CC BY
16УДК 343.2/.7 © В. Н. Борков, 2009
Предпосылки формирования трех рубежей уголовно-правового предупреждения коррупции
В. Н. Борков *
Исследуется опыт зарубежного законодателя, запрещающего под угрозой уголовного наказания коррупционного объединения должностных лиц и иных физических или юридических лиц в целях извлечения незаконной имущественной выгоды. С учетом антикоррупционного законодательства Российской Федерации и международных конвенций рассматриваются проблемы криминализации незаконного обогащения в России.
Ключевые слова: коррупция, незаконное обогащение, злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности, должностное лицо, результативный состав преступления.
Важность охраны деятельности органов публичной власти в России традиционно недооценивается . К перспективным направлениям развития и преодоления коррупции причисляются снижение административных барьеров в экономике, общественный контроль за деятельностью государства 1 . Не изжиты упования на самоорганизацию общественной жизни за счет рыночных отношений . Следует согласиться с Н . Ф. Кузнецовой в том, что «ошибочная концепция „разгосударствления^ рассматривающая государство только в виде тоталитарного монстра, привела к тяжелым последствиям для России» 2 . Вряд ли следует признавать продуктивной идеологию «максимизации частного интереса», как правило, ее реализация сопряжена с разрушением публичных институтов, ослаблением государственного влияния на экономику В общественное сознание внедряется посылка о необходимости изменения парадигмы управления, в соответствии с которой предназначение государства состоит исключительно в оказании услуг, осуществлении так называемого государственного сервиса
Каждый гражданин должен быть заинтересован в укреплении своего государства как гаранта правопорядка и безопасности . Отсутствие такой заинтересованности возможно в двух случаях . Первый связан с невысоким уровнем правосознания обывателя . Во втором — его личные устремления настолько противоречат законным интересам других граждан и всего общества, что к их соблюдению лицо необходимо принуждать . В ослаблении государства заинтересованы только воры и плуты . Государственный интерес — это концентрированные интересы всех
и каждого . «Тот, кто говорит о государстве, — писал И . А . Ильин, — говорит о праве, ибо государство есть правовой союз; право есть как бы тот воздух, которым дышит государство» 3 .
Трудно согласиться с ведущей ролью в обуздании коррупции административных и гражданско-правовых мер профилактики и сдерживания . Не обнадеживают предлагаемые в рамках Национального плана противодействия коррупции 4 меры упреждения, цель которых заключается в создании атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения 5 . Речь должна идти не о «невыгодности», а о неотвратимой уголовной ответственности лиц, совершающих должностные преступления Причем мера ответственности должна быть достаточной для того, чтобы убедить «коллег» изобличенного коррупционера в необходимости соблюдать закон Изменить ситуацию в лучшую сторону помогут ясность и четкое понимание уголовно-правовых запретов, уяснение всеми сторонами общественных отношений их содержания Нужно разрабатывать нормативные меры обеспечения неотвратимости ответственности «Честность чиновничества (не отдельного чиновника!) должна постоянно подкрепляться страхом перед хорошо работающим прокурором» 6 .
Ключевую роль в предупреждении коррупции играют запреты, которые размещены в главе 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» Наиболее типичными коррупционными преступлениями являются: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), нецелевое расходование бюд-
* В нашем журнале опубликовал статью «Особенности установления признаков субъекта должностных преступлений и формирования уголовно-правовых запретов на их совершение в Российской Федерации и Республике Казахстан» (2007. № 2 .С . 11-16) .
жетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. ст. 2851, 2852 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ) и др. Перечисленные составы предусматривают конкретные случаи извлечения должностными лицами незаконной имущественной и другой выгоды из своего служебного положения
Должностные преступления часто называют коррупционными . По мнению С. В. Максимова, законодательное определение коррупционных проявлений — это лишь предпосылка к тому, чтобы «враг» был наиболее точно идентифицирован и за ним бы мог быть установлен эффективный контроль . Это обусловлено тем, что не всякое определение коррупции может играть эту роль, а лишь такое, которое исключает неоднозначность и для применения которого не нужно содержать армию толкователей 7
В статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» раскрыто содержание понятия «коррупция»: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» 8
Вопреки ожиданиям законодатель не назвал наиболее существенных признаков коррупции Перечислены отдельные коррупционные деяния Оценка их в совокупности позволяет сделать вывод о том, что речь идет о преступлениях Заметим, законодатель не ограничился перечислением конкретных составов УК РФ. Перечень открывает такое коррупционное посягательство, как злоупотребление служебным положением Судя по тому, что в определении коррупции за злоупотреблением служебным положением следует взяточничество, а за злоупотреблением полномочиями — коммерческий подкуп, можно сделать вывод, что речь идет о преступлениях, предусмотренных ст ст 285 и 201 УК РФ Далее по тексту следует указание на «...иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.», т. е . во второй раз в понятии коррупции законодатель называет злоупотребление полномочиями, но расписывает
его более подробно В заключении добавляется такая разновидность коррупционного поведения, как незаконное предоставление имущественной выгоды должностному лицу другими физическими лицами . Дважды в определении предлагается понимать под коррупционерами не только тех, кто получает взятку, но и взяткодателей
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» коррупционными были признаны преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях . Коррупционерами названы их управленцы Правильно считать, что «коррупция — это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» 9
По мнению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В Д Зорькина, «коррупция, как система подкупа должностных лиц, нарушает основные конституционные права и свободы человека и гражданина» 10. Директор института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т. Я . Хабрие-ва определяет коррупцию как «использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности» п. С точки зрения В. В. Толкачева, к коррупции следует относить действия, способствующие разложению государственной власти и системы государственного управления 12
В. М. Корякин в результате анализа международных и отечественных источников существенным признаком коррупции называет «.принадлежность лиц, совершивших коррупционные действия, к государственной власти, государственному аппарату» 13.
Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ 3 апреля 1999 г. был принят Модельный кодекс о борьбе с коррупцией Коррупция (коррупционные правонарушения) там определены как «.не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ» 14 .
Полагаем, что нет оснований приравнивать управленцев коммерческих организаций к должностным лицам Уголовно-правовой интерес состоит
в проведении четкой границы между властью и бизнесом Государство и коммерческие организации преследуют различные цели Предпринимательская деятельность осуществляется в целях извлечения прибыли. В свою очередь, основной задачей государства являются обеспечение безопасности личности, соблюдение интересов общества и государства
Очень убедительно коренное различие между государственной службой и предпринимательской деятельностью выразил И . А . Ильин: «Публичноправовая обязанность связывает всегда обязанного с властвующим союзом: это есть или обязанность органа действовать властно от его лица, или обязанность члена союза покоряться его нормам и распоряжениям Так, органы государства обязаны действовать от имени государства, поскольку они к тому уполномочены, а подданные государства обязаны постольку и исполнять его веления Эту публичноправовую покорность не следует смешивать с обязанностью повиноваться, лежащею на том, кто „нанялся" в услужение . Договор найма для услуг или „на работу" есть частное правоотношение: тот, кто нанял, не имеет властного полномочия над тем, кто нанялся; обе стороны стоят наравне и одинаково подчинены правовой власти, стоящей над ними» 15 . Само по себе применение в УК РФ понятия «служба» к коммерческим организациям - это неточность законодателя, так как нормативные акты, регулирующие предпринимательскую деятельность, его не используют
Важно понимать, что основная задача государства по защите прав и свобод граждан (ст 2 Конституция РФ), обеспечению их достойной жизни (ст 7 Конституции РФ) решается и путем осуществления государственного контроля над управленцами коммерческих организаций, ограничения спекуляции и ростовщичества . Безусловно, последние также могут посягнуть на интересы общества и государства, но это возможно лишь постольку, поскольку им покровительствуют коррумпированные чиновники От степени предательства коррупционерами интересов власти и государственной службы во многом зависит мера вреда, который недобросовестные коммерсанты причиняют отдельным гражданам и обществу в целом .
