CC BY
141
УДК 504.03:332.14
И.Э. КУТОВАЯ, канд. юрид. наук, доцент кафедры хозяйственно-правовых дисциплин и процесса, е-mail: irinakutovaja@rambler.ru; khozpravo@mail.ru
ГОУ ВПО Луганский государственный университет им. В. Даля, ЛНР
ЭКОЛОГОСТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ЛНР: ПРЕДПОСЫЛКИ И ЗАДАЧИ
Рассмотрена отрицательная динамика численности населения Луганской Народной Республики как главная предпосылка экологостратегического планирования в республике, установлена зависимость качества жизни населения от состояния окружающей природной среды. Дан анализ работы Министерства природных ресурсов и экологической безопасности ЛНР за весь период существования, выявлены некоторые тенденции его деятельности, негативно влияющие на обеспечение экологической безопасности региона. Обоснована необходимость разработки стратегии экологической безопасности, направленной на достижение результатов в кратко- и долгосрочной перспективе.
Ключевые слова: окружающая среда, экологическое развитие, экологическая стратегия, экологическая безопасность, экологостратегическое планирование.
Kutovaya I.E. The environmental strategic planning in the LPR: preconditions and tasks.
The article considers the negative dynamics of the population of the Luhansk People's Republic to be the main precondition for the environmental strategic planning in the republic, the dependence of the population's quality of living on the state of the environment has been established. The paper analyzes the work of the
LPR Ministry of Natural Resources and Environmental Safety for the entire period of its existence, and reveals certain trends in its activity, having negative impact on the environmental safety of the region. The author proves the need for the development of the environmental safety strategy aimed at achieving short- and long-term results. Environmental Strategy is to provide an environmentally-oriented economic development, preservation of favorable environment, biodiversity and natural resources, to meet the needs of present and future generations.
Keywords: environment, environmental development, environmental strategy, environmental safety, environmental strategic planning.
По официальным данным Министерства финансов Украины численность населения страны неумолимо снижается: в 1990 г. она составила 51838,5 тыс. человек, в 2016 г. - 42760,5 тыс. человек. При этом только в первые годы независимости (1991-1993 гг.) наблюдалась положительная динамика, с 1994 г. наметилась устойчивая тенденция на уменьшение населения Украины [1]. Всемирная книга фактов ЦРУ США (CIA Wold Factbook) содержит следующие данные на 2016 г.: по уровню смертности Украина занимает 4 место в мире (из 226 стран), по уровню рождаемости - 186 [2].
© И.Э. Кутовая, 2016
К сожалению, подобные тенденции сохраняются в демографической ситуации Луганской Народной Республики. Государственный комитет статистики ЛНР сообщает, что на сентябрь 2015 г. (этот год отмечается наибольшим миграционным притоком населения) в республике проживало 1502655 человек, на октябрь 2016 г. эта цифра составила 1492633 человек. При этом коэффициент смертности в 2016 г. в разы превышает коэффициент рождаемости: на 1000 жителей республики приходится 5 новорожденных и 14 умерших [3].
Оценка динамики численности населения позволяет определить уровень благополучия народа, а тем самым и жизнеспособность самого государства: рост населения является свидетельством процветания страны, а его снижение -признаком нужды, голода, множественных социально-экономических и экологических проблем, общего упадка государства. Определённое время численность населения Украины уменьшалась отчасти вследствие превышения эмиграции над иммиграцией. Но с 2005 г. его сальдо стало положительным, а его величина оставалась слишком незначительной для того, чтобы перекрыть потери от депопуляции [4].
Немаловажным здесь остаётся и вывод о связи динамики численности населения Украины и ЛНР. Донбасс остается регионом наибольшего (после РФ) в Европе государства, десятки лет неразрывно функционирующим вместе с ним. Географические, климатические, другие естественные факторы, необходимость преодоления последствий Чернобыльской катастрофы, а также незрелая внутренняя политика, нестабильная экономическая ситуация как в Украине, так и ЛНР дают нам основания в большинстве случаев считать тенденции динамики численности украинского и луганского населения общими. В равной степени
прогнозы Института демографии и социальных исследований им. М.В. Птухи НАН Украины относительно развития генофонда всей страны оправданы и для жителей луганского региона. Так, по оценкам учёных, средний (т.е. наиболее вероятный) вариант прогноза на период до 2060 г. предусматривает постепенное повышение суммарного коэффициента рождаемости до 1,7 ребёнка на женщину, ожидаемую продолжительность жизни у мужчин до 74 лет, у женщин - до 81 года. При таких параметрах масштабы депопуляции всё равно будут нарастать, и как следствие, к концу прогнозируемого периода численность населения уменьшится на 8 млн. человек, или на 18% [4]. Обратим внимание, что прогноз сделан в 2013 г., до государственного переворота в Украине и объявления ею антитеррористической операции на юго-востоке страны. Последний фактор делает вышеописанный средний вариант динамики численности украинского народа заветной мечтой, при которой количество населения будет снижаться такими, а не ещё большими темпами.
