Предпосылки развития и сущности концепции исполнительного права в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

DEVELOPMENT PRECONDITIONS AND ESSENCE OF THE EXECUTIVE LAW CONCEPT IN THE RUSSIAN FEDERATION

Gorbunova Yanna, PhD in law, senior lecturer, Public and Private Law Department, Branch of the Russian State Social University in the Voronezh city, [email protected]

The article provides the identification and consideration of the issues related to the executive law formation, analysis of the system of legal regulation rules and methods and determination of the subjects. Based upon the analysis of various viewpoints on where the executive law should be placed within the system of the Russian law which have been proposed by scientists and practicians as well as regulatory acts made an offer on attributing it to subsectors of an administrative law.

Keywords: law enforcement, enforcement proceedings, court bailiff, enforcement, enforcement code, administrative law.

ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ И СУЩНОСТЬ КОНЦЕПЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Горбунова Янна Павловна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры публичного и частного права Российского Государственного Социального

Университета, [email protected]

В статье выявлены и рассмотрены проблемы формирования исполнительного права, исследована система принципов и методов правового регулирования, определён круг субъектов. На основе анализа различных точек зрения учёных и практиков об определении места исполнительного права в системе российского права, а так же нормативно-правовых актов сделано предложение об отнесении его к подотрасли административного права.

Ключевые слова: исполнительное право, исполнительное производство, судебный пристав исполнитель, принудительное исполнение, исполнительный кодекс, административное право.

Проблематика формирования исполнительного права занимает в системе развивающегося российского права особую нишу, исторически складывающуюся в течение многих веков.

Среди учёных и практиков уже не одно десятилетие ведётся дискуссия о том, к чему отнести исполнительное производство - к гражданскому, административному процессу, или оно представляет собой новую образующуюся самостоятельную отрасль права.

Какое бы мы мнение не выбрали за основу, главное то, что предметом исполнительного права является совокупность отношений, складывающихся по поводу постановления законного и обоснованного судебного решения, которое после вступления в законную силу приобретает свойство общеобязательности и должно быть исполнено. Так в начале прошлого века Е.В. Васьковский включал производство по исполнению судебных решений или исполнительный процесс, в область гражданского процесса [1, с. 7]. М.К. Юков внёс «смуту» в умы советских и российских процессуалистов. Он пришёл к выводу о том, что совокупность норм, регулирующих отношения по исполнению решений юрисдикционных органов представляет собой обособленный правовой институт отраслевого характера - исполнительное право. По его мнению, эта отрасль имеет специфический предмет правового регулирования, собственные принципы, особый метод правового регулирования, а также общие положения, «сквозные» для всей отрасли. В то же время следует заметить, что М.К. Юков не считал исполнительное право самостоятельной отраслью права. Указанную совокупность правовых норм учёный рассматривал в качестве «вторичного образования гражданского процессуального права», а одним из субъектов складывающихся здесь правовых отношений называл суд [2, с. 91-97; 3, 16-19].

О.В. Исаенкова же считает исполнительное право автономной отраслью права, находящейся в процессе становления. Предмет её регулирования - это общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства, а также действия, имеющие место в ходе исполнительного процесса [4, с.93]. Ученая полагает, что исполнительное право, скорее следует отнести к специальной отрасли права, а не к вторичному образованию - комплексной отрасли или подотрасли [5, с.305-306].

Большое количество научных работ свидетельствует о том, что проблемы исполнения судебных решений имеют важное теоретическое и практическое значение. И хотелось бы отметить, что едва ли не основной идеей всех исследований стала мысль о самостоятельности отрасли исполнительного права и о необходимости разработки и принятия Исполнительного кодекса РФ [6, с. 15; 7, с. 22-23].

Мы разделяем точку зрения относительно необходимости формирования исполнительного права как самостоятельной отрасли российского права, однако считаем, что ее выделение из содержания административного права - задача будущего. Предварительно необходимо не только разработать и внедрить достаточно качественную нормативную основу исполнения решений, но и наработать глубокую, непротиворечивую, логически и объективно обоснованную юридическую теорию исполнения.