Интересный подход к уголовно-правовому предупреждению коррупции демонстрирует киргизский законодатель Статья 303 УК КР «Коррупция» формулирует признаки соответствующего посягательства следующим образом: «Коррупция — умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление
ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающее угрозу интересам общества или государства» За совершение описанных действий предусмотрена весьма суровая санкция: от пяти до двадцати лет лишения свободы с конфискацией имущества
Приведенная норма УК Киргизской Республики содержит запрет на создание чиновниками связей с другими лицами в целях незаконного получения различных благ в ущерб интересам общества и государства . Все последующие конкретные преступления, совершенные коррумпированным чиновником: получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями, нарушение земельного законодательства Киргизской Республики (ст. 3052 УК КР), заключение контракта, осуществление государственной закупки вопреки интересам Киргизской Республики (ст 306 УК КР), незаконное использование служебного положения при осуществлении приватизационной, налоговой, таможенной или лицензионной деятельности (ст 307 УК КР), — нормой о коррупции не охватываются, а требуют дополнительной квалификации Подобно тому, как при бандитизме (ст 209 УК РФ) опасно само по себе создание вооруженной группы, которая имеет цель совершать нападения на граждан и организации, коррупционное объединение должностных лиц с недобросовестными предпринимателями для извлечения незаконной имущественной выгоды создает угрозу разрушения власти
Концепция единства задач власти и службы с благоденствием граждан требует усиления охраны публичного интереса Предпринимаемым коррупционерами мерам конспирации, усилиям, направленным на сокрытие своей преступной деятельности, необходимо противопоставить новые подходы к конструированию уголовно-правовых запретов «.в том числе на основании косвенных признаков коррупции (принцип незаконного обогащения)» 16 Как пишет В. В. Лунеев: «Речь идет не о попрании важнейших и выстраданных принципов уголовного правосудия и неотъемлемых прав человека Речь идет об острой необходимости нахождения правового выхода из опасной криминологической ситуации» 17.
Одним из направлений оптимизации системы антикоррупционных норм может выступить их эшелонирование . В качестве самостоятельных преступлений следует признать не только уже предусмотренные УК РФ конкретные факты злоупотреблений должностными полномочиями их превышения, получение взятки и др , но и собственно противоправный сговор чиновников с другими лицами в целях извлечения незаконной имущественной выгоды, а также незаконное обогащение должностных лиц как результат их коррупционной деятельности 18 . За-
дача состоит в том, чтобы на каждом из трех перечисленных рубежей охраны власти и службы определить признаки, которые бы неопровержимо свидетельствовали о коррумпированности чиновника, о степени предательства им публичного интереса, характерной для преступления
При защите общественных отношений от наиболее существенных угроз действующий УК РФ уже сегодня формулирует составы, описывающие различные этапы реализации преступного умысла Предпринимаются попытки определения признаков, которые бы свидетельствовали о посягательстве на важнейшие правоотношения Так, противодействие терроризму не ограничивается запретом «.совершения взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба.» (ст. 205 УК РФ) . Статья 2051 УК РФ предусматривает ответственность за содействие террористической деятельности, которое заключается в склонении, вербовке или ином вовлечении лица в совершение преступлений террористической направленности . Более того, ввиду значительности угрозы, преступлением признаны публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма (ст. 2052 УК РФ) . В качестве отдельных составов определены: бандитизм (ст 209 УК РФ), организация преступного сообщества и участие в нем (ст. 210 УК РФ). В главе 34 УК РФ «Преступления против мира и безопасности человечества» предусмотрена ответственность за планирование, подготовку или развязывание агрессивной войны (ст. 353 УК РФ) и публичные призывы к развязыванию агрессивной войны (ст 354 УК РФ)
Как правило, помимо склонных к предательству интересов службы должностных лиц, участниками коррупционных сговоров выступают недобросовестные предприниматели При этом они стремятся получить незаконные льготы и преимущества в сравнении с другими участниками экономических отношений, избежать наказания за совершенные правонарушения Иногда коммерсантами движет нежелание возмещать ущерб, который они причинили своим партнерам и клиентам Начальник таможенного поста А признан виновным в получении взятки в крупном размере от предпринимателя П за «. ускорение процедуры таможенного оформления товаров, поступающих в адрес представляемого П. ООО „Автолюкс“» 19 . Должностное лицо местного самоуправления Б получал деньги от А. и К. за «... быстрое и успешное прохождение процедур оформления и согласования с администрацией города пакета документов на право предоставления транспортных услуг