Приведенные цифры заставляют задуматься, почему же популяция украинцев не восстанавливается? Прямое физическое уничтожение части населения, а именно юго-восточных регионов Украины, началось в середине 2014 г., тогда как предшествующие два десятилетия также характеризовались достаточно устойчивой тенденцией сокращения численности народа. Среда, условия обитания человека в большей степени определяют состояние его здоровья, продолжительность жизни и репродуктивные способности. И, пожалуй, неблагоприятное качество окружающей среды часто является причиной ухудшения здоровья и повышенной смертности не только малообеспеченных жителей, но и финансово независимых граждан. То есть экономические гарантии не во всех случаях яв-
ляются решающими в механизме обеспечения права личности на жизнь. Сегодня учёные различных областей знаний (биология, экология, социология, медицина и др.) едины во мнении о приоритетной роли экологических факторов во влиянии на качество жизни человека.
Целью исследования является обоснование необходимости разработки и практической реализации адекватной экологической стратегии в Луганской Народной Республике.
Для достижения обозначенной цели определены такие задачи: выявить и сформулировать ключевые предпосылки выработки экологической стратегии республики, диагностировать работу специального органа исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования и установить человеко- и природоохранные приоритеты в работе всего государственного аппарата, наметить задачи эколого-стратегического планирования и предложить принципы работы уполномоченных субъектов по разработке экологической стратегии.
Неблагоприятная окружающая среда является причиной ухудшения здоровья и высокой смертности населения, особенно той ее части, которая проживает в промышленных центрах, вблизи производственных объектов. В этих регионах наблюдается повышенная заболеваемость дыхательной и нервной системы, органов кроветворения и пищеварения, рост аллергических и онкологических заболеваний, иммунодефицита. Последствиями воздействия стойких органических загрязнителей являются раковые заболевания, разрушение эндокринной и репродуктивной систем. Особенно значимые потери несут наиболее уязвимые группы населения - дети, женщины детородного возраста, инвалиды и престарелые [5].
Таковым, с точки зрения экологической опасности, является Донбасский регион (юго-восточная часть Донецкой и Луганской областей, на которых располагаются самопровозглашенные народные республики). В Брянке, Стаханове, Ал-чевске, Антраците и многих других городах Донбасса уже десятилетия нет нормальных условий жизни и нормальной экологии. Варварское природопользование в период СССР, полное игнорирование экологических требований при закрытии производств в конце XX века, продолжение бесхозяйного использования ресурсов во время независимости сделали Донбасс регионом критическим с точки зрения состояния природной среды, техногенной нагрузки на неё и опасности возникновения техногенных катастроф [6].
Не можем останавливаться на всех существующих здесь факторах, негативно влияющих на состояние окружающей среды. В рамках целей исследования отметим самые разрушающие. В первую очередь опасность представляют шахты, которые наиболее уязвимы во время боевых действий, поскольку нуждаются в бесперебойном электроснабжении. Отключение от питания вентиляционных систем приводит к промышленным авариям и залповым выбросам шахтных газов, включая метан и опасные примеси, а нарушение электроснабжения систем во-доотведения приводит к затоплению шахт, подтоплению близлежащих территорий и загрязнению подземных и поверхностных вод шахтными водами с высокой концентрацией солей. В результате их выхода на поверхность засаливаются все подземные водные горизонты, вода в колодцах становиться непригодной для питья. Засаливается и заболачивается почва. И вместо пшеничных полей и фруктовых садов через 2-3 года на месте выхода вод на поверхность могут возникнуть непригодные для хозяйственно-
го использования солончаковые пустыни и болота. Поднятие шахтных вод - это ещё и оползневые явления [6].
Кроме того, интенсификация хозяйственной деятельности, сопровождаемая увеличением техногенной нагрузки на окружающую среду, на фоне наблюдаемых изменений климата, ослабляет способность экосистемы Донбасса к восстановлению, являющуюся одним из значимых факторов устойчивого развития.
Таким образом, правительство, заинтересованное в сохранении генофонда своего народа, прежде всего обязано обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие в стране и отдельных её регионах. Исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий функции по нормативному регулированию в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, - Министерство природных ресурсов и экологической безопасности Луганской Народной Республики (далее - Минприроды) опубликовало Информацию о своей деятельности за 2016 г. (по состоянию на 27.10.2016 г.) [7]. Краткий обзор документа позволяет судить об основных тенденциях государственного регулирования деятельности по обеспечению экологической безопасности в республике. Кроме большого объёма работы министерства по наполнению госбюджета (установление разрешительных порядков в сфере специального природопользования, выдача специальных разрешений на специальное природопользование, составление протоколов об административных правонарушениях), налаживания системы мониторинга окружающей природной среды и отдельных природоохранных мероприятий, описанных в представленной информации, обращают внимание следующие эпизоды документа:
1. За время работы Минприроды 4 раза менялось положение об органе и штатное расписание.
