CC BY
32
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
А. В. Красавин
канд. техн. наук, магистрант Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС), г. Москва, Россия
УДК 614.811.6
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ВНЕСЕНИЮ ИЗМЕНЕНИИ В "ТЕХНИЧЕСКИЙ РЕГЛАМЕНТ О ТРЕБОВАНИЯХ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ" ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
Анализируется актуальная проблема по совершенствованию "Технического регламента о требованиях пожарной безопасности". На основании результатов правоприменительной практики закона предлагаются конкретные изменения в "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Ключевые слова: технический регламент, технические требования, расчеты по определению времени эвакуации людей.
Принятый в 2008 году Федеральный закон от 22.07.2008 № 12Э-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее — Технический регламент) всколыхнул всю строительную и пожарную общественность. Удивление, возмущение, негодование — вот те чувства, которые возникли у заинтересованных людей при ознакомлении с ним, — не было только восторга. На авторов Технического регламента обрушилась волна неиссякаемой, чаще оскорбительной, нежели конструктивной критики.
Сегодня с момента принятия Технического регламента прошло уже почти полтора года, более полугода закон действует, и за это время Технический регламент не ругал, наверное, только ленивый, но мало что изменилось в лучшую сторону. Напрашивается справедливый вопрос: "Почему?". Ответ очевиден: чтобы критика была плодотворной, акцент с обвинений необходимо было сместить на конструктивные предложения. Критика без предложений по улучшению Технического регламента бесполезна и мало кому интересна, а сами критики рискуют навлечь на себя праведный гнев авторов закона, не высыпавшихся в течение всего времени своего правотворчества. Ведь конечной целью критики, как известно, является решение, помогающее изменить ситуацию. Необходимы конкретные предложения по устранению недостатков Технического регламента, которые помогут снять возникшие проблемы в его правоприменительной практике.
Ранее автор указывал ("Пожаровзрывобезопас-ность" №9за2009 г.) на основные коррупциогенные
факторы, содержащиеся в законе; предлагал ознакомиться с результатами анализа юридической литературы, позволившими сформировать представление о том, каким Технический регламент должен быть с юридической точки зрения с учетом европейской практики технического регулирования и общепризнанных правил законодательной техники.
Согласно существующей практике разработки нормативных правовых актов технический регламент, возведенный в ранг закона, должен содержать не технические требования, устанавливающие точные параметры и характеристики продукции, а технико-юридические нормы, регламентирующие техническую деятельность людей и призванные обеспечить соответствие объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям пожарной безопасности.
Одним из обязательных условий закона должно быть сопровождение каждого норматива оценкой соответствия, при этом должен обеспечиваться принцип единства оценки соответствия (ст. 3 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании" устанавливает необходимость соблюдения единства правил и методов оценки соответствия в целях обеспечения единства применения требований технических регламентов). Содержащиеся в законе нормы должны быть доказуемы опытным, эмпирическим путем, а методы оценки соответствия, т. е. методы доказательства выполнения нормы, должны быть проверяемы на пригодность. Кроме того, текст Технического регламента
2
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНаСТЬ 2010 ТОМ 19
должен быть ясным и доступным для понимания всех заинтересованных лиц; нормы закона должны быть изложены таким образом, чтобы обеспечивалось единообразное и однозначное их понимание.
Совершенно нелепо выглядит ситуация, когда одни и те же нормы Технического регламента, к примеру, в каком-либо субъектовом органе государственной экспертизы понимают и применяют по-своему, а в Главгосэкспертизе России — совсем по-другому. При этом проектное и строительное сообщество имеет свои многочисленные взгляды на правильность применения норм Технического регламента, как правило, не совпадающие с такими же многочисленными взглядами строительного и пожарного надзора!
Итак, имея на руках принятый Государственной Думой, одобренный Советом Федерации, подписанный и обнародованный Президентом Российской Федерации Технический регламент, представляется совершенно нецелесообразным и, даже более того, некорректным изобретать новый закон.
Однако с тем, что закон требует внесения изменений, причем изменений кардинальных, вероятнее всего, согласятся многие. Поэтому, взяв заосно-ву действующий Технический регламент, предложим свое субъективное видение сложившейся ситуации, показав, какие изменения следовало бы внести в закон, чтобы если не достичь, то хотя бы приблизиться к однозначному и единообразному пониманию его норм и единству оценки их соответствия.
