Предотвращение прокурором издания незаконных правовых актов органами и должностными лицами субъектов РФ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Предотвращение прокурором издания

незаконных правовых актов органами и должностными лицами субъектов РФ

С.А. Комаров

доктор юридических наук, профессор;

Л.И. Петрова старший прокурор отдела правового управления Генеральной прокуратуры РФ

м 01 Z

00 о о

(у

и и о

(L

d

со

н

и о

X

и я

Е о

м ф

в

о

X

и ф

г S

Е о

X

о

X

о

Е ф а

п

а <

х

S X н

и ф

со

Необходимость строгого соблюдения законности нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяется, прежде всего, ее непосредственной связью с решением задач обеспечения и сохранения единого правового пространства России.

Одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры по защите конституционных прав граждан является надзор за законностью правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также выполняет иные полномочия в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Общие методические ориентиры при осуществлении надзора за законностью правовых актов определены приказами Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"1, от 17.09.2007 г. № 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" и от 02.10.2007 г. № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных, правовых актов органов государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"2. Надзор за законностью правовых актов осуществляется систематически, независимо от поступившей информации о нарушениях .

В выступлениях Президента Российской Федерации В.В. Путина неоднократно отмечалась ситуация, связанная с несоблюдением, а порой и явным пренебрежением принципом верховенства Конституции Российской Федерации. Известно, что многие субъекты Российской Федерации принимали правовые акты, нарушающие конституционные нормы и федеральные законы.

Отработку постоянно действующего механизма приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством В.В. Путин назвал серьезным вкладом в развитие и укрепление Конституции Российской Федерации и выразил уверенность, что допущенные в прошлом ошибки сегодня служат для региональных законодателей как уроком и предостережением, так и стимулом к повышению своего профессионализма3.

В современной юридической литературе, посвященной проблемам законодательства, отмечается с одной стороны - демократизация и гуманизация законодательства, с другой, - невысокое качество принимаемых нормативно-правовых актов; девальвация таких признаков закона, как нормативность, всеобщность, длительность существования; нарушение процессуальных и технико-юридических требований к законотворчеству, подмена научно обоснованного концептуального подхода к законотворчеству эмпирическим и субъективным4.

Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. - М., 1999. С. 51-56. http: //WWW.genproc.gov.ru

См.: Путин В.В. Формирование единого правового пространства возможно только при участии регионов //Зако-

нодатель, Газета Сенаторского клуба. 2004 г. 28 января, № 1. С. 1.

См.: Бошно С.В. Формы российского права. - М., 2004, С. 97-98; Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. - М., 2005. С. 131.; Магомедова Е.А. К вопросу о правовых основах законотворчества в РФ //Правовая политика и правовая жизнь. 2007. №2 (27). С. 123.

2

4

Следует отметить, что отсутствие единой законодательной основы законотворческого процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации способствует изданию правовых актов для достижения местнических или узкоклановых целей, противоречащих с федеральным законодательством и Конституцией страны. Нормотворческие ошибки в субъектах Российской Федерации также проистекают в известной мере из-за недостаточной правовой культуры депутатов представительного органа власти, неправильного видения способов преодоления финансовых противоречий с Центром, из-за ложно понятых способов удовлетворения требований различных групп населения, отстаивающих свои интересы, незавершенности правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

По данным Генеральной прокуратуры РФ, за прошедшие годы отменено большое количество несоответствующих федеральным законам правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Субъектами Российской Федерации устанавливались не предусмотренные федеральным законом и международными обязательствами России ограничения прав граждан: свобода передвижения и выбор места жительства (Республика Саха (Якутия), Ставропольский край, Ростовская область; ограничение избирательных прав граждан (Республика Калмыкия). Были отменены или изменены некоторые положения конституций и уставов в республиках Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Коми, Хакасия, Архангельской и Челябинской областях и других субъектах.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (в редакции от 07.05.2007 №585с)5 и от 10.08.2000 г. №1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации"6 (в редакции от 19.06.2003) органы Министерства юстиции проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам и создают федеральный банк региональных нормативных правовых актов - федеральный

регистр нормативных правовых актов субъектов. Приказом Министерства юстиции РФ от 29.10.2003 № 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" конкретизируется эта деятельность7.

