CC BY
17
Правовое обеспечение экономического суверенитета государства в условиях международной интеграции
УДК 321.011:631.95
И.Э. КУТОВАЯ, канд. юрид. наук, доцент кафедры предпринимательского права и арбитражного процесса, e-mail: irinakutovaja@rambler.ru
Луганский национальный университет им. Владимира Даля, г. Луганск, ЛНР
ПРЕДПОСЫЛКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА НАЦИОНАЛЬНОГО СУВЕРЕНИТЕТА НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В ЛУГАНСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ
В статье актуализируется вопрос об обеспечении в Луганской Народной Республике национального суверенитета над природными ресурсами. Автор анализирует концептуальные положения экологической политики СССР и Украины, реализация которых послужили причиной утраты народом права на неотъемлемый суверенитет над его естественными богатствами и ресурсами. В работе сформулированы предложения по внедрению в Луганской Народной Республике принципа национального суверенитета над природными ресурсами.
Ключевые слова: национальный суверенитет, природные ресурсы, экологическое управление, экологическая стратегия, достояние народа, право народа, публичная собственность.
Kutovaya I.E. Prerequisites and prospects for implementing the principle of national sovereignty over natural resources in the Luhansk People's Republic.
The article actualizes the issue of ensuring national sovereignty over natural resources in the Lugansk People's Republic. The author analyzes the conceptual provisions of the environmental policies of the USSR and Ukraine, the implementation of which caused the people to lose their right to
inalienable sovereignty over their natural wealth and resources. The paper formulates proposals for the implementation of the principle of national sovereignty over natural resources in Lugansk People's Republic.
Keywords: national sovereignty, natural resources, environmental management, environmental strategy, heritage of the people, right of the people, public property.
В повестку дня международных и межгосударственных форумов и саммитов все чаще включаются вопросы сохранения национальной идентичности, преодоления глобалистской неолиберальной экономической модели развития и обеспечения экономического суверенитета государства. Бьют тревогу развитые государства, потенциально способные обеспечить приоритет национальных интересов в экономике и политике, вместе с тем понимающие угрозы от «новой мировой системы компромиссов» во внешнем сотрудничестве. В условиях глобализма в кабальном положении оказалось огромное число стран. Для государств с развивающейся экономикой при необходимости соблюдения «politically correct» проблема сохранения суверенитета обстоит особенно остро. Попытка следо-
© И.Э. Кутовая, 2020
вать за новым мировым экономическим порядком уже повлекла за собой ряд негативных последствий для стран Восточной Европы, Прибалтики, Кавказа, Центральной Азии, таких как: усиление зависимости от иностранных инвесторов и функционирования всей мировой системы; обнищание основной массы населения и рост социально-экономического расслоения общества; миграция и отток трудоспособного населения; потеря традиционных устоев и культурных ценностей.
На этом фоне проявляется и утрата суверенитета над природными ресурсами. Рассуждения в последние десятилетия о едином экономическом и политическом мире, принадлежности природы всем землянам, об отсутствии государственных и административных границ для рек, перелетающих, переползающих и иными способами передвигающихся объектов животного мира, о перетекании потоков атмосферного воздуха через страны и континенты, необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности, пишет проф. Боголюбов С.А., создают впечатление об обладании человечеством в лице всемирного управляющего центра и его филиалов всеми компонентами природной среды на земном шаре [1]. Продолжая эту мысль в юридическом ключе, можно констатировать, во-первых, преобладающее влияние экологического права экономически развитых стран на формирование международного права окружающей среды, и во-вторых, желательность и порой необходимость учета его норм в национальных правовых системах, имплементации в национальное законодательство в сочетании с государственным суверенитетом.
Вопросы обеспечения национального суверенитета над природными ресурсами актуальны для Луганской Народной Республики (далее - ЛНР). Очевидно причины тому не только в общемировых тенденциях, а и внутренних
проблемах управления природными ресурсами, использовании шаблонных форм и методов принятия экорешений, оставшихся «в наследство», отсутствии долгосрочной экологической стратегии. Для их разрешения необходимо понимание и уяснение исторической ретроспективы генезиса концепций взаимодействия человека и природы, а также степени участия внешних субъектов в экологической политике государства.
Цель статьи - сформулировать предложения по внедрению в Луганской Народной Республике принципа национального суверенитета над природными ресурсами.