Во-первых, Технический регламент необходимо существенно сократить. Из закона следует исключить многочисленные классификации, занимающие в законе целых 11 глав, или 41 статью, перенеся их в документ добровольного применения, будь то свод правил или национальный стандарт. Учитывая, что Технический регламент содержит 152 статьи, исключение из закона 41 статьи, посвященной классификациям, сократит его почти на треть, при этом закон от этого не оскудеет, а вот путаницы станет меньше. В качестве примера можно привести классификацию взрывоопасных зон: в "Правилах устройства электроустановок" (далее — ПУЭ) она одна, а в Техническом регламенте совершенно другая. В этом случае проектировщики, руководствуясь привычной для них классификацией, установленной в ПУЭ, будут нарушать Федеральный закон, имеющий прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 3 ФЗ "О техническом регулировании").
Во-вторых, закон не должен содержать точные технические требования, которыми он насыщен сегодня. В развитых странах мира выстраивается, как правило, многоступенчатая модель технического
регулирования. Президент или Правительство в странах Европы и Америки принимают "рамочный" закон, устанавливающий общие принципы в соответствующей сфере регулирования. В их компетенцию при принятии закона не входит (в отличие от депутатов Государственной Думы Российской Федерации и членов Совета Федерации) обсуждение вопросов относительно количества пожарных лестниц, ведущих на кровлю, высоты проходов на технических чердаках или расходов воды на наружное и внутреннее пожаротушение. Совершенно очевидно, что это вопросы соответствующего министерства, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области пожарной безопасности, т. е. вопросы, находящиеся в компетенции МЧС России (Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 "Вопросы МЧС России"). За рубежом данные вопросы и регулируются нормативными правовыми актами министерств или ведомств, что дает возможность при необходимости более мобильно вносить изменения в соответствующие документы. У нас же существующие сегодня чрезмерно детализированные требования к объектам технического регулирования в области пожарной безопасности, установленные в Федеральном законе, привели к невозможности реализации принципа соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, ее материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития (ст. 3 ФЗ "О техническом регулировании").
Рассмотрим в качестве примера ситуацию с противопожарными расстояниями. В Техническом регламенте данному вопросу посвящена целая глава, включающая 6 статей и несколько таблиц в приложении, вследствие чего малейшее снижение установленных требований трактуется как нарушение Федерального закона.
Допустим, при невозможности в силу объективных причин соблюдения установленного в законе противопожарного расстояния между АЗС с наземными резервуарами и соседним складским зданием, где хранятся негорючие вещества и материалы в холодном состоянии (категория по пожарной опасности "Д"), существует только один законный способ решения вопроса—не строить АЗС. Все другие решения будут противозаконными. Согласование же отступлений в Специальных технических условиях (СТУ) от требований Федерального закона, принятого в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 105, 107), является противоестественным и незаконным. Разве не противоречит здравому смыслу такое положение вещей, когда Федеральное Собрание в количестве 450 депутатов и
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2010 ТОМ 19
3
166 членов Совета Федерации приняло и одобрило Технический регламент, а представители федеральных органов исполнительной власти отступают от требований этого закона, ссылаясь на СТУ, институт которых отменен законом, за исключением случаев, когда на объекты отсутствуют нормативные требования по пожарной безопасности. Действительно, надо же на что-то ссылаться, когда нормы Технического регламента выполнить не удается, но и объект не построить нельзя, потому что речь идет уже не об АЗС, а, к примеру, о крупных нефтехимических и нефтеперерабатывающих комплексах, заказчиком которых является государство.
Технический регламент — это своего рода конституция по вопросам пожарной безопасности, в которой должны содержаться только самые основные требования, сформулированные в виде норм-принципов. Ведь в Конституции Российской Федерации не определен минимальный размер оплаты труда или прожиточный минимум, а указано на необходимость "создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7).
Быть может, тот же вопрос о противопожарных расстояниях целесообразнее было бы в "пожарной конституции" изложить в следующем виде:
Ст. №... "Противопожарныерасстояния".
1. При проектировании и строительстве объектов противопожарные расстояния следует принимать такими, чтобы обеспечивалось нераспространение пожара на соседние объекты.
2. В случае распространения пожара, повлекшего причинение вреда жизни и здоровью людей, ущерб чужому имуществу, виновное лицо несет ответственность в соответствии с действующим законодательством.
3. Методы оценки правильности принятых противопожарных расстояний и их рекомендуемые значения, а также противопожарные мероприятия, обеспечивающие возможность их снижения, устанавливаются в нормативных технических документах.
Аналогичным образом следовало бы сформулировать и другие требования пожарной безопасности, изложив их в виде норм-принципов, а методы оценки соответствия и рекомендации по их выполнению установить в нормативных технических документах.