2. Специалистами Минприроды с 2014 г. были разработаны около 20 законопроектов в сфере охраны окружающей природной среды и рационального природопользования. Однако только 5 из них стали Законами Луганской Народной Республики (по состоянию на ноябрь 2016 г.), в том числе: «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», «О недрах и недропользовании», «Горный закон Луганской Народной Республики».
3. В сентябре 2015 г. Министерством природных ресурсов и экологической безопасности внесены предложения по вопросу создания на территории Луганской Народной Республики мощностей по утилизации широкого спектра отходов. По результатам их рассмотрения сделан вывод о невозможности передачи отходов в Российскую Федерацию, а также о невозможности выделения средств госбюджета на подобные нужды в связи с нестабильной политической (и экономической) ситуацией.
4. В 2016 г. Минприроды разработано 5 проектов целевых программ объектового характера. По 4 из них Министерство финансов ЛНР не согласовало указанные проекты, руководствуясь принципами жесткой экономии бюджетных средств и материальных ценностей. Реализация пятой программы была отнесена в третью очередь [7].
5. Отсутствует регламентированная система освещения деятельности Минприроды ЛНР в официальных СМИ республики как гарантированный механизм реализации конституционного права граждан на экологическую информацию.
Приведенные факты позволяют выявить следующие негативные тенденции в работе государственного аппарата в
сфере экологического развития республики:
отсутствие чётко обозначенных целей и научно-обоснованных концепций экологического развития республики;
отсутствие системности и комплексности в регулировании экологических отношений;
несовершенство структуры и административно-правового статуса органов государственной власти - субъектов обеспечения экологической безопасности;
несоблюдение принципа устойчивого развития - основы гармоничного урегулирования социальных, экономических и экологических проблем, а также экологически ориентированного экономического развития;
решение экологических проблем по остаточному принципу;
неспособность нахождения компромиссных вариантов достижения эко-логозначимых целей;
недоработки систем получения, обработки и предоставления достоверной экологической информации, обеспечивающей принятие эффективных и экологически ориентированных решений на всех уровнях исполнительной власти, в производственной сфере и в быту.
Таким образом, несмотря на предпринимаемые фрагментарные меры по снижению уровней воздействия химических, физических, биологических и иных факторов на окружающую среду в ЛНР, в условиях неслаженной работы уполномоченных природоохранных органов на большей части территории республики сохраняются угрозы экологической безопасности. В них сложно организовать системные производственные и социальные отношения, крайне сложно (или невозможно) обеспечить сохранение внешней среды!
Считаем, что в Луганской Народной Республике назрела необходимость
выработки экологической стратегии -документа стратегического планирования, содержащего систему адекватных долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного экологического развития республики. Суть стратегической реформы системы природоохранного управления - в принятии современной экологической политики и укреплении институциональной способности государственной власти решать экологические проблемы и поддерживать экологическое равновесие в стране - залога обеспечения национальной безопасности. Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Для достижения этой цели государство должно решить такие задачи экологостратегического планирования, как:
1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования;
2) определение внутренних и внешних условий, тенденций, возможностей, а также проблем, включая финансовые, экологического развития ЛНР и её административно-территориальных составляющих;
3) определение приоритетов, целей и задач экологического развития ЛНР и
её административно-территориальных составляющих;
4) выбор путей и способов достижения целей и решения задач экологического развития ЛНР и её административно-территориальных составляющих, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов;
5) формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач экологического развития ЛНР и её административно-территориальных составляющих;
6) определение ресурсов для достижения целей и решения задач экологического развития ЛНР и её административно-территориальных составляющих;
7) координация действий участников экологостратегического планирования и мероприятий, предусмотренных соответствующими документами, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения;
8) организация мониторинга и контроля реализации экологической стратегии;
9) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение экологостратегического планирования;
10) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс экологостратегического планирования.
В основу организации экологостратегического планирования могут быть положены такие принципы, как принцип единства и целостности, разграничения полномочий, сбалансированности, результативности и эффективности, ответственности участников экологострате-гического планирования, прозрачности (открытости), реалистичности, ресурс-
ной обеспеченности, соответствия показателей целям.
Так, принцип единства и целостности определит согласованность принципов и методологии организации и функционирования системы эколого-стратегического планирования.