В ходе изучения опубликованной практики регистрации Министерством юстиции РФ нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан, докладных записок прокуроров были установлены следующие нарушения:

— принятие регионального закона во исполнение отмененного или недействующего федерального закона;

— выход субъектов Российской Федерации за пределы полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

— превышение полномочий субъектов Российской Федерации при издании актов по предмету исключительного ведения Российской Федерации;

— ущемление субъектом Российской Федерации прав органов местного самоуправления по вопросам их самостоятельного нормотворчества;

— неправильное разрешение правовой коллизии, содержащейся в федеральных законах, и издание по этой причине собственного "неправого" закона.

Ключевым условием оценки законности нормативных актов субъектов Российской Федерации является наличие точного представления о содержании понятия законности в общетеоретическом и прикладном аспектах.

Конституция РФ 1993 г. закрепила принципиальные положения, которые являются требованиями законности:

— верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни;

— обязательность закона для государства и гражданина;

— неукоснительное исполнение требований закона как проявление принципа законности;

— осуществление государством эффективного контроля за исполнением законов.

Верховенство закона, и в первую очередь Конституции РФ, в процессе регулирования общественных отношений означает признание за последней высшей юридической силы, прямое ее действие, применение

5 СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108; 2000. № 24. Ст. 2546; 2001. № 51. Ст. 4872.

6 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

7 Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2003. № 11.

п 01 г

во о о

N

и и

О (к

а

со

н

и о

X

и п

Е

о

м ф

в

о а

о ф

г X

Е о

X

о а

т

Е ф

^

п

к <

X X X н

и ф

со

П Ol

Z

eo о о

N

U U О (L

d

со

н

и о

X

и п

Е о

м ф

в

о а и ф г X Е о х о а т

S ф

ч:

п

а <

х х

X н

и ф

со

на всей территории России, обязательность соответствия законов, в том числе и федеральных, Основному закону России (ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Весомый вклад в научную разработку проблем законности на современном этапе развития российского государства внесли такие ученые, как С.С.Алексеев, В.В. Клочков, В.Н. Кудрявцев, Н.С. Малеин, и некоторые другие.

С.С. Алексеев определяет законность как "требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, т.е. гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами". Кроме того, в понятие законности он включает: "а) верховенство законов по отношению ко всем антиправовым актам; б) равенство всех перед законом; в) обеспечение для всех субъектов полного и реального осуществления субъективных прав; г) независимое и эффективное правосудие, эффективную работу всех правоохранительных органов"8.

Н.С. Малеин вводит понятие подлинной законности. По его словам, о подлинной законности можно говорить лишь с учетом неразрывного единства ее внешней стороны -строгого исполнения законов, и внутренней - наличия правовых законов. Таким образом, отмечает автор, законность - это издание правовых актов и строгое их исполнение9.

В последние годы в отечественной теории государства и права делаются попытки по-новому сформулировать определение законности. Так, Н.В. Витрук пишет: "Законность означает идею, требование и систему (режима) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве"10.

Л.Д. Лисюткин дает определение законности как политико-правового явления, характеризующего процесс совершенствования государственно-правовой формы, организации общества путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законода-

тельства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений11.

По В.И. Кудрявцеву: "Законность - определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов"12.

Из множества имеющихся в теории права определений, с нашей точки зрения, наиболее приемлемым представляется трактовка законности правовых актов как системы требований, подлежащих обязательному исполнению и предполагающих: издание правовых актов в формах, установленных Конституцией Российской Федерации, верховенство законов и обеспечение иерархии актов по степени их юридической силы, своевременное издание, изменение или отмена правовых актов компетентными органами в установленном порядке, обеспечение реализации правовых актов компетентными органами в установленном порядке, наличие процедур осуществления контроля за исполнением и применением правовых актов. В прикладном плане можно выделить такие признаки законности правовых актов, как их обусловленность реальными социальными потребностями, соответствие устанавливаемых ими норм компетенции соответствующих органов законодательной или исполнительной власти, соблюдение предусмотренных законом процедур принятия и внесения изменений в правовые акты13.