Для извлечения уроков истории достаточно вернуться во вторую половину ХХ столетия. Политика в сфере охраны окружающей среды СССР неоднократно подвергалась критике за хищническую эксплуатацию природных ресурсов. Рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов в условиях высоких темпов развития производства действительно явилось трудной задачей. За годы советской власти в СССР были вовлечены в хозяйственный оборот колоссальные по объему и разнообразию ресурсы, что оправдывалось строительством населенных пунктов, промышленных объектов, крупных производственных комплексов. Вместе с тем, начиная с 60-х годов, в стране формируется новая система охраны природы, развиваются ее организационные механизмы и разрабатываются законодательные основы. В республиках принимаются законы об охране природы, позже наполняется поресурсовое законодательство (о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе). В 80-х годах создаются специальные органы государственного управления в этой сфере.
Несмотря на предпринятые советским руководством попытки сбалансировать антропогенную нагрузку на окружающую среду, законодательные успехи
часто не находили своего реального воплощения. Финансирование природоохранных мероприятий отсутствовало, либо осуществлялось по остаточному принципу. Коммунистический лозунг «всё общее» привел к бесхозяйному отношению к природным ресурсам, аннулировал мотивацию ответственного и рационального природопользования как в быту, так и на производствах.
Всё это сформировало благоприятную «среду» для посева новых припудренных идей общего (а в действительности общемирового) природоресурсного достояния. Только реальными бенефициарами этого достояния оказались уже не собственные граждане, а иностранные государства и частные лица. Ровно с распадом СССР в 1991 г. стартовала программа «Окружающая среда для Европы», послужившая основой для так называемого совершенствования экологической политики и улучшения экологических условий в панъевропейском регионе. Фактически она была создана для содействия интеграции вопросов охраны окружающей среды в более широкий процесс экономических и политических реформ в странах с переходной экономикой [2].
С интервалом в несколько лет были проведены шесть конференций министров по «Окружающей среде для Европы». На пятой конференции в Киеве 21-23 мая 2003 г. министры приняли три протокола - по регистрам выброса и переноса загрязнителей, по стратегической экологической оценке, по гражданской ответственности, одобрили Экологическую стратегию для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (далее - ВЕКЦА) и наметили основные механизмы развития Водной инициативы Европейского Союза для стран ВЕКЦА. Реализация инициатив планировалась при участии стран-партнеров, которые выступали в качестве финансовых доноров и координаторов экологического
управления. Таким образом страны ВЕКЦА оказались в финансовой и организационной зависимости у более успешных европейских государств.
Параллельно осуществлялось внедрение концепции глобального устойчивого развития, принятой на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Украина, находясь в поиске своего пути, отдала предпочтение успешному «ноу-хау», внешне привлекательному экономическому развитию, но без учета в единой, целостной модели экологической и социальной сфер. На смену тотальному единомыслию советской эпохи пришел отнюдь не плюрализм, а попытки не менее тотального насаждения основных положений западного неолиберализма. Основной тезис концепции: «развитие, основанное на системе балансов социально-экономических потребностей общества и возможностей природы, удовлетворение этих потребностей без нанесения ей ущерба и с сохранением экологического равновесия» оправданно включается в экологические стратегии государств, однако с разным сценарием реализации. Страны с переходной экономикой заплатили за совершенствование механизмов управления рациональным природопользованием допуском к рынку природных ресурсов внешних субъектов и появлением новых экологическим проблем.
Так, В.Д. Писарев в своем исследовании «Глобальная стратегия устойчивого развития: опасные тенденции и превентивные меры России» писал об истинных целях природоохранного сотрудничества СНГ, США и стран Западной Европы. В частности, он настаивал на прикрытии западными программами экологической помощи параллельно идущего экспортного потока промышленных отходов в страны СНГ. ФРГ. Австрия и Швейцария являются в этом плане ведущими экспортерами, пишет автор [3].
