CC BY
46
Л. Друкаров
Издание правовых актов. Надзор прокурора
В ст. 21 Закона «О прокуратуре» указаны субъекты, издающие правовые акты, в перечень которых входят федеральные министерства, федеральные службы и другие федеральные органы, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля и их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Надзор за соответствием этих правовых актов законам осуществляется прокурором. В основе такого требования лежат принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также единства законности. Поскольку законы субъектов Российской Федерации в иерархии законов располагаются ниже федеральных законов, они должны соответствовать последним, если изданы в рамках предмета ведения Федерации или совместного ведения Федерации и его субъекта. Правовые акты исполнительных органов власти находятся по своей юридической силе ниже законов, уставов представительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Они принимаются в целях исполнения и реализации положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций и уставов, а также законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований и поэтому должны соответствовать законам или уставам, на основе которых они приняты. Наконец, правовые акты, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся между субъектами этих правоотношений, должны приниматься на основании тех или иных нормативных актов в соответствии с принципами верховенства закона и единства законности.
Необходимость соблюдения этих принципов определяется тем, что государство, проводящее посредством законов свою политику, заинтересовано в том, чтобы все названные акты соответствовали требованиям, заложенным в Конституции РФ или в законах и уставах.
Следует отметить, что принципы верховенства Конституции Российской Федерации и единства законности были существенно наруше-
ны провозглашением в 1993 г. рядом республик, входящих в Федерацию, своего суверенитета, позволявшего им принимать конституции и другие законы, находящиеся в противоречии с Конституцией РФ и федеральными законами. В результате большая масса законов, других нормативных актов субъектов Российской Федерации оказалась вне правового поля федерального законодательства и препятствовала обеспечению прокуратурой принципов верховенства и единства законности. Тем не менее Приказ №42 Генерального прокурора от 18 июля 1997 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ» гласил, что прокуратура должна безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Из этого приказа следовало, что не только акты, носящие подзаконный характер, но и законы, принятые представительными органами субъектов Федерации, должны стать предметом прокурорского надзора с точки зрения их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Такая позиция Генерального прокурора получила поддержку в постановлении Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г., признавшего, что прокуратура вправе обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия нормативного акта субъекта Федерации федеральному закону, а суд вправе признать его недействующим до его отмены самим субъектом Федерации [1]. Однако положение осложнялось тем, что законодательные и исполнительные органы субъектов РФ не спешили с отменой актов, признанных судом недействующими. Перелом произошел в связи с изменениями, внесенными в Законы «Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые установили ответственность представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за неприня-
тие мер к отмене не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам нормативных актов после признания их судом недействующими или недействительными [2-4].
Названные изменения в законодательстве позволили прокуратуре с помощью протестов и заявлений в суды в короткий срок добиться приведения конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, тем самым было укреплено требование о верховенстве последних и единой законности на территории страны.
Следующая проблема состояла в том, что рассмотрение дел об оспаривании конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, изданных в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ, в случае несоответствия этих нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации отнесено исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ (ст. 125 ч. 2 Конституции РФ, ст. 74 ч. 3 Закона «О Конституционном Суде»), а Закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставил прокурору права обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии оспариваемых нормативных актов Конституции РФ.
Отсутствие такого права вступило в противоречие со ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой в числе функций, выполняемых прокурором, указан надзор за соблюдением Конституции РФ; в абз. 3 ч. 3 ст. 22 этого же закона прокурору предоставлено полномочие обращаться в суд с требованием о признании незаконных актов недействительными. Сопоставление Конституции РФ и названных законов позволило Конституционному Суду признать, что отсутствие в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности нормативных актов субъектов Федерации должно быть восполнено путем толкования всех рассмотренных положений. На основании этого толкования Конституционный Суд пришел к выводу, что прокуратура в лице Генерального прокурора имеет право обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ конституций или уставов, законов субъектов Федерации. Такое толкование обеспечило системность надзорной деятельности прокуратуры и позволяет ей добиваться устранения любых нарушений Конституции РФ и федеральных законов [5].