На основе принципа разграничения полномочий возможно чёткое определение компетенции, прав и обязанностей всех государственных органов и органов местного самоуправления, которые обеспечивают общее, отраслевое или межотраслевое управление в сфере охраны окружающей природной среды и рационального природопользования участников экологостратегического планирования, а также их самостоятельность.
Принцип сбалансированности системы экологостратегического планирования означает согласованность документов экологостратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам, а также срокам реализации.
Принцип результативности и эффективности экологостратегического планирования означает, что выбор способов и методов достижения целей экологического развития и обеспечения экологической безопасности ЛНР должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с принятой экологической стратегией.
Принцип ответственности участников экологостратегического планирования означает, что участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки экологической стратегии, осуществления мероприятий по достижению целей экологического развития и обеспечения
экологической безопасности ЛНР, а также за результативность и эффективность решения соответствующих задач.
Принцип прозрачности (открытости) означает, что экологическая стратегия, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию.
Принцип реалистичности означает, что при определении целей и задач экологического развития и обеспечения экологической безопасности ЛНР участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков.
Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и утверждении (одобрении) экологической стратегии должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этим документом.
Принцип соответствия показателей целям означает, что показатели, содержащиеся в экологической стратегии и дополнительно вводимые при её корректировке, а также при оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных органов и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям экологического развития и обеспечения экологической безопасности ЛНР.
Кроме этого, очень важно обеспечить общественное обсуждение проекта экологической стратегии республики. С целью учета общественного мнения субъекты экологостратегического планирования обязаны организовывать публичные слушания или открытые заседания с привлечением природоохранных
общественных организаций, научного сообщества и неограниченного круга заинтересованных лиц для корректировки проекта документа и внесения новых предложений. Замечания и предложения, поступившие в ходе общественного обсуждения проекта экологической стратегии, должны быть рассмотрены государственным органом исполнительной власти, ответственным за разработку документа. В целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях экологической стратегии республики соответствующие документы должны быть размещены на официальном сайте органа, ответственного за её разработку, а также на общедоступном информационном ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Подводя итог работы, сформулируем некоторые выводы:
1. Правительство, заинтересованное в сохранении генофонда своего народа, прежде всего обязано обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие в стране и отдельных её регионах. Несмотря на предпринимаемые фрагментарные меры по снижению уровней воздействия химических, физических, биологических и иных факторов на окружающую среду в ЛНР, в условиях неслаженной работы уполномоченных природоохранных органов на большей части территории республики сохраняются угрозы экологической безопасности.
2. В Луганской Народной Республике назрела необходимость выработки экологической стратегии - документа стратегического планирования, содержащего систему адекватных долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного экологического развития республики.
3. Экологическая стратегия Луганской Народной Республики должна включать базовые приоритеты, определяющие содержание и характер деятельности государственного аппарата в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования; цели и задачи экологического развития республики; определение результатов стратегии; запланированные механизмы (с определенными сроками) обеспечения выполнения и внедрения природоохранного законодательства; распределение полномочий природоохранных органов на национальном, региональном и местном уровнях; процедуры принятия решений и их выполнения; процедуры содействия интеграции природоохранной политики в другие сферы политики государства; определение человеческих и финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии.
4. В основу организации эколого-стратегического планирования могут быть положены такие принципы, как единства и целостности, разграничения полномочий, сбалансированности, результативности и эффективности, ответственности участников экологострате-гического планирования, прозрачности (открытости), реалистичности, ресурсной обеспеченности, соответствия показателей целям.
Список использованной литературы
1. Финисовый портал МИНФИН [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://index.minfin.com.ua/people/.
2. The Wold Factbook / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https:// www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2066rank.html; https:// www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2054rank.html.
3. Официальный сайт Государственного комитета статистики Луганской Народной Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gkslnr.su/ index.php?id_page=7.
4. Ткаченко Л.Г. Сокращение численности населения Украины: причины и возможности преодоления [Электронный ресурс] Л.Г. Ткаченко // Демоскоп. -2013. - № 563-564. - 19 августа - 1 сентября. - Режим доступа: http://www.
demoscope.ru / weekly / 2013/0563/analit03. php.
5. Проект Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года / Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии РФ [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ regulatory/detail.php?ID=142854.
6. Аверин Д. Экологический капкан республик [Электронный ресурс] / Д. Аверин, Д. Подтуркин. - Режим доступа: http ://euaeco. com/? ecodisaster.
7. Информация о деятельности Министерства природных ресурсов и экологической безопасности Луганской Народной Республики за 2016 год (по состоянию на 27.10.2016 г.) / Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологической безопасности Луганской Народной Республики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mprlnr. wixsite.com/mprlnr.
Статья поступила в редакцию 28.11.16