Неприкрытая украинская правда устойчивого развития касается, например:
1) запущенного в начале 2000-х годов процесса строительства в Украине хранилищ ядерных и радиоактивных отходов как своих, так и чужих (на территории Запорожской, Ровненской АЭС, зон отчуждения Чернобыльской АЭС;
2) возможности ввоза в Украину из зарубежных стран токсичных отходов на основании Постановления Кабинета Министров Украины от 13 июля 2000 г. № 1120 «Об утверждении Положения о контроле за трансграничными перевозками опасных отходов и их утилизацией / удалением»;
3) разрешения для США разведки и добычи опасным для окружающей среды и здоровья человека способом сланцевого газа на территории Донецкой, Ивано-Франковской, Луганской и Харьковской областей. В Италии, Германии, Болгарии, Франции, отдельных штатах США введены запреты на добычу сланцевого газа;
4) продажи акций украинских агро-холдингов на международных биржах. Под контролем иностранного капитала на Украине находится 2,4 млн. га при общей площади сельскохозяйственных угодий в 42,7 млн га. Одна только корпорация NCH Capital (США) контролирует сегодня земельные угодья общей площадью свыше 400 000 га. Начав в 1993 г., компания систематически брала в аренду небольшие участки земли (от 2 до 6 га) по всей Украине, укрупняя и объединяя их затем в большие фермы, действующие уже как промышленное производство. Такая аренда даёт компании право выкупить ныне арендуемые сельскохозяйственные земли, как только в Украине будет снят мораторий на продажу земли
[4];
5) того, что Украина стала одним из наиболее перспективных рынков роста для производителей ГМО-семян Monsanto и DuPont. Стремительный рост
производства и применения на территории Украины генетически измененных культур приведет к снижению плодородия почв, в целом ухудшению состояния окружающей среды, а в экономическом плане - к ослаблению позиций украинских аграриев на мировых рынках, прежде всего европейском, где пока дистанцируются от ГМО-продукции.
Перечень не исчерпан, но вполне убедителен. Есть и другая сторона медали. Ст. 9 Конституции Украины гласит: «Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны, являются объектами права собственности Украинского народа». Это означает, что народ -равноправный субъект права собственности, дееспособное и правоспособное лицо публичного права (территориальная громада) сохраняет право собственности на национальное богатство Украины, что составляет материальную основу суверенитета и имущественные права на национальный доход. Однако вопреки конституционным нормам территориальные громады так и не были созданы как юридические лица публичного права. Фактически, руководство страны не признало народ собственником национального богатства (земли, рек, лесов, флоры, фауны), который только делегирует полномочия государственным органам и органам местного самоуправления по управлению принадлежащим ему имуществом. Вместо этого право собственности на природные ресурсы было закреплено за советами, которые и стали юридическими лицами, а также за государственными органами, предприятиями, учреждениями. То есть украинский народ только декларативно является хозяином природных ресурсов, ни де-юре, ни де-факто он не может реализовать свои полномочия собственника.
Право народа на неотъемлемый суверенитет над его естественными богатствами и ресурсами, таким образом, утрачено ввиду действия внутренних и внешних причин.
Такое стратегическое «наследство» получила строящаяся ЛНР. Важность оценки негативного опыта, необходимость выработки адекватных правовых ориентиров в экологической политике выносит на обсуждение проблемы обеспечения прав собственности народа ЛНР на природные ресурсы как условия экономической и социальной независимости, обеспечения справедливой достойной жизни нынешнего и будущих поколений, формирования социального, правового государства, провозглашенного в Конституции ЛНР. Для Республики с ее природоресурсным разнообразием и уязвимой системой территориальной организации сбалансированная политика по признанию и защите «экологического» суверенитета представляется одним из очевидных приоритетов, имеющих как внешнеполитический, так и внутренний акценты.
Принцип неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами закреплен в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 1962 г. «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами», в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г. В документах признается право суверенитета народов и государств над своими естественными ресурсами, включая право устанавливать над ними контроль и национализировать инвестиции, вложенные в эту сферу. Кроме этого, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства обладают суверенными правами на разработку своих собственных природных ресурсов согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наноси-
ла ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. В связи с этим признание «экологического» суверенитета важно и для понимания роли и ответственности государства за наведение экологического правопорядка в стране.
