CC BY
29
Т. Г. Кожушко
начальник Управления пожарной безопасности Государственного автономного учреждения "Московская государственная экспертиза" (Мосгосэкспертиза), г. Москва
УДК 614.811.6
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ "ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА О ТРЕБОВАНИЯХ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ"
Обозначен ряд вопросов, касающихся некоторых аспектов применения "Технического регламента о требованиях пожарной безопасности". Внесены предложения (поправки) по усовершенствованию данного федерального закона.
Ключевые слова: технический регламент, пожарная безопасность, проектная документация, свод правил, Московские городские строительные нормы.
С момента вступления в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 12Э-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее — Технический регламент) прошло 7 месяцев. Срок достаточный для того, чтобы понять, насколько действительность не соответствует оптимистическим ожиданиям.
Начать надо с того, что проектные организации к работе по Техническому регламенту оказались не готовы. С одной стороны, по объективным причинам — своды правил появились только перед 1 мая 2009 г. С другой стороны — большинство проектировщиков не были даже проинформированы о выходе рассматриваемого закона. И проектировщикам, и экспертам необходимо время не просто для прочтения документов, а для изучения как статей закона, так и новых сводов правил. При этом нужно не просто изучить материалы, требуется перестроить мышление, изменить подход к работе. Если ранее отступления от требований СНиП согласовывали органы Государственного пожарного надзора, то отступлений от закона быть не может и ответственность за его несоблюдение другая. Хотя 100 %-ное применение Технического регламента в условиях г. Москвы весьма проблематично, если не невозможно, например в части узаконенной ширины проездов для пожарных машин, времени прибытия пожарных подразделений и др.
Органам экспертизы, в силу специфики их работы, пришлось первыми столкнуться с необходимостью применения требований Технического регламента и принять на себя весь негатив со стороны проектировщиков и заказчиков, поскольку все претензии были направлены не на разработчиков новых документов, а непосредственно на экспертов.
Основной ошибкой разработчиков Технического регламента, влекущей за собой очень серьезные по-
следствия для всех участников процесса, является отсутствие в нем статьи об установлении переходного периода. Механизм введения в действие закона не проработан. По разъяснению, данному Главгосэкспертизой России по запросу Мосгосэкспертизы (письмо от 13 июля 2009 г. №14-1/1320), "вступивший в силу с 1 мая 2009 г. Федеральный закон № 123-Ф3 не предусматривает переходные положения по его применению в отношении ранее разработанной документации". Такое же разъяснение получено от Государственной Думы, куда было направлено обращение Мэра г. Москвы.
Возникает вопрос, почему в законе не было заложено возможности цивилизованного перехода на новую систему работы? Разработчики Технического регламента, по всей видимости, далеки от процесса проектирования, его подготовки и согласования. Любая корректировка проекта — это дополнительная работа, как правило, не предусмотренная договором, а стало быть, ведущая к удорожанию проектирования. Перед экспертизой встал вопрос, как быть с проектами, разработанными до 1 мая 2009 г., но представленными на экспертизу после этого срока? Как быть с корректировками ранее согласованных проектов, с объектами, согласованными в составе застройки, с типовыми проектами?
Именно поэтому руководством строительного комплекса г. Москвы, Мэром столицы принимались все возможные меры для приведения ситуации в разумное состояние. Именно в разумное, потому что прямое действие рассматриваемого закона по-существу блокирует строи-
тельство в г. Москве, где это особенно важно с учетом огромной строительной программы.
Официальный ответ МЧС РФ от 5 августа 2009 г. на обращение Мэра г. Москвы, подписанный министром, расставил, казалось бы, все по своим местам. Цитирую: "Кобъектам, строительство которых в настоящее время не завершено, или к объектам, проектирование которых началось до 1 мая 2009 г., применяются действовавшие на момент проектирования или строительства нормы".
Минрегионразвития РФ дало, в свою очередь, свои разъяснения. Письмом от 16 сентября 2009 г. № 30286-ИП/08 оно сообщило, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться на соответствие нормам, действовавшим в период начала ее разработки в части, не противоречащей Федеральному закону № 123-Ф3. Это значит, что практически проект должен рассматриваться по Техническому регламенту, поскольку слишком по многим позициям требования Технического регламента отличаются от положений СНиП.