Современное состояние теории и практики прокурорского надзора позволяет предложить в качестве основных следующие критерии законности нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые могут обеспечить решение практических задач выявления и отмены актов, не соответствующих закону:

1) формально-юридический критерий, указывающий на соответствие акта духу и букве Конституции РФ и федерального законодательства;

2) функциональный критерий, дающий ответ на вопрос о соответствии акта компетенции органа, принявшего его;

8 Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. - М., 1993. С. 71, 72.

9 Малеин Н.С. О законности в условиях переходного периода //Теория права: новые идеи. Вып. 4. - М., 1995. С. 26-32.

10 Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Конституционная законность и конституционное правосудие //Общая теория государства и права. Академический курс: В 2-х т. /под ред. М.Н. Марченко. - М., 1998. С. 15.

11 Теория государства и права /под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2000. С. 548.

12 Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние //Законность в Российской Федерации. - М., 1998. С. 4.

13 Ятребов В.Б. Методология оценки законности нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации //Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора: сб. науч. тр. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. - М., 2001. С. 125-128.

3) процедурный, характеризующий соблюдение установленного законодательством порядка издания акта и его формы;

4) конкурентоспособный по отношению к аналогичным актам, принятым ранее, свидетельствующий об отсутствии противоречий с системой действующих правовых актов того же уровня14.

Объективными показателями несоблюдения условий законности принятия акта могут служить:

— выбор недействующего либо утратившего силу закона на котором основывается зафиксированное в акте решение;

— ссылка на закон, не подлежащий применению в данном случае;

— ссылка в акте на обстоятельства, которых не было в действительности;

— искажение смысла закона, допущенное в правовом акте.

Большого внимания сегодня заслуживает практика предупреждения издания незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации средствами прокурорского надзора.

В частности, в целях предотвращения принятия нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, в рамках действия ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурорам было предложено принимать необходимое участие в правотворческом процессе. Такое участие проявляется в разработке законопроектов, деятельности в составе профильных комитетов, комиссий, депутатских рабочих групп, подготовке заключений на законопроекты, выступлениях на пленарных заседаниях представительного органа. Способы участия прокурора в правотворческом процессе Генеральной прокуратуры РФ не ограничены. Более того, сделан акцент на обеспечение участия прокурора в подготовке законодательных актов, касающихся всего населения или затрагивающих права отдельных социальных групп и граждан. Генеральной прокуратурой данная деятельность рассматривается как реальная возможность отстаивания публичных интересов.

Обобщение практики прокурорского надзора свидетельствует, что прокуроры всех регионов активно используют перечисленные формы предупреждения издания незаконных правовых актов.

В ряде субъектов Федерации возникали ситуации, когда выполняя функции по предотвращению издания незаконных правовых актов, прокурор сталкивался с опреде-

14 Там же. С. 128.

ленным противодействием. При этом он был лишен возможности для отстаивания легитимности названной функции опираться на конкретные положения закона. В связи с этим представляется целесообразным нормативное регулирование данного вида прокурорской деятельности.

Полномочия прокурора по прекращению действия незаконных правовых актов закреплены, прежде всего, в гл. 1 и 2 разд. III и ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 45 ГПК РФ и ст. 52 АПК РФ.

В соответствии с действующим законодательством, приказами Генерального прокурора РФ прокурор обязан принести на незаконный правовой акт протест или оспорить незаконный правовой акт в судебном порядке в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, установленными процессуальным законодательством.

Представление как способ прекращения действия незаконного правового акта может использоваться прокурором также в случае выявления незаконного правового акта, действующего уже длительное время, породившего многочисленные правовые последствия (издание других правовых актов нормативного или индивидуального характера, заключение хозяйственных договоров, выдача ордеров и т.п.).