Указанные изменения позволили бы существенным образом сократить Технический регламент и упростить жизнь людям, применяющим и выполняющим его. Однако, к сожалению, жизнь при этом упростилась бы не настолько сильно, насколько сократился бы Технический регламент. И дело здесь, главным образом, в том, что применяемые сегодня методы оценки соответствия принимаемых решений
требованиям норм чрезмерно сложны и громоздки. В частности, выполнение многих требований Технического регламента сводится к определению времени эвакуации людей из зданий и сооружений и доказательству того, что это время не превышает необходимое. Не менее значимы сегодня и расчеты по оценке пожарного риска, включающие в том числе и определение расчетного времени эвакуации людей. Следует отметить, что в России людей, способных качественно, с пониманием дела, выполнить данные расчеты, можно посчитать по пальцам, и ни для кого не секрет, что их выполнение по утвержденным методикам требует весьма глубоких познаний в самых разных отраслях науки. Оценить же правильность проведения расчетов пожарных рисков проверяющим лицам практически невозможно в силу сложности, трудоемкости и длительности данного процесса. Таким образом, доказать с использованием существующих методик выполнение тех или иных требований практически невозможно без лояльного отношения к представленным доказательствам (расчетам) должностных лиц органов исполнительной власти. Это, как известно, подталкивает правоприменителей к коррупционным действиям и не способствует формированию благоприятного инвестиционного климата в государстве.
Именно поэтому, по мнению автора, существующие методы оценки соответствия необходимо в значительной степени упростить с целью внесения ясности и обеспечения единого понимания того, как надо делать, чтобы это считалось правильным.
К тому же погрешности при использовании упрощенных методик, вполне возможно, будут ничуть не больше, чем при проведении расчетов опасных факторов пожара по интегральным, двухзонным или полевым моделям, а расчетов эвакуации — по аналитическим, индивидуально-поточным или имитационно-стохастическим моделям. Это объясняется тем, что достоверность получаемых с использованием данных моделей результатов в значительной степени определяется достоверностью принятых предположений, а о какой достоверности может идти речь при выборе места возникновения гипотетического пожара?
Созданные огромными усилиями сложные математические модели, предлагаемые специалистам для обоснования требуемого уровня безопасности различного рода объектов, все больше уводят нас в мир виртуальной реальности, слабо связанной с действительным положением дел. Как отмечается многими исследователями, причем не только в области обеспечения пожарной безопасности, но и в других отраслях, точность материалов, принимаемых в качестве исходных данных, настолько низка, что математические модели, построенные на их
4
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2010 ТОМ 19
основе, не более чем фикция (погрешность определения места возникновения пожара и т. п. —100%). Таким образом, использование моделей с большим числом расчетных элементов, усиливающих неустойчивость счета и увеличивающих погрешность, становится весьма трудоемкой, длительной и очень затратной операцией при относительно невысокой точности прогноза эвакуации людей и воздействия на них опасных факторов пожара.
Таким образом, отсутствие надежной достоверной исходной информации о месте возникновения пожара, а также игра с невидимыми промежуточными значениями и коэффициентами (плотность и интенсивность эвакуации, токсичная и дымообразующая способность, количество и виды пожарной нагрузки и т. д.) с целью подогнать проводимый расчет под требуемый результат делают бессмысленным использование более сложных моделей для определения уровня обеспечения пожарной безопасности людей.
Никто не отрицает, что за моделированием будущее. Но в будущем. На сегодняшний же день уровень научно-технического развития, подкрепленный коррумпированностью лиц, принимающих решения и не желающих "просто так" соглашаться с результатами расчетов, полученных с помощью сложных моделей со множеством параметров, позволяет утверждать, что эра моделирования еще не пришла.
Здесь следует учитывать еще и наш российский менталитет, с которым наши люди с чистой совестью делают все не так, как надо по инструкции или регламенту, атак, как надо им, идя по пути наименьшего сопротивления. Наши специалисты на генетическом уровне не способны удержаться от того, чтобы не подтасовать принимаемые в расчетах параметры для достижения цели расчета, в результате чего складывается однозначное понимание, что без прозрачных, пусть менее точных, но простых методик не обойтись. Сопутствующие расчетам погрешности (причем по любым, как сложным, так и простым, методикам и моделям) при использовании упрощенных и понятных экспресс-методик будут с лихвой компенсироваться меньшим люфтом при принятии исходных данных, так как у недобросовестных исполнителей расчетов существенно снизится возможность "игры" с начальными параметрами и промежуточными значениями.
Еще один аргумент в пользу простых и доступных для понимания методик заключается в более реальной возможности использования их в качестве доказательной базы в судебных процессах. Здесь слабость существующих методик, использующих сложные модели для расчета времени эвакуации и времени наступления опасных факторов пожара,
заключается в том, что при проведении независимой экспертизы (соответствия/несоответствия) расчета, выполненного по сложным моделям с большим числом расчетных элементов, результат экспертизы во многом определяется субъективными оценками независимых экспертов.