Вместе с тем, уже сегодня можно выделять структуру исполнительного права, которая четко прослеживается как в действующем законодательстве, так и подтверждается нормами ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 года [8] - исполнительное право имеет классическую структуру, состоящую из общей и особенной части. В свою очередь:

- общая часть содержит основополагающие положения и институты, относящиеся ко всему исполнительному производству: принципы исполнительного производства и гарантии их реализации, органы принудительного исполнения, лиц, участвующих в исполнительном производстве и систему защиты их прав, представительство, сроки исполнения юрисдикционных актов, расходы, связанные с исполнительным производством, ответственность в исполнительном праве, общие правила фиксации исполнительных действий.

- особенную часть исполнительного права составляет совокупность норм, регламентирующих движение, развитие исполнительного производства по стадиям от его возбуждения до прекращения, а также особенности реализации исполнительных документов по отдельным категориям взыскания и в отношении различных субъектов. В этой части также регулируется исполнение решений иностранных судов и реализация исполнительных документов, выданных в Российской Федерации, за её пределами.

Следует сказать, что даже наличие раздела VII «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений иных органов» ГПК РФ [9] может рассматриваться как аргумент, подтверждающий концепцию самостоятельности исполнительного права, поскольку подчеркивает юридическое своеобразие исполнительного производства как автономного структурного отраслевого подразделения.

В последнее время учёными высказывается мнение о том, что исполнительное право целесообразно относить к административному праву, и мы считаем, что эта точка зрения требует своего развития и обоснования.

Меняется система административного права, образуются новые институты, и многие из них носят ярко выраженный отраслевой характер. По мнению Ю.Н. Старилова, в Особенную часть административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности [10, с.322]. Он обоснованно считает (как и многие другие ученые), что такому критерию соответствуют, например, строительное право, дорожное право, предпринимательское право, социальное право, школьное (образовательное) право [11, с.41-48], полицейское или милицейское право [12, с.75-85; 13, с. 115-118], служебное право [14].

Соглашаясь в целом с возможностью именно такого подхода при определении содержания Особенной части административного права, заметим, что формирующееся исполнительное право на нынешнем этапе своего развития как раз и представляет собой институт отраслевого характера, а, следовательно, должно включаться в Особенную часть административного права как подотрасль.

Считаем, что:

во-первых, система административного права в таком составе будет направлена на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления и т.д.;

а во-вторых, исполнительное право приобретет необходимую для его дальнейшего развития автономную институализацию, что, в перспективе, станет предпосылкой для его выделения в качестве самостоятельного отраслевого образования.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей принудительное исполнение судебных актов и актов иных

органов является функцией исполнительной власти, а служба принудительного исполнения в настоящее время переданная Министерству Юстиции Российской Федерации является субъектом исполнительной власти [10, с.88].

Приведённые Ю.Н. Стариловым признаки исполнительной власти [10, с. 94-103], можно отнести и к исполнительному праву, так как:

- исполнительная власть, как и государственная власть в целом, но только в большей мере использует институт подчинения (в определённых случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти;

- исполнительная власть - это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти, который находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной.

- органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью, осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организационные, экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы (данный признак исполнительной власти подчёркивает её организующий и исполнительно-распорядительный характер);

- ответственность за совершаемые управленческие действия;

- исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность.

Проведённый анализ показывает прямую связь исполнительной деятельности права с исполнительной властью, которая в свою очередь регулируется нормами административного права. Следовательно, мы можем утверждать, что исполнительное право сегодня

вполне логично рассматривать как подотраслью административного права.

В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны для всех отраслей права, для конкретной отрасли права, для конкретных институтов отдельной отрасли права [15, с.261; 16, с. 145-163]. Без принципов невозможно представить модель отрасли права, так как именно они придают целостность правовой системе.

Вместе с тем, в научной среде не сложилось единого понимания сути принципов. Считаем, что причина заключается в том, что содержание принципов часто не закреплено в правовой форме, оно выводится путём сложных, логических сопоставлений, умозаключений, анализа содержания других норм, научных взглядов, судебной практики.

Некоторые учёные отрицали влияние принципов на отграничение отраслей [17, с.353.], а вот М.А. Гурвич считал, что принципы - общие руководящие положения, имеющие определённое значение для всей системы процессуальных институтов [18, с.16].

Более последовательно высказывалась Н.А. Чечина, отмечая, что «...о принципе права можно говорить лишь постольку, поскольку он, как руководящая идея, не зафиксированная нормой права, не может стать правовым принципом»[19, с.78; 20, с.53].