Мосгосэкспертизой подготовлено и передано в МЧС РФ более 60 поправок к Техническому регламенту. Первая и наиболее важная на сегодняшний момент — это законодательное утверждение переходного периода на введение в действие требований данного закона. По нашему предложению:
• до 1 июля 2010 г. положения закона распространяются на проектную документацию по объектам, задание на проектирование которых утверждено после 1 мая 2009 г.
и
• положения закона не распространяются на утвержденные типовые проекты, а также на корректировку проектов, прошедших государственную экспертизу до 1 мая 2009 г. Принятие нормативов в форме закона обязывает
не только выполнять его требования в полном объеме, но и с максимальной четкостью их формулировать. Трактовка статей должна быть однозначной. Например, пункт 1 статьи 61 гласит:"Здания, сооружения и строения должны быть оснащены автоматическими установками пожаротушения в случаях, когда ликвидация пожара первичными средствами пожаротушения невозможна, а также в случаях, когда обслуживающий персонал находится в защищаемых зданиях, сооружениях и строениях некруглосуточно". Однозначно и нет ссылок натре-бования нормативных документов.
Мне могут возразить, что существует свод правил по оборудованию автоматическими системами пожаротушения. Но свод правил содержит перечень зданий и сооружений, где автоматика требуется в любом случае, а Технический регламент выдвигает дополнительные условия. Поэтому мы предложили следующую формулировку: "Здания, соору-
жения и строения должны быть оснащены автоматическими установками пожаротушения в соответствии с нормативными документами по пожарной безопасности".
Статья 85 по системам противодымной защиты. Пункты 4 и 5 данной статьи, также не содержащие ссылок на нормативные документы, вызывают наибольшее недоумение инженеров-проектировщиков и экспертов.
Пункт 4 гласит: "Вытяжная противодымная вентиляция должна обеспечивать удаление продуктов горения при пожаре непосредственно из помещений пожара, коридоров и холлов...". Что означает "непосредственно из помещений пожара", если пожар может быть в любом помещении?
В пункте 5 записано: "Приточная вентиляция систем противодымной защиты... должна обеспечивать подачу воздуха и создание избыточного давления в помещениях, смежных с помещением пожара...".
Для этих положений не хватило одной фразы — "в соответствии с требованиями нормативных документов".
Как показала практика, проектировщики понимают эти требования однозначно, как и прописано в законе. Все осознают, что это невыполнимо, нелогично и так далее, но это закон.
Следующие поправки, предлагаемые экспертизой, касаются и тех моментов, которые упущены в Техническом регламенте. Например, в пункте 2 статьи 1 говорится о том, что рассматриваемый Федеральный закон обязателен для исполнения при капитальном ремонте, реконструкции зданий (что очень актуально для г. Москвы). Но ни в одной статье далее не определено, в какой части, какие статьи закона обязательны для выполнения при данных видах работ. Мосгосэкспертиза предложила следующее дополнение этой статьи: "На объекты капитального ремонта, реконструкции, технического перевооружения положения закона распространяются в части, соответствующей перечню заложенных в проекте работ".
Внесение изменений и уточнений в Технический регламент — жизненно необходимо, в первую очередь, инвесторам-заказчикам, поскольку прямое применение статей закона в том виде, в котором они сформулированы, влечет за собой необоснованные затраты и потерю времени.
Поясню на примере пункта 5 статьи 88, который гласит: "Противопожарные стены должны возводиться на всю высоту здания, сооружения, строения". Таким образом, получается, что противопожарная стена, разделяющая в подвале автостоянку на отсеки, должна выводиться на всю высоту здания.
Что предложила экспертиза? Дополнить текст: "Противопожарная стена должна возводиться на
32
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНаСТЬ 2009 ТОМ 18 №9
всю высоту здания или до противопожарного перекрытия 1-го типа".
Мосгосэкспертиза считает необходимым создание в МЧС РФ рабочей согласительной группы с привлечением проектных организаций для разработки окончательного варианта изменений к Техническому регламенту. Иначе мы получим то, что уже имеем, и жаловаться будет некуда.