населению города» 20 Полковник У , курирующий взаимодействие военного ведомства с компаниями, получившими в доверительное управление средства армейской ипотеки, по сговору с ними за взятку не реагировал на причинение крупного материального ущерба государству деятельностью этих компаний 21
Уголовный закон должен учитывать не только последствия коррупции, но и опасность возникновения коррупционных отношений, объединения чиновников с физическими и юридическими лицами для извлечения незаконной, как правило, имущественной выгоды Любое противоправное попустительство и покровительство, оказываемое должностным лицом бизнесмену, неизбежно причиняет ущерб другим предпринимателям и обществу в целом УК РФ следует дополнить нормой о коррупционном сговоре, где бы предусматривалась ответственность за незаконное объединение должностного лица с физическим или юридическим лицом в целях незаконного извлечения имущественной выгоды Криминализация коррупционного сговора и незаконного обогащения способствовала бы формированию трех этапов уголовноправового противодействия коррупции, т е его эшелонированию
Первый рубеж охраны предполагает пресечение возникновения коррупционных отношений Он может быть выражен в запрете на коррупционный сговор, состоящий в незаконном объединении чиновника с физическим или юридическим лицом с корыстной целью
Второй рубеж представляют действующие нормы о должностных преступлениях, которые предусматривают конкретные случаи хищений, получения взятки, злоупотреблений должностными полномочиями и их специальных видов .
Третий рубеж могло бы обеспечить установление уголовной ответственности за незаконное (коррупционное) обогащение Нужно признать преступлением превышение должностным лицом в течение одного года своих активов, а равно активов близких родственников над законными доходами в значительном размере Подобную норму допустимо рассматривать как вынужденную реакцию государства на повышенную латентность и опасность корыстных должностных преступлений Важно понимать, что оборотной стороной описываемых в данном составе «благоприятных» для чиновника последствий является причинение им вреда публичному интересу При этом величина суммы незаконно нажитых коррупционером денежных средств прямо пропорциональна мере предательства интересов личности, общества и государства.
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47, ст. 5489. С 14016 .
2 Курс уголовного права: (Особенная часть) / под ред. Г. Н . Борзенкова, В. С. Комиссарова. М. , 2002. Т. 3 .
3 Ильин И. А. Теория права и государства . М . , 2003.
4 Рос. газета. 2008. 5 авг.
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Рос. газета. 2008. 6 нояб .
6 Яни П. С. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Рос . юстиция . 2001. № 7. С. 59 .
7 Максимов С. В. Коррупция . Закон . Ответственность . М. , 2008. С 51 .
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ст. 6228. С 15833.
9 Волженкин Б. В. Коррупция . СПб . , 1998. С. 8.
10 Зорькин В. В Уголовный кодекс впишут новый термин «незаконное обогащение». иЯЬ: ЬИр://шшш.1аш1іпк8 .ги/ уіеш_пеш8_8рЬ . php?id=13555 (дата просмотра: 23.06.2008) .
11 Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права . 2007. № 9.
12 Толкачев В. В. Методология исследования коррупционных отношений в контексте современной теории права // Гос-во и право 2006 № 9 С 36
13 Корякин В. М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия . М . , 2009. С. 17.
14 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1999. № 27. С. 72.
15 Ильин И. А. Теория права и государства. М.,
2003
16 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47, ст. 5489. С. 14017.
17 Лунеев В. В. Социальные последствия, жертвы и цена преступности // Гос-во и право . 2009. № 1 . С. 38.
18 Борков В. Н. Проблемы криминализации коррупционного обогащения в России // Уголовное право . 2007. № 2. С. 27-31.
19 Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу Ю . Е . Александрова от 20 октября 2008 г. № 9-О08-53. [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс»
20 Определение Верховного Суда Российской Федерации по делу В. А . Бородина от 22 сентября 2008 г. № 9-О08-19 . [Электронный ресурс] Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»
21 Рос. газета . 2008. 6 июня