По мнению О.В. Исаенковой [21, с.86] (и мы с ней согласны) выведение принципа логическим, лексическим или иным путём из нормы или нескольких норм создаёт серьёзное неудобство при практическом применении, нарушая одну из аксиом права: закон должен быть понятен любому, чтобы любой мог его применить. Отсутствие прямого закрепления принципа существенно подрывает его императивность.

Рассмотрение основополагающих вопросов исполнительного права предполагает анализ его принципов. Развивая теорию о том, что исполнительное право подотрасль административного, можно сделать вывод, что принципы административного права действуют и в исполнительном праве.

Принципы административного права - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий) [10, с.339].

Исходя из определения, принципы исполнительного права должны объективно отражать его сущность, его наиболее важные черты: они раскрывают общий характер управленческой,

исполнительно-распорядительной деятельности. Таким образом, определив природу принципов исполнительного права, рассмотрим их более подробно.

Принципы исполнительного права можно классифицировать в зависимости: от источника их закрепления (например, выделение конституционных принципов); от области правоотношений, на которую распространяется их действие (общие, межотраслевые, отраслевые, принципы отдельных институтов).

Действие общеправовых принципов распространяется на все правоотношения, возникающие в сфере исполнительного права, и закреплены они в Конституции РФ, которая в свою очередь является основной юридической базой для всего российского законодательства.

К отраслевым принципам исполнительного права (по проекту ИК РФ [22]) А.А. Демичев [23, с.32-35] относит следующую совокупность принципов: принцип законности (ст.6); принцип аналогии права (ст.7); принцип равенства всех перед законом (ст.8); принцип поощрение добровольного исполнения; принцип диспозитивности исполнительного производства для взыскателя (ст. 10); реальности принудительного исполнения (ст. 11); принцип государственного языка исполнительного производства; принцип соблюдение минимальных стандартов правовой защиты (ст. 130; пропорциональности удовлетворения требований взыскателя (ст. 14); принцип сочетание отраслевой и территориальной организации исполнения 9ст.15); принцип ответственности в исполнительном производстве (ст. 16).

Принципы исполнительного права составляют общие руководящие положения, имеющие важное значение для всей системы процессуальных институтов и выражающие существенные черты данной отрасли права.

Неукоснительное соблюдение этих принципов служит необходимым условием законности в исполнительном производстве, условием совершенствования деятельности гражданских судов, лиц, участвующих в деле, и других участников исполнительнопроцессуальных правоотношений.

Таким образом, значение принципов исполнительного права состоит в том, что в них отражены наиболее характерные демократические черты и общая направленность права и его важнейших институтов, в связи с чем они предоставляют возможность понять суть этой отрасли права, ее общественный характер в целом, а также ее отдельных институтов.

Исполнительное право имеет свою систему принципов, среди которых можно выделить специфические, свойственные только данной отрасли права:

1. Принцип осуществления принудительного исполнения актов юрисдикионных органов только службой судебных приставов. Никакие другие органы и организации не являются органами принудительного исполнения (ст. 5 ФЗ «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007г.).

2. Принцип добровольного исполнения. Согласно пп. 12 и 13 ст. 30 Закона 2007 года в постановлении о возбуждении исполнительного производства судебный пристав-исполнитель указывает срок для добровольного исполнения, который не может превышать пяти дней. Меры принудительного исполнения могут быть применены только после истечения этого срока (ст. 30).

3. Принцип участия органа, вынесшего решение, в его исполнении. Реализация этого принципа повышает ответственность юрисдикционных органов за выносимыми ими решениями. Участие в данном случае не означает, что соответствующий орган осуществляет конкретные исполнительные действия.

Участие выражается:

во-первых, в уведомлении органа о возбуждении и прекращении исполнительного производства (ст.ст.30, 44 Закона 2007 г.);

во-вторых, - в предоставлении органу, вынесшему решение, права на его разъяснение (ст. 32 Закона 2007 г.), разрешение вопросов об отсрочке, рассрочке, изменении способа или порядка исполнения (ст. 37 Закона 2007г.).

Воспользоваться названными полномочиями юрисдикционный орган может только при наличии соответствующего заявления

судебного пристава-исполнителя, должника или взыскателя, но не по собственной инициативе. Следовательно, участие органа, вынесшего решение, в его исполнении, не предполагает активности этого органа.