Думается, что в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» должна быть внесена поправка, предоставляющая Генеральному проку-
рору право обращаться с запросом о конституционности нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ.
Еще одна проблема состоит в том, что прокурор не осуществляет надзор за исполнением Конституции Федеральным Собранием РФ, он не может требовать устранения нарушений Конституции РФ в законах субъектов РФ из-за принятия самим Федеральным Собранием законов, ей противоречащих. Между тем имеют место такие ситуации, когда некоторые законы, принятые Федеральным Собранием, способствуют нарушениям Конституции РФ субъектами Федерации. Так, например, Алтайским краевым Советом народных депутатов 30 ноября 2000 г. был принят Закон «О статусе депутата Алтайского краевого Совета народных депутатов», согласно ст. 25 которого был установлен запрет на передачу в суд дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность депутата (краевого Совета) за действия, не связанные с его депутатской деятельностью, без согласия краевого Совета народных депутатов. Закон был принят в нарушение ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав всех граждан и устанавливающей равенство всех перед законом и судом, но на основании ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», игнорировавшей эту констиционную норму.
В развитие Закона «О статусе депутата...» был установлен порядок обращения прокурора с представлением в орган субъекта Федерации для получения согласия краевого Совета. Поскольку упомянутый Федеральный закон действовал, прокурор был лишен возможности реализовать ст. 19 Конституции РФ и потребовать изменения закона Краевого Совета, так как он соответствовал неконституционному закону Российской Федерации. Только когда 12 апреля 2002 г. Конституционный Суд в своем постановлении признал неконституционность указанных положений, а в федеральный закон была внесена соответствующая поправка, прокурор Алтайского края смог вынести протест об изменении ст. 25 Закона «О статусе депутата Алтайского краевого Совета народных депутатов» и устранении неконституционного препятствия для привлечения к уголовной или административной ответственности депутатов КСНД.
Правовое поле российского законодательства подвергается существенным изменениям в связи с возникновением капиталистических отношений. Законодательные органы государствен-
ной власти не всегда вовремя принимают новые законы, не создана новая законодательная база. Поэтому Президент России вынужден издавать указы, имеющие нормативное содержание, которые заполняют свободные правовые ниши. Учитывая это, Генеральный прокурор обязал подчиненных прокуроров следить за соответствием издаваемых актов указам Президента. Например, он потребовал использования средств прокурорского реагирования при нарушении Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» и в некоторых других случаях.
Таким образом, наряду с надзором за соблюдением Конституции и законов прокуроры должны следить и за исполнением нормативных указов Президента, хотя в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» такое полномочие прокурора отсутствует. Здесь уместно заметить, что правило о нормативном характере указов Президента и их правовой природе следовало бы закрепить в Конституции РФ. А требование к прокурору следить за соответствием правовых актов указам Президента, не противоречащим Конституции и федеральным законам, было закреплено в Законе «О прокуратуре Российской Федерации».
В соответствии со ст. 51 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на прокуратуру РФ возложено осуществление надзора за исполнением уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Следовательно, прокуроры должны принимать меры к выявлению и устранению несоответствия правовых актов муниципальных органов и их должностных лиц не только законам, но и уставам муниципальных образований. Поскольку прокуратура получила действенные рычаги для приведения уставов муниципальных органов в соответствие с федеральными законами (см. выше), вопрос о соблюдении уставов этих органов их должностными лицами в основном вписался в рамки соблюдения законности. В то же время вряд ли является необходимым и правомерным вмешательство прокуратуры, когда нарушаются регламенты процедур рассмотрения вопросов на сессиях представительных органов местного самоуправления, даже если таким образом нарушаются уставы этих органов. Неправомерно также вмешательство прокуратуры, когда происходит нарушение нормативных актов, принимаемых местными органами самоуправления, должностными лицами этих органов.