При использовании простых методик данный фактор в значительной степени нивелируется, в первую очередь, за счет того, что, какой бы специалист ни проводил независимую экспертизу, результат будет одинаковым, так как все расчетные операции лежат на поверхности и доступны не ограниченному контингенту лиц, а широкому кругу грамотных проектировщиков и инженеров.
Ведь согласитесь, совершенно нелогичной представляется ситуация, когда мощнейшие проектные институты с огромным штатом высококвалифицированных специалистов самого разного профиля способны грамотно проектировать любые уникальные объекты, но не способны обосновать принятые противопожарные мероприятия, поскольку для этого необходимо выполнить чрезмерно сложные и в силу этого доступные только избранным расчеты фактического и необходимого времени эвакуации людей, дислокации подразделений пожарной охраны и т. д. Еще больше огорчает то, что проведение данных расчетов не влияет на повышение уровня пожаробезопасности объектов, так как в 99 % случаев результаты расчетов по определению безопасной эвакуации людей показывают соответствие принятых решений требуемым условиям обеспечения пожарной безопасности людей на объектах. Таким образом, за выполнением высокозатратных и трудоемких расчетов ничего не следует, кроме расходов заказчиков на их выполнение.
Итак, каким образом можно упростить существующие методики — вопрос не из легких. Особенно если принимать во внимание, с каким сильнейшим неприятием и всеобщей критикой столкнутся
Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-Ф3
"Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" с изменениями от .
Основные направления внесения изменений в Технический регламент
0869-7493 ППЖАРВВЗРЫВВБЕЗВПАСНПСТЬ 2010 ТОМ 19
5
авторы предлагаемых упрощенных методик. Сообщество специалистов, выполняющих данные расчеты, совершенно очевидно не захочет лишиться своих источников доходов, поэтому даже при внутреннем согласии и осознании правильности и целесообразности внедрения экспресс-методик будет всеми возможными способами пытаться их дискредитировать.
Тем не менее разработка экспресс-методик жизненно необходима для снятия административных барьеров, возникающих при реализации норм-принципов, заложенных в Техническом регламенте.
Определенные исследования в данном направлении уже ведутся, и первые результаты проводимой работы будут представлены в ближайшее время.
Таким образом, подводя итоги, можно предположить, что исключение из Технического регламента классификаций и технических требований, а также упрощение методов оценки соответствия по определению безопасной эвакуации людей (26 статей содержат данную норму-принцип) в значительной степени позволит снять то напряжение, которое возникло в различных отраслях экономики с принятием Технического регламента (см. рисунок).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федер. закон от 22 июля 2008 г. № 123-Ф3 : принят Гос. Думой 4 июля 2008 г. : одобр. Советом Федерации 11 июля 2008 г. — М.: ФГУ ВНИИПО, 2008. — 157 с.
2. О техническом регулировании : Федер. закон от 27 декабря 2002 г. № 184-Ф3 : принят Гос. Думой ФС РФ 15 декабря 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 52 (часть I). — Ст. 5140; 2005. — № 19. — Ст. 1752; 2007. — № 19. — Ст. 2293; 2007.
— № 49. — Ст. 6070; 2008. — № 30 (часть II). — Ст. 3616.
3. Правила проведения расчетов по оценке пожарного риска : Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 272 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009.
— № 14.
4. Об утверждении методики определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности : Приказ МЧС России от 30 июня 2009 г. № 382 : зарегистрирован в Минюсте РФ 6 августа 2009 г., рег. № 14486 [электронный ресурс]. URL: http://www.mchs.gov.ru (датаобращения: 01.12.2009).
5. Об утверждении методики определения расчетных величин пожарного риска на производственных объектах: Приказ МЧС России от 10 июля 2009 г. № 404: зарегистрирован в Минюсте РФ 17 августа 2009 г., рег. № 14541 [электронный ресурс]. URL: http://www.mchs.gov.ru (дата обращения: 01.12.2009).
6. Красавин, А. В. Антикоррупционная экспертиза Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" / А. В. Красавин // Пожаровзрывобезопас-ность. — 2009. — Т. 18, № 9. — С. 10-21.
Материал поступил в редакцию 3 декабря 2009 г.
©Красавин А. В., 2010 г. (e-mail: krasavin@gge.ru).
ISSN 0869-7493 ООЖАРОВЗРЫВОБЕЗООАСООСТЬ 2010 ТОМ 19
