CC BY
297
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
УДК 347.4 С.А. Стяжкина
ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ВЛАСТИ КАК ОБЪЕКТ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ПО ПРЕСТУПЛЕНИЯМ ПРОТИВ ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ
В статье раскрываются понятие и признаки представителя власти применительно к ст.318 УК РФ, проводится разграничение и соотношение терминов «представитель власти» и «должностное лицо».
Ключевые слова: представитель власти, должностное лицо, правоохранительные органы, контролирующие органы.
Понятие представителя власти закреплено в примечании к ст. 318 УК РФ, под ним понимается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Несмотря на законодательное закрепление данного определения, возникают вопросы и проблемы, связанные с пониманием того, кто относится к категории представитель власти и в чем отличие представителя власти от должностного лица.
Исходя из примечания к ст. 318 УК РФ, представителей власти условно можно подразделить на три вида. Первый - это должностное лицо правоохранительного органа, второе - это должностное лицо контролирующего органа и третье - это иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Во-первых, следует остановиться на понятии должностного лица, так как представитель власти раскрывается через признак должностного лица. Законодательное определение должностного лица содержится в примечании к ст. 285 УК РФ, где сказано, что «должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
Здесь мы видим, что признаки должностного лица раскрываются через функции представителя власти, а понятие представителя власти раскрывается через признак должностного лица, то есть, нарушен логический запрет давать определение через подобное [1]. В связи с этим в литературе неоднократно подвергалось критике как определение должностного лица, так и определение представителя власти [2. С. 44]. Исходя из анализа примечания к ст. 285 УК РФ и разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», представителю власти свойственна одна их трех функций должностного лица наряду с организационнораспорядительной и административно-хозяйственной. То есть термин «должностное лицо» шире, чем понятие «представитель власти». Как отмечает Б.Д. Ахраров, между понятиями представителя власти и должностного лица существует соотношение частного и общего, то есть каждый представитель власти является должностным лицом [3. С. 17]. Но не все представители власти, согласно административно-правовому пониманию этих понятий, являются должностными лицами. Как правило, в этих случаях к категории должностных лиц относятся лишь служащие, имеющие подчиненных; к представителям власти - служащие, полномочия которых распространяются на лиц, непосредственно не подчиненных им по службе [4. С. 49].
С другой стороны, в примечании к ст. 318 УК РФ говорится о том, что представитель власти -это должностное лицо правоохранительных и контролирующих органов, то есть понятие должностного лица должно применяться при раскрытии определения представителя власти.
Не вносит ясности в рассматриваемый вопрос о разграничении понятий должностного лица и представителя власти и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». При разъяснении понятия должностного лица в нем указывается, что «к
исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из примечания к ст. 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности». Таким образом, несмотря на ссылку на примечание к ст. 318 УК РФ, в тексте Постановления Пленума, тем не менее, не содержится термина должностного лица, используемого в примечании, а есть лишь указание на «иное лицо».
Кроме того, как видно из анализа примечания к ст. 318 УК РФ и этого определения, в Постановлении существенно расширено понятие представителя власти дополнением его указанием на то, что к представителям власти относятся лица, осуществляющие функции органов законодательной, исполнительной или судебной власти, что, по мнению П.С. Яни, следует одобрить. Он отмечает, что, во-первых, не все органы трех ветвей власти, пусть и наделенные функциями защиты прав граждан либо контроля за определенными видами деятельности, допустимо признавать правоохранительными либо контролирующими и, во-вторых, не всех лиц, осуществляющих функции органов законодательной, исполнительной или судебной власти, можно отнести к категории должностных лиц, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К таким лицам он относит депутатов, судей [1]. Но, говоря о представителе власти применительно к ст. 318 УК РФ, надо сказать, что лица, осуществляющие судебную власть, не входят в число потерпевших по данному составу, так как существует ст. 296 УК РФ, предусматривающая ответственность за применение насилия в отношении лица, осуществляющего правосудие.
Обращаясь к определению должностного лица, следует отметить, что, кроме функций представителя власти, закон указывает еще на две функции, присущие должностному лицу: это организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. В соответствии с разъяснением, содержащимся в указанном выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, «под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.». Перенося это толкование на представителей власти как должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, можно сделать вывод, что речь идет о руководящем составе правоохранительных и контролирующих органов (начальниках, руководителях управлений и департаментов, отделов, служб).
Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
Полагаем, что данную функцию не следует распространять на представителей власти как должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. По смыслу и содержанию ст. 318 УК РФ объектом посягательства выступают общественные отношения, обеспечивающие нормальную, установленную законом деятельность правоохранительных и контролирующих органов по осуществлению своих функций, вытекающих из задач и общих принципов деятельности данных органов. Что касается административно-хозяйственных функций, то речь идет о материальнотехническом обеспечении данных органов и их сотрудников, а не о функциях по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина и не о функциях по контролю за соблюдением законов государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, учреждениями и гражданами.
Далее необходимо остановиться на вопросах определения правоохранительных и контролирующих органов, должностными лицами которых признаются представители власти.
166 С.А. Стяжкина
2011. Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Следует отметить, что ни легального определения правоохранительных органов, ни полного перечня их в нормативно-правовых и иных актах мы не находим несмотря на то, что само понятие употребляется во многих законодательных актах. В качестве одного из критериев отнесения конкретных органов к числу правоохранительных можно выделить те функции, которыми они наделяются.
В ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» раскрывается понятие правоохранительной службы, под которой понимается вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, как отмечает Н.С. Калинина, некоторые федеральные органы исполнительной власти однозначно нормативными актами Российской Федерации отнесены к правоохранительным. Это органы внутренних дел, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы МЧС России, таможенные органы, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ [5]. Ориентируясь на функции, к правоохранительным органам, помимо вышеперечисленных, можно отнести: Прокуратуру РФ, ФСБ России, ФСО России, ФССП России, СВР России [6. С. 26].
Еще сложнее обстоит дело с контролирующими органами. В указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» раскрывается содержание функции по контролю и надзору, под которой понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическими лицами и гражданами; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
В соответствии с данными функциями к контролирующим органам можно отнести Счетную палату РФ, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и безопасности человека РФ, Федеральную антимонопольную службу РФ, Федеральную налоговую службу РФ, Федеральную миграционную службу РФ, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии РФ, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, Федеральную службу по финансовым рынкам, Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по надзору в сфере транспорта и т.п.
Но Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» в ст. 2 содержит перечень лиц, подлежащих государственной защите. К ним относятся судьи, прокуроры, следователи, лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп; сотрудники федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; судебные исполнители; работники контрольных органов Президента РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных актов, выявление и пресечение правонарушений, сотрудники федеральных органов государственной охраны. Из данной нормы видно, что здесь содержится закрытый перечень должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, в числе которых мы не находим ни ФАС РФ, ни ФНС РФ, ни все вышеперечисленные контролирующие органы.
Кроме должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, в примечании к ст. 318 УК РФ к числу представителей власти отнесены иные должностные лица, наделенные распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К таким лицам постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» относит работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ, состоящих на государственной службе аудиторов, государственных инспекторов и контролеров, военнослужащих при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями. По сути, здесь перечисляются сотрудники правоохранительных и контролирующих органов.
Таким образом, на основе анализа вышеизложенного можно сделать вывод о том, что к представителям власти относятся должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, а также сотрудники, наделенные распорядительными полномочиями правоохранительных и контролирующих органов.
В целях преодоления проблем, связанных с определением представителя власти, и отграничения его от понятия должностного лица представляется целесообразным изложить примечание к ст. 318 УК РФ в следующем виде: «Представителями власти в статьях настоящего Кодекса признаются лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также иные лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости».
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бриллиантов А.В., Яни П.С. Должностное лицо: представитель власти // СПС КонсультатнтПлюс: Юридическая пресса.
2. Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 44.
3. Ахраров Б.Д. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблением властью или служебным положением: автореф. дис. .канд. юрид. наук. Ташкент, 1989.
4. Басова Т.Б. Ответственность за служебный подлог по уголовному праву России: учеб. пособие / под науч. ред. А.И. Коробеева. Владивосток, 2002.
5. Калинина Н.С. Правоохранительная служба как отдельный аид государственной службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы // СПС КонсультантПлюс: Юридическая пресса.
6. Харченко О.В. Понятие и виды правоохранительной государственной службы // Рос. следователь. 2008. №14.
Поступила в редакцию 15.12.10
S.A. Styazhkina
Public agent as an object of penal custody through crimes against administrative procedures
The article describes the concept and features of representative government in relation to st.318 the Criminal Code RF, a distinction and the relation of the terms «representative government» and «officer».
Keywords: public agent, official, law machinery, controlling units.
Стяжкина Светлана Александровна, кандидат юридических наук, старший преподаватель Институт права, социального управления и безопасности ГОУВПО «УдГУ»
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)
Styazhkina S.A., candidate of law, senior lecturer Udmurt State University
426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4