Приведенные аргументы и нормы международного права дают основания внедрять принцип национального суверенитета над природными ресурсами в законодательство и практику управления рациональным природопользованием в ЛНР. Утверждение принципа «экологического» суверенитета в ЛНР видится в следующем:
1. Последовательной реализации конституционного положения о том, что земля и другие природные ресурсы в Луганской Народной Республике являются достоянием народа и используются, и охраняются как основа жизни и деятельности народа. Для этого необходимо, во-первых, признать народ как носителя суверенитета, распространяющегося на всю территорию государства и обеспечивающего целостность и неприкосновенность территории ЛНР, единым собственником всех природных ресурсов, что согласовано с известной в мире моделью общей (публичной) собственности. Она предполагает то, что имущество, которое составляет национальное достояние, не принадлежит никому, в том числе и государству. Таким образом, государство в порядке доверительного управления может ограниченно распоряжаться природными ресурсами. Во-вторых, довести до логического завершения реформу местного самоуправления в Республике и закрепить право собственности на природные ресурсы местного значения за территориальными громадами. В-третьих, в Законе ЛНР «Об охране окружающей среды» провести нормативную классификацию всех природных ресурсов на объекты общегосударственного и мест-
ного значения. Ныне действующая редакция закона в ст. 28 относит все природные ресурсы к общегосударственным. В-четвертых, в ст. 7 Закона ЛНР «Об охране окружающей среды» дополнить перечень экологических прав граждан правом на участие в обсуждении и внесении предложений к проектам нормативно-правовых актов, материалов относительно размещения, строительства и реконструкции объектов, которые могут негативно влиять на состояние окружающей природной среды, внесение предложений в органы государственной власти и органов местного самоуправления, юридических лиц, которые принимают участие в принятии решений по этим вопросам. (Эта юридическая возможность была у всех нас согласно украинскому законодательству - прим. авт.). Это позволит обеспечить доступ общественности к принятию решений, касающихся рационального природопользования и охраны окружающей среды. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. В-пятых, согласовать положения ст. 1 Закона ЛНР «Об управлении и распоряжении собственностью Луганской Народной Республики» со ст. 5 Конституции ЛНР, которой установлено право собственности народа на природные ресурсы. Вопреки этой конституционной норме Закон ЛНР «Об управлении и распоряжении собственностью Луганской Народной Республики» пока закрепляет государственную собственность на земли и другие природные ресурсы.
2. Признание земли, недр, водных объектов, флоры, фауны достоянием народа порождает определенный порядок правового регулирования владения, эксплуатации, других видов использования, охраны этого имущества, т.е. соответствующий правовой режим природных
ресурсов. Отчасти эти вопросы отрегулированы экологическим законодательством ЛНР, частично некоторые пробелы ещё закрываются украинскими нормативными правовыми актами (Водным и Лесным кодексами, Законами Украины «О растительном мире», «О животном мире» и др.). Однако учитывая то, что фактически ряд природных объектов отличаются многообразием форм собственности на них, например, земли, полезные ископаемые, будем настаивать на выработке единых правовых принципов владения, пользования и распоряжения составляющими народного достояния. Они должны быть закреплены на законодательном уровне, например, в том же Законе ЛНР «Об управлении и распоряжении собственностью Луганской Народной Республики». (Тогда же нужно внести изменения в название документа, а именно изложить его в такой редакции «Об управлении и распоряжении собственностью в Луганской Народной Республике»). На наш взгляд, в первую очередь необходимо установить неотчуждаемость объектов национального достояния: они не должны служить предметом каких-либо экономических и внешнеэкономических сделок. Такие объекты могут использоваться лишь в той мере, в которой невозможно проявление какой-либо угрозы для их существования. Эти принципиальные положения должны быть заложены не только в экологическом, но и хозяйственном, инвестиционном, административном законодательстве. Кроме этого, целесообразно пересмотреть полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения природными ресурсами.
3. В современных условиях полярных проявлений научно-технического прогресса, духовного дефицита в обществе, усиления экономического и экологического кризисов актуализируется вопрос о сохранении национального досто-
яния. Проблема сохранения природных ресурсов как достояния народа несомненно имеет комплексный характер. Она зиждется на сложных экономических процессах, но не сводится только к ним. Ведущую роль должна сыграть политика, право, общество, его решимость сохранить поистине бесценное природное наследие, доставшееся нам от наших предков и дарованное Богом. В этом смысле, а также, принимая во внимание факт бессистемности эколого-правового регулирования, считаем, что в Луганской Народной Республике назрела необходимость выработки экологической стратегии - документа стратегического планирования, содержащего систему адекватных долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного экологического развития Республики. Суть стратегической реформы системы природоохранного управления - в принятии современной экологической политики и укреплении институциональной способности государственной власти решать экологические проблемы и поддерживать экологическое равновесие в стране - залога обеспечения национальной безопасности. Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Очень важно обеспечить общественное обсуждение проекта экологической стратегии республики. С целью
учета общественного мнения субъекты экологостратегического планирования обязаны организовывать публичные слушания или открытые заседания с привлечением природоохранных общественных организаций, научного сообщества и неограниченного круга заинтересованных лиц для корректировки проекта документа и внесения новых предложений. Замечания и предложения, поступившие в ходе общественного обсуждения проекта экологической стратегии, должны быть рассмотрены государственным органом исполнительной власти, ответственным за разработку документа. В целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях экологической стратегии Республики соответствующие документы должны быть размещены на официальном сайте органа, ответственного за её разработку, а также на общедоступном информационном ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [5].