В данном случае протест, как таковой, не достигнет своей цели, поскольку для реального устранения нарушений закона требуется обращение в судебные органы с разнообразными и многочисленными исками уполномоченных органов. Представление же прокурора об отмене или внесении изменений в выявленный незаконный правовой акт будет способствовать устранению причины, послужившей основанием для нарушения законных прав и интересов граждан, юридических лиц и т.п.

Только после введения в действие Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, ст. 27 которого прямо предусмотрела возможность обжалования в судебном порядке нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и их должностных лиц, нарушающих права и свободы гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, прокуроры смогли полноценно выполнять свои обязанности по прекращению действия незаконных правовых актов.

Заслуживают внимания также меры, которые в силу своего правового статуса в

п 01 г

во о о

N

и и

О (к

а

со

н

и о

X

и п

Е

о

м ф

в

о а

о ф

г X

Е о х

о а

т

Е ф

^

п

к <

X X X н

и ф

со

регионах могут использовать прокуроры с учетом регионального законодательства. Прежде всего, это право прокуроров тех регионов, где имеются конституционные (уставные) суды, обращаться с запросами о соответствии Конституции республики, уставу края, области тех или иных нормативных актов.

Однако достаточно серьезной проблемой в практической деятельности прокуроров является то обстоятельство, что решения региональных конституционных (уставных) судов не могут быть принудительно исполнены в части фактического прекращения действия незаконных правовых актов субъ-

ектов Российской Федерации. Это может приводить к тому, что признанные не соответствующими Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации правовые акты не приводятся с ними в соответствие. Следует иметь в виду, что само по себе решение такого регионального (уставного) суда не исключает для прокурора возможности оспаривать правовой акт субъекта Российской Федерации в судах общей юрисдикции15.

Таким образом, полная и качественная реализация возложенных на прокуратуру функций в сфере участия в правотворческой деятельности возможна лишь в условиях системного подхода к их исполнению.

Некоторые проблемы организации и

функционирования мировых судей

Сложная правовая природа мировой юстиции предопределила и серьезные трудности в законодательном решении вопросов организации ее деятельности.

В связи с тем, что Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" не содержит понятия организационного обеспечения деятельности мирового судьи (предполагая только выплату заработной платы мировому судье и социальных гарантий из средств федерального бюджета, а также материально-техническое обеспечение их деятельности за счет бюджетных средств субъекта Федерации), возникает целый ряд вопросов, оставшихся законодательно не урегулированными.

Так,например,материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей по закону может быть возложено на органы юстиции либо на органы исполнительной власти субъектов РФ. Однако практика показала, что отсутствие единства в подходах по организационному обеспечению деятельности мировых судей существенно снижает эффективность такой работы в целом. Исходя из этих соображений в ряде субъектов Федерации с самого начала пошли по другому пути, возлагая напрямую на органы Судебного департамента в регионах обязанности по организационному обеспечению деятельности мировых судей в полном объеме. Од-

Д.В. Фетищев

кандидат политических наук, заместитель проректора Дипломатической

академии МИД России

нако такой подход противоречит федеральному законодательству.

Поэтому органы государственной власти субъектов Федерации были вынуждены искать оптимальный выход, который позволил бы избежать противоречий с федеральным законодательством. Таким выходом стало подписание соглашений между администрациями субъектов и территориальными органами Судебного департамента о решении ими вопросов по организационному обеспечению деятельности мировых судей. Территориальные органы Судебного департамента в республиках, краях и других субъектах Федерации на основании доверенности, выдаваемой Генеральным директором Судебного департамента, принимают на себя определенные обязанности, исполнение которых финансируется из бюджетных средств региона. Возможность подписания таких соглашений имеет соответствующее правовое обоснование как в федеральном законодательстве (п.3 ст.78 Конституции РФ, п.2 ст.30 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"), так и в большинстве законов о мировых судьях, принятых на местах. В определенной степени такая практика гарантирует стабильное обеспечение деятельности мировых судей на сегодняшнем этапе.

Необходимость в таком решении продиктована и тем, что вне поля зрения законо-

15 Вестник Конституционного суда РФ. 2000. № 6. С. 50-57.