CC BY
128. О Государственном Совете Чувашской Республики: закон Чувашской Республики от 23.07.2001 г. № 37 (ред. от 05.06.2012 г.) // Собр. законодательства ЧР. 2001. № 9-10, ст. 330.
9. О Государственном Собрании Республики Марий Эл: закон Республики Марий Эл от 07.12.2001 г. 45-З (ред. от 08.06.2011 г.) // Собр. законодательства Республики Марий Эл. 2002. № 1, ст. 4.
10. О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от
16.03.1995 г. № 55-1 (ред. от 29.03.2012 г.) // Якутские ведомости. 2003. № 23.
11. О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия: закон Республики Мордовия от 30.10.2008 г. № 103-3 // Ведомости ГС РМ. 2008. № 9, ст. 245.
12. О контроле Государственного Собрания
- Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан: закон Республики Башкортостан от 01.11.2011 г. № 457-з // Ведомости Государственного Собрания
- Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2011. № 22, ст. 1663.
КАЗАКОВА Екатерина Владимировна - аспирант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@ yandex.ru
KAZAKOVA, Ekaterina Vladimirovna - Post-graduate Student. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru
уцк 342.97
предписание как мера контрольно-надзорной деятельности в сфере образования
т.н. Королева
Рассматриваются меры административного принуждения в отношении объектов надзора в сфере образования. Дается оценка некоторых положений законодательства об образовании.
Ключевые слова: поднадзорный объект; административный надзор; организация, осуществляющая образовательную деятельность; органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования; предписание об устранении выявленного нарушения; протокол об административном правонарушении; должностное лицо.
T.N. Koroleva. RULE AS A COMPLIANCE AND ENFORCEMENT IN EDUCATION
The measures of administrative coercion in regard to objects of supervision in the field of education. The author provides an assessment of some of the provisions of the legislation on education.
Keywords: object under surveillance; administrative supervision; organization, carrying out educational activities; local governments engaged in management education; orders to eliminate violations; the protocol on administrative violation; official.
В области образования, как и в других сферах государственного управления, осуществляется административный надзор. Его осуществление возложено на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки.
Субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры административного принуждения. Основной задачей органа государственного надзора в сфере образования является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил. Решение данной задачи осуществля-
ется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности. Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению нарушений и правонарушений, органы административного надзора выносят в адрес поднадзорных объектов обязательные для исполнения в установленные сроки предписания об устранении выявленных нарушений. Поднадзорными объектами являются организации, осуществляющие образовательную деятельность, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в
56
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. № 2(12)
сфере образования, и органы местного самоуправления, выполняющие функции управления в области образования на соответствующей территории (далее - юридические лица).
В соответствии с действующим законодательством административный орган в случае неисполнения предписания о выявленных нарушениях и при наличии соответствующих оснований возбуждает дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273 [1] (далее - Федеральный закон об образовании). Указанный Закон вводит такую норму, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений повторно. П. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании гласит о том, что в случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, должностных лиц органа или организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения. Из этого следует, что орган по контролю и надзору в сфере образования повторно выдает предписание об устранении выявленного нарушения только при условии привлечения к административной ответственности.
В то же время следует отметить, что неисполнение предписания не всегда сопровождается административным наказанием. Так, в случае неисполнения предписания должностным лицом органа по надзору и контролю в сфере образования составляется протокол об административном правонарушении и направляется мировому судье для рассмотрения. Производство по делу об административном правонарушении не всегда завершается принятием судом решения о назначении административного наказания. При этом может сложиться и такая ситуация, когда предписание не исполнено, но суд, тем не менее, не привлекает к административной ответственности, поскольку отсутствуют основания для привлечения к такой ответственности.
В соответствии с п. 1 ст. 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
1) отсутствие события административного правонарушения;
2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
3) действия лица в состоянии крайней необходимости;
4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
5) отмена закона, установившего административную ответственность;
6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении [2].
