CC BY
26Аграрное, земельное, экологическое право
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, ЗАНЯТЫХ ЛИНЕЙНЫМИ ОБЪЕКТАМИ ЭНЕРГЕТИКИ В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: [email protected]
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
Краткая аннотация: В статье показаны проблемы, связанные с определением размера возмещения стоимости земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд в условиях реформирования данной процедуры. Суть изменений заключается в исключении таких случаев из установленного Земельным кодексом РФ общего порядка возмещения убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. При изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд размер возмещения определяется по рыночной стоимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, в котором земельные участки не выделяются в качестве специфического объекта оценки. По данной категории дел формируется противоречивая судебная практика. Обоснована необходимость учета особенностей земельных участков из состава земель различных категорий при их оценке и определении размера возмещения.
Abstract: The article shown the problems associated with determining the amount of compensation value of land plots when they are withdrawn for state or municipal needs in terms of reforming this procedure. The essence of the changes is to exclude such cases established by the Land code of the Russian Federation the General procedure for compensation of losses in case of worsening of quality of lands, temporary occupation of land plots, restriction of rights of land owners, users of land, tenants and lessees of plots of land. When land plots are withdrawn for state or municipal needs, the amount of compensation is determined by market value in accordance with the legislation on appraisal activity, in which land plots are not highlighted as a specific object of evaluation. In this category of cases is formed a contradictory judicial practice. The necessity of considering the peculiarities of land plots from structure of lands of different categories for their evaluation and determination of amount of compensation.
Ключевые слова: Земельное законодательство, земельные участки, рыночная стоимость, размер возмещения, государственные или муниципальные нужды.
Keywords: Land law, land, market value, amount of compensation, the state or municipal needs.
Правовое регулирование отношений, связанных с предоставлением земельных участков для размещения линейных объектов, а также их использованием продолжает оставаться проблемным в российском земельном, природоресурсном, градостроительном и гражданском законодательстве, несмотря на существенное изменение целого ряда правовых норм. На практике возникает множество вопросов и сохраняются определенные трудности при образовании и кадастровом учете, изъятии земельных участков для строительства линейных объектов, реализацией прав конкретных правообладателей, в том числе в связи с установленными законодательством ограничениями и обременениями.
Такие проблемы характерны и для линейных
объектов энергетики, являющих инфраструктурным элементом и необходимым условием развития топливно-энергетического комплекса как территории Российской Федерации в целом, так и отдельных регионов, городов, других населенных пунктов. Например, на территории города Ставрополя общая протяженность только электрических сетей составляет более 2700 километров, в том числе: кабельные линии электропередачи - более 1500 километров, воздушные линии электропередачи - более 600 километров, сети уличного освещения - более 600 километров[1].
Специалистами отмечается большое многообразие линейных объектов различных видов: надземных (воздушных и поверхностных) и подземных. В зависимости от назначения линейные делятся на:
транспортные коммуникации (железные дороги, автомобильные дороги, трамвайные пути, троллейбусные линии); электрические сети; канализационные коллекторы; линии связи; водоводы, водопроводы; трубопроводы; газопроводы; нефтепроводы; коллекторы.
Относительно ограничения прав землевладельцев земельных участков, по которым проходят линейные объекты, выделяются: не затрагивающие режим использования земельного участка (линии связи, все виды трубопроводов выполненных подземным способом и т.д.); частично-ограничивающие свободное использование (ЛЭП, газопроводы, про-дуктопроводы); исключающие возможность использования земельного участка в целом либо определенной части (железные дороги, автомобильные дороги, трамвайные пути, троллейбусные линии)[2].
Что касается легального понятия линейных объектов и их классификации, то, как справедливо отмечается в научной литературе, в законодательстве отсутствует однозначное определение линейного объекта[3], что отражается на правовом режиме земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации таких объектов.
Градостроительное и земельное законодательство ограничивается закреплением открытого перечня линейных объектов. Так, согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[4] к линейным объектам относятся «линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения». Аналогичный перечень содержится в ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[5], которая относит к линейным объектам «линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения».
Наряду с указанными нормами в ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[6] установлена возможность перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в исключительных случаях, связанных, в том числе, со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (включая линейно-кабельные сооружения), нефте-, газо- и иных трубопроводов,
железнодорожных линий и других подобных сооружений (линейные объекты).