В качестве одного из главных преимуществ новой системы называется "упрощение проектирования и строительства". Не совсем так. Многие статьи Технического регламента дают ссылку на "другие нормативные документы по пожарной безопасности" и федеральные законы о технических регламентах. Например, в статье 89 "Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам", пункте 2 записано: "Размещение помещений с массовым пребыванием людей, в том числе детей и групп населения с ограниченными возможностями передвижения, применение пожароопасных строительных материалов в конструктивных элементах путей эвакуации должны определяться в соответствии с требованиями федеральных законов о соответствующих технических регламентах " и т. д.
На сайте Департамента надзорной деятельности МЧС РФ поставлен вопрос: "Отменяют ли действие НПБ 88-2001 вступившие в силу своды правил?". И дан ответ: "Вступившие с 1 мая 2009 г. своды правил не отменяют действия прежних норм пожарной безопасности, и они продолжают свое действие в части, не противоречащей Федеральному закону".
Только 12 сводами правил ограничиться не удастся, так как существуют, и без них не обойтись, например, правила устройства электроустановок, нормы технологического проектирования и т. д. Продолжают действовать СНиП. Более того, 1 сентября 2009 г. приказом Минрегиона РФ № 390 утверждены новые СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения", вступающие в силу с 1 января 2010 г. При этом примерно на 50 % СНиП содержат требования по пожарной безопасности.
Для нормальной работы проектных организаций, экспертных органов необходим официальный перечень действующих нормативных документов с определением срока его действия. Последний такой перечень выпускался в 2006 г. Подобный перечень нормативных правовых актов сейчас готовят органы Санэпидемнадзора, причем с указанием положений, утративших силу.
Статья 78 Технического регламента определяет необходимость разработки специальных технических условий для объектов, на которые отсутствуют нормы проектирования. Как правило, это высотные
комплексы, здания с атриумным пространством, многоуровневые механизированные автостоянки. Такие здания в г. Москве строятся, значит должны быть и нормативные документы. Проектировщики, заказчики должны заранее знать основные требования, начальные условия должны быть равными, подход должен быть один. Что не допускается — не допускается для всех.
Мосгосэкспертиза вышла с предложением разработать нормативные документы на проектирование подобных объектов. Это необходимо для работы проектировщиков, поскольку значительно снижает продолжительность и количество требуемых согласований, а также стоимость проектных работ. Тем более, что современная база для разработки этих документов есть. За основу могут быть приняты Московские городские строительные нормы (МГСН), нормы г. Санкт-Петербурга.
Возникает много вопросов, связанных, в первую очередь, с отступлениями от требований нормативных документов. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании" и в Техническом регламенте отсутствует понятие "отступление от требований норм". В настоящее время МЧС рассматривает и согласовывает отступления от требований сводов правил в виде специальных технических условий (СТУ).
Насколько это правильно? Ведь статья 78 Технического регламента говорит о технических условиях только по объектам, на которые отсутствуют нормы проектирования, т. е. данный закон вводит понятие нового нормативного документа — специальных технических условий, который, в свою очередь, не предусмотрен законом о техническом регулировании. Предлагаются компенсирующие мероприятия — понятие, отсутствующее в Федеральном законе № 123-Ф3. Возникает вопрос, могут ли СТУ снижать требования сводов правил, на которые ссылается рассматриваемый закон?
Больше того, ВНИИПО МЧС России предлагает такое изложение пункта 1 статьи 6: "Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если для объекта защиты, для которого отсутствуют или не выполняются требования, установленные федеральными законами о технических регламентах и нормативными документами по пожарной безопасности, разработаны и согласованы в установленном порядке специальные технические условия на проектирование систем противопожарной защиты". Абсурдное требование. Законы подписывает Президент, отступление от норм — МЧС. Вывод понятен.
Коротко по принятым сводам правил, поскольку подробное обсуждение этих документов — отдельная большая тема. Сказать, что это вновь разрабо-
тайные документы, нельзя. Скорее их можно квалифицировать как смесь из требований СНиП, Московских строительных норм, НПБ с добавлением некоторых, не всегда удачных, изменений. Причем многие принципиальные положения утеряны, смысл других требований изменен.