Производство по делу об административном правонарушении также прекращается в случае объявления устного замечания при малозначительности совершенного административного правонарушения. Такие полномочия предоставлены судье, органу или должностному лицу, уполномоченным решать дела об административных правонарушениях.
Во всех указанных случаях лицо, допустившее неисполнение предписания в установленный срок, не привлекается к административной ответственности. Напрашивается вопрос, как поступить в данной ситуации, так как нарушение, предусмотренное в предписании, не устранено, а для выдачи повторного предписания отсутствует решение суда о привлечении организации, должностных лиц органа или организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания.
В п. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании закреплено положение, согласно которому при выдаче повторно организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписания орган по контролю и надзору в сфере образования также приостанавливает действие лицензии этой организации полно-
стью или частично на срок исполнения выданного повторно предписания. В случае невыдачи предписания повторно нельзя приостановить действие лицензии.
Согласно п. 1 ст. 93 указанного Закона государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
Аналогичная норма содержится и при проведении федерального государственного контроля качества образования. Согласно п. 9 ст. 93 Федерального закона об образовании в случае выявления нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ орган по контролю и надзору в сфере образования выдает организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписание об устранении выявленных нарушений требований федерального государственного образовательного стандарта. По факту неисполнения указанного предписания орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения. Также он на срок исполнения выданного повторно предписания приостанавливает действие государственной аккредитации.
При таких обстоятельствах, в случае непривлечения юридического лица к административной ответственности, невозможно выдать повторное предписание и, соответственно, приостановить действие лицензии и государственной аккредитации. В связи с этим основная задача органа административного надзора, которая заключается в обеспечении четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, не может быть достигнута.
Исходя из изложенного, на наш взгляд, в
п. 8 и 9 ст. 93 Федерального закона об образовании необходимо внести изменение, исключающее положение о повторной выдаче предписания об устранении выявленного нарушения лишь в случае вынесения судом решения о привлечении к административной ответственности за неисполнение в установленный срок ранее выданного предписания.
Правоприменители обращают внимание также на следующие положения Федерального закона об образовании. Согласно п. 6 ст. 93 Федерального закона об образовании в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Хочется обратить внимание на перечень лиц, которым выдается предписание: это органы государственного управления и органы местного самоуправления, выполняющие функции управления в сфере образования на соответствующей территории, и организации, осуществляющие образовательную деятельность.
В то же время п. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании устанавливает, что к административной ответственности привлекаются следующие субъекты: организации, должностные лица органа или организации. При этом не указаны органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, как юридические лица в качестве субъекта состава административного правонарушения по ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В данном случае предписание об устранении выявленных нарушений выдается указанным органам как юридическим лицам.
В соответствии с п. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании к административной ответственности привлекаются совершенно другие субъекты: должностные лица организации и органа управления, а орган как юридическое лицо и не рассматривается как субъект состава административного правонарушения.
Ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. При этом субъектом могут
быть граждане, должностные лица, юридические лица. Соответственно, указанная статья предполагает составление протокола об административном правонарушении в отношении того лица, кому выдано предписание и который допустил неисполнение выданного ему предписания.
В соответствии с п. 6 ст. 93 Федерального закона об образовании предписание выдается юридическому лицу. П. 8 этой же статьи установлено, что производство по делу об административном правонарушении возбуждается в отношении должностного лица, которому не было выдано предписание, а в отношении юридического лица (органа управления), имеющего предписание, законодатель не предусматривает возбуждение такого производства. Поэтому, на наш взгляд, п. 8 ст. 93 следует привести в соответствие с п. 6 этой же статьи Закона для единообразного понимания субъекта административного правонарушения в контексте указанных положений.
Кроме того, по нашему мнению, существенным недостатком административного судопроизводства является то, что должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, не является участником производства по делам об административных правонарушениях. Так, в соответствии с гл. 25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, не вклю-
чено в перечень участников производства по делам об административных правонарушениях.