4. Принцип осуществления судебного контроля за процессом исполнения судебных актов и иных органов. В некоторых случаях суд наделен правом осуществлять контроль за ходом исполнительного производства независимо от того, акт какого юрисдикционного органа подлежит исполнению (приостановление, прекращение исполнительного производства, обжалование действий судебного пристава-исполнителя). Закон установил принципиальное правило, согласно которому контроль за исполнением актов арбитражных судов должны осуществлять арбитражные суды, а контроль за исполнением актов иных юрисдикционных органов - суды общей юрисдикции (ст.45 Закона 2007 г.).

5. Принцип полноты и справедливости удовлетворения требований. Любое решение юрисдикционного органа должно быть исполнено. Исключение может быть только в случаях, когда между сторонами исполнительного производства заключается мировое соглашение, а также, если взыскатель отказывается от взыскания. В отдельных случаях решение не может быть исполнено полностью в связи с тем, что у должника недостаточно денежных средств и иного имущества для полного удовлетворения всех предъявленных к нему требований. В этих случаях, если взыскателей несколько, действует правило пропорционального удовлетворения всех заявленных требований одной очереди (п. 3 ст. 111 Закона 2007 г.).

6. Принцип активности и инициативности органа принудительного исполнения. Судебный пристав-исполнитель, приступив к исполнению акта юрисдикционного органа, должен использовать все законные средства, чтобы достичь надлежащего, полного исполнения.

Всестороннее исследование выше рассмотренных принципов, как общеправовых, так и специфических, позволяет лучше уяснить сущность исполнительного права, его норм и отдельных институтов.

Таким образом, в исполнительном праве фактически существует достаточно развитая система принципов. Следующим шагом в этом направлении должно быть их законодательное закрепление, придание общеобязательного характера и повсеместное внедрение в правоприменительную практику органов принудительного исполнения.

От принципов исполнительного права следует отличать: прежде всего - принципы исполнительного производства, как основополагающие направления и идеи именно процессуальной части исполнительного права.

Данные принципы содержатся в статье 4 ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 г. и определяют основные начала процесса практического осуществления исполнения вынесенного решения.

Такое разграничение обосновывается и внутренней структурой исполнительного права, поскольку оно подразделяется на материальную и процессуальную часть. То есть, сущность и видовое разнообразие принципов исполнительного права можно отразить следующим образом:

Следует отметить, что материальное право - правовые нормы, с помощью которых государство осуществляет воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования. Поэтому в рамках исполнительного права к материальной части можно отнести: предмет

исполнительного права; принципы исполнительного права; методы правового регулирования; объекты и субъекты исполнительного производства; исполнительные документы, как основание принудительного исполнения и другие составляющие.

К процессуальной части исполнительного права относятся вопросы деятельности по исполнению решений, например: порядок и процедуры исполнения решений суда и нормативных актов иных органов государственной власти судебными приставами-исполнителями; порядок и процедуры применение мер ответственности к лицам, уклоняющимся или препятствующим исполнению решений органов государственной власти; и др.

То есть, можно подытожить, что процессуальное право закрепляет процессуальные формы, необходимые для осуществления и защиты материального права.

Методом правового регулирования исполнительного права является совокупность юридических средств, правовых приёмов и способов, посредством которых Российское государство регламентирует и воздействует на общественные отношения, возникающие по поводу и в связи с исполнением юрисдикционных актов, указанных в ст. 12 Федерального Закона «Об исполнительном производстве» 2007 г.

Диспозитивность метода исполнительного права определяется тем, что основу субъективных прав и обязанностей взыскателя и должника составляет применённые судом для разрешения конкретного спора нормами материальных отраслей права (гражданского, семейного и др.), в которых стороны юридически равны и где предполагается свобода их распорядительных действий. Однако в настоящее время в исполнительном праве законодатель придаёт большое значение императивности метода правового регулирования, отношениям власти и подчинения. Так, например, глава XV Закона «Об исполнительном производстве» 2007г. усилила ответственность за не исполнение требований судебного пристава-исполнителя, упростила порядок её применения. То есть, метод правового регулирования отношений, возникающих в ходе исполнительного производства, характеризуется сочетанием императивных (для должника) и диспозитивных (для взыскателя) методов.

Развивая тему того, что исполнительное право является подотраслью административного права, можно сделать вывод, что их субъекты взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое.

Проблематикой субъектного состава административного права и процесса занимались такие учёные как: Ц.А. Ямпольская [24, с.10], Г.И. Петров [25, с.102], С.Н. Махина [26, с.53,149], Д.Н. Бахрах [27, с. 40-47] и др.