Между тем нередко такие факты наблюдаются в деятельности некоторых прокуроров. Так,
прокурор одного из городов обратил внимание на неисполнение главой местного самоуправления решения городского представительного органа о передаче в хозяйственное ведение жилищноэксплуатационным организациям муниципального жилого фонда и возбудил против него производство об административном правонарушении, т.е. привлек к административной ответственности должностное лицо не за неисполнение закона, а за неисполнение акта органа местного самоуправления, что согласно ст. 21 Закона «О прокуратуре.» не является предметом надзора и не входит в компетенцию прокурора. Однако с 1 января 2006 г. вступит в действие новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ст. 77 которого на прокурора возлагается осуществление надзора за соблюдением не только уставов муниципальных образований, но и любых других муниципальных правовых актов [6].
С началом действия этого закона описанное выше вмешательство прокурора станет допустимым. Думается, такая новелла вряд ли целесообразна, так как создаст условия для подмены прокуратурой деятельности контролирующих органов местного самоуправления и приведет к тому, что прокуратура окажется загруженной несвойственной для нее работой, что вернет ее к тем далеким временам, когда она контролировала прохождение дел в различных губернских и уездных службах [5, с. 175-181].
Говоря о перечне актов, законность которых находится в пределах надзора, следует сказать и о том, что этими правовыми актами могут быть как нормативные, так и ненормативные акты. Нормативные акты - это те, которые устанавливают определенные правила, рассчитанные на их многократное применение многими лицами (юридическими или физическими), а ненормативные - это акты, с помощью которых юридические лица, в том числе государственные органы и органы местного самоуправления, устанавливают, изменяют или прекращают правоотношения с другими юридическими или физическими лицами. К актам, которые могут быть подвергнуты проверке с точки зрения их законности, относятся любые правовые акты: не только законы и уставы субъектов РФ, постановления и распоряжения администрации субъектов Федерации, уставы муниципальных органов власти, но и постановления, распоряжения, положения, инструкции всех исполнительных органов власти, за исключением актов Правительства РФ, правовые акты всех государственных учреждений, в том числе органов контроля, всех должностных лиц субъектов РФ, нормативные и ненор-
мативные акты органов управления и руководителей всех организаций (коммерческих и некоммерческих). Актами, подлежащими надзору, могут быть также акты правоприменительные, индивидуальные, которые относятся к регулированию отношений с отдельными органами, юридическими лицами, гражданами или должностными лицами. Законность и тех, и других может быть оспорена прокурором путем принесения протеста или подачи заявления в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
Устное установление руководителем организации незаконных запретов, ограничений, обязанностей не может повлечь тех юридически значимых последствий, которые закрепля-
ет письменный правовой акт, хотя и создает препятствия для реализации своих прав теми, кому они адресованы, поэтому утверждение в одном из учебников «Прокурорского надзора» [8, с. 132], что устранение устных нарушений законов должно происходить путем их опротестования, является спорным. Устранение таких нарушений законов, согласно Закону «О прокуратуре.», может осуществляться только с помощью другой формы реагирования - представления, которое имеет иную правовую природу, чем протест. Отклонение представления не дает прокурору права обращаться в суд, что вряд ли верно, так как такого права не лишены ни физические, ни юридические лица.
Литература
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. // СЗ РФ. - 2000. - №16.
2. Закон от 19/29 июля 2000 г. о внесении поправок в Закон «Об общих принципах организации законодательных /представительных/ и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1999. - №42; 2000. - №31.
3. Закон от 7июля/4 августа 2000 г. о внесении поправок в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
// СЗ РФ. - 1995. - №35; 1997. - №12.
4. РГ. - 2000. - 8 авг.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - №30. - Ст. 3101.
6. СЗ РФ. - 2003. - №40. Ст. - 3822.
7. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. - М., 1987.
8. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ / Ю.Е. Винокуров и др. - М., 2000.