В связи с приведенным легальным перечнем линейных объектов возникает вопрос об их отнесении к топливно-энергетическому комплексу. Как следует из п. 9 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»[7], объекты ТЭК включают в себя объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродукто-обеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. При этом в п. 7 ст. 2 Закона дано определение линейных объектов ТЭК, под которыми понимается система линейно-протяженных объектов топливно-энергетического комплекса (электрических сетей, магистральных газопроводов, нефтепроводов и нефтепродукто-проводов), предназначенных для обеспечения передачи электрической энергии, транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов. Автомобильные дороги и железнодорожные линии не относятся к линейным объектам ТЭК. Между тем, доставка газа, нефти и нефтепродуктов осуществляется не только посредством их транспортировки по трубопроводам, но также путем перевозки автомобильным и железнодорожным транспортом, являющимися линейными объектами. В этой связи их следует выделять в качестве видов линейных объектов, обеспечивающих предоставление и осуществление услуг перевозки в топливно-энергетическом комплексе.
В доктрине энергетического права также правомерно ставится вопрос о том, к какой категории объектов следует отнести тепловые сети, которые, с одной стороны, используются для транспортировки энергии, а, с другой стороны, в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»^] дается лишь отсылочная норма к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О тепло-снабжении»[9]. В указанном Законе закреплены правовые основы теплоснабжения, эксплуатации тепловых сетей, дается их определение и указываются особенности, которые, однако, не соотносятся со ст. 89 ЗК РФ в результате чего, по мнению специалистов, выпадают из-под земельно-правового регулирования объектов энергетики[10].
Не согласованы нормы земельного и градостроительного законодательства в части линейных объектов и в региональном законодательстве. Так,
например, в ст. 11 Закона г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 (ред. от 16.12.2015) «Градостроительный кодекс города Москвы»[11] в числе элементов функционально-планировочной структуры территории города Москвы указаны:
з) территории линейных объектов - территории, предназначенные для размещения определенных Градостроительным кодексом РФ линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктур и составляющих неотъемлемую часть указанных линейных объектов инженерных сооружений, в том числе транспортных развязок, мостов, эстакад, путепроводов, иных сооружений;
- объекты капитального строительства, включая линейные объекты (п. 3).
Правовая неопределенность в части легального определения линейных объектов, а также их перечня и видов неизбежно порождает на практике проблемы определения их правового статуса как единого недвижимого комплекса, закрепленного в ст. 133.1 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ[12]. В данной статье также дается открытый перечень линейных объектов, причем не совпадающий с указанными нормами земельного, градостроительного и энергетического законодательства. Как следует из указанной правовой нормы, недвижимой вещью, участвующей в обороте как единый объект, может являться единый недвижимый комплекс - совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.
В числе проблемных вопросов продолжают оставаться учетно-кадастровые и регистрационные процедуры, связанные с техническими особенностями линейных объектов, в том числе ТЭК, связанные с большой протяженностью и размещением на земельных участках разных категорий, причем с пересечением границ не только муниципальных образований, но и субъектов РФ[13]. В этой связи важное значение постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации»[14], в котором указано, что согласно ст. 133.1 Гражданского кодекса РФ части единого недвижимого комплекса (например, линейного объекта) могут быть расположены на различных земельных участках. В связи с этим отказ органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, в регистрации единого недвижимого комплекса лишь на том основании, что соответствующие объекты не расположены на одном земельном участке, не соответствует положениям данной статьи.
Тем не менее, в условиях отсутствия особо порядка государственного кадастрового учета как самих линейных сооружений, так и земельных участков, на которых они расположены, на практике возникает множество проблем, решение которых не устраняется в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»[15] (вступление в силу 1 января 2017 года).
Земельные участки предоставляются хозяйствующим субъектам, в том числе субъектам электроэнергетики, других отраслей ТЭК, на праве собственности либо на праве долгосрочной аренды. Иные права на земельные участки подлежат переоформлению в собственность либо в аренду в соответствии с земельным законодательством РФ.
Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в п. 2 ст. 39.9 Земельного кодекса РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами, установленными гл. У.1 Земельного кодекса РФ. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков, установить сервитуты в отношении таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными данной статьей, до 1 января 2016
года. При этом в числе целей для достижения которых допускается заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в ст. 39.23 Земельного кодекса РФ указаны случаи размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка. Причем ст. 39.24 Земельного кодекса РФ дает возможность размещения линейных объектов на условиях сервитута, поскольку предусматривает заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется не органами публичной власти, а правообладателями таких земельных участков.
Тем не менее, использование земельных участков для строительства и эксплуатации линейных объектов, в том числе энергетики, на условиях сервитута является затруднительным. Это связано с тем, что на период проведения таких работ собственник фактически лишается возможности использовать земельный участок. Тогда как правовая конструкция сервитута предполагает полное отсутствие препятствий в использовании собственником земельного участка своего участка в соответствии с его разрешенным использованием в течение всего срока действия обременения.
Что касается предоставления земельных участков под строительство линейных объектов, в том числе энергетики, то данная процедура базируется на общем порядке предоставления земельных участков из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, претерпевшим изменения в условиях реформированием земельного и смежного законодательства РФ, в связи с принятием Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[16] (далее Закон № 171-ФЗ). При этом для размещения линейных сооружений определены особенности, существенно изменившие порядок предоставления земельных участков для этих целей.
Так, по основаниям, предусмотренным пп. 4 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ, предоставление земельных участков в аренду для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-,
тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, осуществляется без проведения торгов. Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен ст. ст. 39.14 и 29.17 Земельного кодекса РФ
Возможность использования земель и земельных участков без установления сервитута и без их предоставления допускается согласно п. 1 ст. 39.31 Земельного кодекса РФ в случаях строительства временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирования строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения. В указанных случаях использование земель и земельных участков осуществляется на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления.
Однако в составе Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 1300 (ред. от 30.04.2016)[17], выделены, в частности, следующие линейные объекты, в том числе линейные объекты энергетики, для размещения которых не требуется разрешения на строительство: D:\Documents and Settinqs\Admin\Local
Settinqs\cqi\online.cqi?req=querv&REFDOC=197631&R EFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT MAIN BACKREFS&ts=14533147782636921049&lst=0&REFD 8Т=ЮШ10подземных линейных сооружений; линейных сооружений канализации; D:\Documents and Settinqs\Admin\Local
Settinqs\cqi\online.cqi?req=querv&REFDOC=197631&R EFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT MAIN BACKREFS&ts=149314778264103270&lst=0&REFDS T=100014линий электропередачи классом напряжения до 35 кВ; D:\Documents and Settinqs\Admin\Local Settinqs\cqi\online.cqi?req=querv&REFDOC=197631&R EFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT MAIN BACKREFS&ts=27474147782642925259&lst=0&REFD 81=100015нефтепроводов и нефтепродуктопроводов диаметром DN 300 и менее, газопроводов и иных трубопроводов давлением до 1,2 Мпа; тепловых се-
тей всех видов, включая сети горячего водоснабжения, линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи.
Порядок и условия размещения таких объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта РФ. Такие законы были приняты, например, в Ленинградской и Московской областях. Так, областными законами Ленинградской области от 25 декабря 2014 г. № 104-оз и от 6 мая 2016 г. № 30-оз «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ленинградской области»[18], расширен перечень таких случаев применительно к отдельным видам линейных объектов, в том числе для осуществления: строительства газопроводов-вводов; реконструкции линейных объектов капитального строительства: линий электропередачи, связи, газопроводов, водопроводов, трубопроводов тепловых сетей, канализационных сетей, не требующей увеличения размеров земельных участков, на которых расположены такие объекты; строительства газопроводов низкого давления, линий и сооружений связи; линий электропередачи напряжением до 35 киловольт (кВ) и др.
В Московской области также действует закон от 10 октября 2014 г. № 124/2014-ОЗ (ред. от 19.07.2016) «Об установлении случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Московской области»[19].
Как отмечается в научной литературе, многие субъекты РФ посредством принятия своих законов отказались от необходимости принятия решений в отношении отдельных видов линейных объектов. Целесообразно распространить этот опыт на территории всей Российской Федерации, исключив необходимость получения разрешения на строительство отдельных видов линейных объектов, что позволит существенно сократить сроки оформления прав на линейные объекты[20].