Ч. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации определяет, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Суд по каждому делу обеспечивает равенство прав участников судебного разбирательства по представлению и исследованию доказательств и заявлению ходатайств. Между тем данное конституционное положение не нашло своего надлежащего законодательного закрепления в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции.
В связи с этим, как нам кажется, в целях надлежащего исполнения административным органом возложенных на него государственных функций по надзору и контролю в сфере образования и неущемления прав в административном судопроизводстве следовало бы законодательно закрепить статус должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, в качестве участника процесса.
список литературы
1. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 (ред. от 23.07.2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ст. 7598.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.09.2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ст. 1.
КОРОЛЕВА Татьяна Николаевна - начальник отдела государственного надзора за исполнением законодательства в области образования в управлении по надзору и контролю в сфере образования. Министерство образования и молодежной политики Чувашской Республики. Магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru
KOROLEVA, Tatyana Nikolaevna - Head of State Supervision Over the Implementation of Legislation in the Field of Education in the Management of Supervision and Control in the Field of Education. The Ministry of Education and Youth Policy of the Chuvash Republic. Graduate Student. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mv-demidov@yandex.ru
УДК 342.8
избирательная система российской федерации как целостное правовое явление и особенности ее конституционно-правового регулирования
и.А. Кудрявцева
Рассмотрены актуальные проблемы избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации и в ее субъектах. Проанализированы правовая основа избирательного процесса Российской Федерации, теоретико-правовые проблемы, практика организации и проведения выборов федерального и регионального уровня.
Ключевые слова: закон; избирательная система; выборы; реформирование избирательной системы; депутаты; Государственная Дума; Государственный Совет Чувашской Республики.
I.A. Kudryavtseva. ELECTORAL SYSTEM RUSSIA INTEGRITY AS A LEGAL PHENOMENON AND ESPECIALLY ITS CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION
Article is devoted to topical issues of electoral law and the electoral process in the Russian Federation and its subjects. The author analyzes the legal framework of the electoral process of the Russian Federation, the theoretical and legal problems, the practice of organizing and conducting elections of the federal and regional levels.
Keywords: law; the electoral system; elections; reform of the electoral system; deputies; State Duma; the State Council of the Chuvash Republic.
Несмотря на достаточную исследованность избирательной системы Российской Федерации, теоретико-правовые проблемы организации и проведения выборов продолжают сохранять свою актуальность, поскольку через институт выборов граждане реализуют свое конституционное право на участие в управлении делами государства и конкретной территории, непосредственно сами формируют органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Понятие «избирательная система» впервые появилось в Конституции СССР 1936 г., содержавшей гл. XI с аналогичным названием. Позднее данное понятие было закреплено также и в Конституции РСФСР 1937 г., в частности в ее гл. XII.
В современных политико-правовых условиях ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепляет базовые положения, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В ней референдум и свободные выборы определены как высшее непосредственное выражение власти народа. Приведенная норма указывает на верховенство положения выборов и референдумов в системе институтов народовластия. Тем самым устанавливается наибольший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов.
Изучению избирательных систем посвящены исследования таких ученых, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.В. Зиновьев и др. Несмотря на это, понятие избирательной системы в юридической науке все еще остается дискуссионным. Так, А.С. Автономов и Ю.А. Веденеев под избирательной системой понимают установленный законом или иным нормативным правовым актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами [5].
В то же время Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исра-елян под избирательной системой в Российской Федерации понимают порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления [6].
А.Е. Постников и Л.Г. Алехичева считают, что избирательная система может применяться как в узком, так и в широком смысле. По их мнению, в узком смысле это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосование за них и определение результатов выборов. В широком смысле - это совокупность всех организационно-правовых мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов. Они выделяют мажоритарную, пропорциональную и смешанную избирательные системы [8].
Существуют и другие подходы к опреде-