Так, СНиП 2.08.02-89* "Общественные здания" содержат требование (пункт 1.37) по отделению противопожарными стенами спальных помещений в санаториях от помещений столовой и культурно-массового назначения. Что теперь записано в СП 4.13130.2009 (пункт 5.2.2.2): "Спальные помещения объектов класса функциональной пожарной опасности Ф1.1 должны быть размещены в блоках или частях здания, отделенных противопожарными стенами и перекрытиями 1-го типа...". Но к классу Ф1.1 относятся и детские садики. Получается, что в детских садах спальные помещения должны отделяться от групповых противопожарными стенами 1-го типа, от служебных помещений — противопожарным перекрытием. Что за собой влечет устройство противопожарных преград с пределом огнестойкости 150 мин, какие дополнительные инженерные мероприятия, какое удорожание строительства — специалистам объяснять не надо.
Совершенно непонятно требование по запрещению моек в автостоянках без отделения их противопожарными стенами с устройством изолированных входов и въездов.
Свод правил СП 2.13130.2009 устанавливает, что допустимая высота спортивных сооружений I и II степеней огнестойкости с трибунами не может быть более 3 м (таблица 6.15), зданий клубов II степени огнестойкости — не более 8 м и т. д.
Можно возразить, что своды правил названы в законе документами добровольного применения. Приэтомпункт 1.5 СП2.13130.2009гласит:"Разрешение на отступления от противопожарных требований строительных норм и правил по конкретным объектам в обоснованных случаях производится при наличии мероприятий, компенсирующих эти отступления в порядке, установленном для специальных технических условий". Кроме того, при невыполнении требований сводов правил по Федеральному закону необходимо выполнять расчеты рисков.
Добровольность применения сводов правил весьма условна и ограничена рамками обязательных положений Технического регламента. В свою очередь, Технический регламент охватывает в своих требованиях все направления. Получается, что
проектировщикам легче выполнять требования сводов правил.
Одним из предложений экспертизы по внесению изменений в Технический регламент было и устранение возможности расчета рисков для объектов класса Ф1.1, т. е. больниц, интернатов для престарелых, детских дошкольных учреждений, школ. По нашему мнению, для таких объектов выполнение нормативных требований не может быть добровольным.
Существуют и требования, противоречащие друг другу. Так, пункт 9.4.1 СП 1.13130.2009 говорит о необходимости выделения помещений ТО и ТР, мойки и т. д. противопожарными стенами 2-го типа и перекрытиями 3-го типа. Пункт 6.11.6 СП 4.13130.2009 для выделения этих же помещений требует уже противопожарные стены и перекрытия 1-го типа.
По мнению Мосгосэкспертизы, необходима незамедлительная корректировка принятых сводов правил. Основная причина неудачи этих документов, по нашему мнению, в том, что к их разработке не привлекались проектные институты. В сводах правил содержатся не только специфические противопожарные требования, но и планировочные, конструктивные, инженерные решения. И только узких специалистов, пусть и профессионалов высокого уровня, недостаточно. Любые МГСН — результат кропотливой работы, обсуждений и споров в группе разработчиков, куда входят представители ведущих московских проектных организаций.
Московские проектировщики оказались в особенно сложных условиях, поскольку они привыкли использовать требования МГСН, которые были разработаны практически для всех типов зданий (школ, лечебных учреждений, гостиниц). Подобных подробных документов, в том числе в части технологических решений, сейчас нет. По мнению специалистов Мосгосэкспертизы, необходимо решить вопрос по переводу МГСН в рамки, как минимум, сводов правил.
Еще одно предложение-пожелание Мосгосэкспертизы, обращенное к Департаменту надзорной деятельности МЧС РФ. Поскольку в это ведомство поступает большое количество вопросов по Техническому регламенту, желательно подготовить официальный перечень ответов, возможно в виде информационного письма, имеющего подпись и номер, так как ссылка на сайт с безымянным ответом не может приниматься как основание для применения. Такая информация может значительно ускорить процессы проектирования и согласования.
Материал поступил в редакцию 18.11.09.
© Кожушко Т. Г., 2009 г. (e-mail: Sokolova.NI@mge.mos.ru).
3| ISSN 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНаСТЬ 2009 ТОМ 18 №9