4. Среди общих организационно-правовых мер, направленных на обеспечение права народа на неотъемлемый суверенитет над его естественными богатствами и ресурсами, следует обратить внимание на необходимость обеспечения соответствия всей нормативной правовой базы в этой сфере обозначенному субъективному праву. Так, в русле гарантирования сохранности благоприятной для жизни и здоровья луганского народа окружающей среды будет отмена разрешения ввоза на территорию ЛНР опасных отходов с целью утилизации. Такое разрешение в условиях отсутствия в ЛНР соответствующих мощностей для утилизации опасных отходов было закреплено постановлением Совета Министров ЛНР от 10.10.2017 г. № 662/17 «Об утверждении Правил трансграничной перевозки отходов».
Перспективы дальнейшего укрепления суверенитета и развития Луган-
ской Народной Республики не могут не предполагать совершенствования законодательства о прогнозировании, о гарантиях общего природопользования, об экономическом механизме природопользования. В решении социально-экономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом, а также гарантироваться соблюдение и защита экологических прав граждан.
Опыт развития стран «третьего мира», перепрыгнувших сегодня в «первый мир», демонстрирует реальность экономического роста и благосостояния граждан при грамотной сбалансированной целенаправленной политике и адекватных ориентирах. Первый премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю, превративший за 30 лет факторию Великобритании в процветающую столицу Азиатского региона с лучшим в мире аэропортом, крупнейшей авиалинией, ключевым торговым портом, занявшую четвертое место в мире по уровню дохода на душу населения, выбрал за основу экономических преобразований в стране патриотизм, прагматизм и традиционные ценности. «Моей главной заботой было обеспечение каждому гражданину его доли в богатстве страны и места в её будущем. Мы решили перераспределять общественное богатство не через субсидирование потребления, а через накопление собственности», считал Ли Куан Ю [6]. Это и есть любовь к собственному народу. По этому же принципу работал Людвиг Эрхард, государственный деятель середины ХХ века и творец экономического чуда в Германии, Дэн Сяопин, сделавший Китай частью мирового рынка.
Выводы
Таким образом, необходимым условием реализации экологических интересов личности, общества, государства в понимании их совокупности как национальных является реальная возможность самостоятельно решать внутренние политические, экономические и социальные задачи независимо от иностранных государств, международных организаций, поддерживать такой уровень жизни населения, который бы обеспечивал народное согласие и консолидацию всех слоёв населения.
Список использованной литературы
1. Боголюбов, С.А. Признание и обоснование суверенитета России на ее природные ресурсы / С.А. Боголюбов // Журнал российского права. - 2016. -№ 11. - С. 141-152.
2. Управление природоохранной деятельностью в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. - М.: Изд-во ОЭСР, 2005. - 99 с.
3. Писарев, В.Д. Глобальная стратегия устойчивого развития: опасные тенденции и превентивные меры России /
B.Д. Писарев; Рос. акад. наук. Ин-т Со-един. Штатов Америки и Канады. - М., 1999. - 51 с.
4. Земля Украины уже продана иностранцам [Электронный ресурс] // Народный Корреспондент. - URL: https://nk.org.ua/ekonomika/zemlya-ukrai nyi-uje-prodana-inostrantsam-113556
5. Кутовая, И.Э. Экологостратеги-ческое планирование в ЛНР: предпосылки и задачи // Вестник Института экономических исследований. - 2016. - № 4. -
C. 108-116.
6. Ли Куан Ю. Из третьего мира - в первый. История Сингапура 1965-2000 г. / Ю. Ли Куан. - М.: Манн, Иванов и Фербер, 2017. - 576 с.
Статья поступила в редакцию 28.01.20