Применительно к предоставлению земельных участков для размещения линейных объектов, в том числе энергетики, в числе наиболее проблемных вопросов является размер арендной платы.
Правовое регулирование порядка определения размера арендной платы за земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов энергетики, обусловлено процедурой, предусмотренной пп. 4 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ. Согласно данной норме предоставление земельных участков в аренду для размещения объек-
тов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, осуществляется без проведения торгов. При этом размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для размещения объектов, предусмотренных п. 2 ст. 49 Земельного кодекса РФ (в том числе объектов систем электро-, газоснабжения, объектов систем теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения, линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения), а также для проведения работ, связанных с пользованием недрами, не может превышать размер арендной платы, рассчитанный для соответствующих целей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Субъекты РФ по-разному подходят к определению размера арендной платы за земельные участки, занятые линейными объектами.
Так, в соответствии с Порядком определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Республики Коми, и земельные участки на территории Республики Коми, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утвержденным постановлением Правительства Республики Коми от 1 марта 2015 г. № 90 (ред. от 13.04.2016)[21], при предоставлении земельного участка в аренду без торгов годовая арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и устанавливается в размере 1,4% в отношении земельного участка, предоставленного (занятого) для размещения линий связи, в том числе линейно-кабельных сооружений (п/п. 5 п. 3).
Порядком расчета годовой арендной платы за пользование государственным движимым имуществом и линейными объектами, находящимися в государственной собственности Владимирской области, утвержденным постановление Губернатора Владимирской области от 16 июня 2011 г. № 606 (ред. от 04.08.2014)[22] для линейных объектов, обеспечи-
вающих транспортировку и распределение газа применяется коэффициент 0,005.
В Ставропольском крае процентное соотношение ставки арендной платы варьируется от 1,00 до 11,68 процентов для земельных участков, занятых линейными объектами, определенной для различных городов в части I Приложения к Порядку определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной собственности Ставропольского края, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленных в аренду без торгов, утвержденному постановлением Правительства Ставропольского края от 29 марта 2016 г. № 112-п[23].
Эти и другие примеры свидетельствуют о су-существенной разнице размера арендной платы за зе-
Библиография:
мельные участки, предоставляемые для размещения линейных объектов, из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а правовое регулирование предельных ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в частной собственности, вообще отсутствует, что не способствует достижению баланса частноправовых и публичных интересов в данной сфере.
Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения линейных объектов характеризуется и другими проблемами, требующими дальнейшего совершенствования земельного, градостроительного, природоре-сурсного, энергетического и гражданского законодательства на основании системного комплексного подхода, обеспечивающего согласованное изменение отраслевых правовых норм.
1. Решение Ставропольской городской Думы от 24 июня 2016 г. № 869 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития города Ставрополя до 2030 года» // Вечерний Ставрополь. № 123, 06.07.2016.
2. Зайнуллин Р.А. Понятие и виды линейных объектов в современном российском законодательстве // Вестник экономики, права и социологии. 2012. № 4. С. 160-163.
3. Корякин В.И. Новое в правовом регулировании размещения линейных объектов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 6. С. 17 - 30.
4. СЗРФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16; 2016. № 27 (часть II). Ст. 4303.
5. СЗ РФ.2001. № 44. Ст. 414
6. СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5276.
7. СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4604.
8. СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
9. СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.
10. Головня Е.В. Правовой режим земель электроэнергетики : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. С. 21-22.
11. Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 42.
12. СЗРФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
13. Выпханова Г.В. Проблемы государственного кадастрового учета земельных участков, занятых объектами энергетики // Аграрное и земельное право. 2013 № 12 (108). С. 45-49.
14. Бюллетень Верховного Суда РФ. № 8, август, 2015.
15. СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
16. СЗ РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3377.
17. СЗ РФ. 2014. № 50. Ст. 7089.
18. Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской областиЬМр^Атт^епоЫти, 10.05.2016
19. Официальный Интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 15.10.2014.
20. Корякин В.И. Новое в правовом регулировании размещения линейных объектов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 6. С. 28-30.
21. Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2015. № 4. Ст. 39.
22. Владимирские ведомости. 2011. № 147.
23. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.04.2016.
