народом.
Литература
1. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни: избранные научные труды. М.: Формула права, 2013.
2. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
3. Бузескул В. История афинской демократии. СПб., 1909.
4. Невзгодина Е.Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск: Изд-во Томского университета, 1980.
5. Филиппова Н.А. Представительство субъектов Российской Федерации: доктриналь-ные основы и особенности конституционно-правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011.
6. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006.
7. Рейснер М.А. Основные черты представительства // Конституционное государство: сб. статей. 2-е изд. СПб., 1905.
8. Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. М., 1995.
9. Гессен В.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Петроград, 1918.
10. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005.
11. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969.
12. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2005.
13. Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург: Издательской дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008.
Поступила в редакцию 1 февраля 2014 г.