Достаточно сложно подвергать критике ту или иную классификацию субъектов, поскольку каждая из них отражает какие-либо особенности как организационного, так и процессуального свойства участников исполнения решений. Однако, учитывая, что классификация субъектов исполнительного права объективно шире, чем классификация субъектов исполнительного производства, предложим следующую систематизацию субъектов исследуемого отраслевого образования, основанную на их функциональных особенностях:

1) субъекты, обеспечивающие организацию исполнение решений (субъекты, наделенные организационной функцией);

2) субъекты, непосредственно осуществляющие исполнение решение;

3) субъекты, реализующие собственный интерес;

4) субъекты, на которых возлагается требование исполнить установленные в решении обязанности;

5) субъекты, способствующие исполнению решений; субъекты, осуществляющие контроль за законностью процесса исполнения решений.

Основная отличительная особенность субъектного состава исполнительного права состоит в том, что он не является неизменным и постоянным, а напрямую зависит от стадии исполнения и характера совершаемых действий, предусмотренных законом случаев и оснований вступления в процесс тех или иных участников. Поэтому в перспективе, нам представляется целесообразным в Испол-

нительном кодексе Российской Федерации закрепить правовое положение каждой группы субъектов исполнительного права, что является необходимым условием обеспечения эффективной реализации нормативных установлений в данной сфере. Считаем, что только после нормативного определения правового положения субъектов, т.е. их правового статуса станет возможным говорить о качественной реализации и эффективной защите их прав и обязанностей и реальности полного и быстрого восстановления законности в соответствии с исполнительными документами.

Литература:

1. Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. - М., 1913. -318 с.

2. Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Проблемы совершенствования ГПК РСФСР. - Свердловск, 1975. - С. 91-97.

3. Юков М.К. Теоретические проблемы системы гражданского процессуального права: Дис. ... д. ю. н. - Свердловск, 1982. -344 с.

4. Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции : Дис. ... д. ю. н. - Саратов, 2003. - 308 с.

5. Исаенкова О.В. Дискуссия об исполнительном производстве // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / под ред. М.К. Треушникова. - М., 2004. - С. 305-306.

6. Шерстюк В.М. Основные проблемы системы гражданского процессуального права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1989.-С.15.

7. Шерстюк В.М. Система гражданского процессуального права (вопросы теории). - М., 1989. - 133 с.

8. Об исполнительном производстве : Федеральный закон от 2.10.2007 №229-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 41. - Ст. 4849.

9. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЭ (в ред. от 14.06.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002.-№46.-Ст. 4532.

10. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воронеж: Издательство Воронежский гос. ун-та, 1998. - 397 с.

П.Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип // Журнал российского права. - 1997. - №4.

- С.41-48.

12. Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность //Государство и право. -1 995. - №6. - С. 75-85.

13. Вельский К.С. Феноменология административного права.

- Смоленск, 1995. -144 с.

14. Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: БЕК, 1996. - 698

с.

15. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций В 2 т. Т.

1.-М., 1981.-360 с.

16. Явич Л.С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. - М.: Юрид. лит., 1978. - 244 с.

17. Иоффе О.С., Шаргородский. Вопросы теории и права. -М.: Госюриздат, 1961.-381 с.

18. Советский гражданский процесс / Под ред. М.А. Гурвича.

- М.: Высшая школа, 1975. - 399 с.

19. Чечина Н.А. Принципы советского гражданского процессуального права и их нормативное закрепление // Правоведение. -1960. -№3. -С.78.

20. Чечина Н.А. Принципы советского гражданского процессуального права // Актуальные проблемы Теории и практики гражданского процесса. - Л., 1979. - С.53.

21.Исаенкова О.В. Принципы исполнительного права // Вестник СГАП. - 2003. - №1. - С.86.

22. Проект исполнительного кодекса РФ / Отв. Ред. Улётова Г.Д. - Краснодар, Спб.: Изд-во Юридический центр Пресс, 2004. -254 с.

23. Демичев А.А. К вопросу о принципах гражданского процессуального, арбитражного и исполнительного права // Вестник ОГУ. - 2005. - №2. - С 32-35.

24. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д. ю. н. - М., 1958. - С. 10.

25. Петров Г.И. Советское административное право, часть общая. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1961. - 393 с.

26. Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж : Изд-во ВГУ, 1999. -232 с.

27. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. - 1986. - № 2. - С. 40-47.