CC BY
100
16.9. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УСЛОВИЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-
ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА СФЕРЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Сизова Екатерина Сергеевна, аспирант кафедры труда и социальной политики
Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской федерации
Аннотация: В статье рассматривается развитие государственно-частного партнерства сферы здравоохранения в субъектах Российской Федерации. Автором выявлены сдерживающие факторы предоставления медицинских услуг и предложены конкретные меры по оказанию качественной и доступной медицинской помощи населению Ключевые слова: государственно-частное партнерство, медицинские услуги, здравоохранение, обязательное медицинское страхование, концессия, строительство, инвестирование, эксплуатация
SUGGESTIONS FOR IMPROVING
CONDITIONS FOR THE IMPLEMENTATION OF PROJECTS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP HEALTH IN SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Sizova Ekaterina S., post-graduate student of labur and social policy
Study place: Russian Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation
Annotation: The article discusses the development of public-private partnership in the health sector in subjects of the Russian Federation. The author identified constraints in the provision of medical services and proposed concrete measures for the provision of quality and accessible health care to the population
Keywords: public-private partnership, medical services, healthcare, obligatory health insurance, concession, building, investment, operation
В целях расширения ресурсной базы российское государство стремится к решению социально-значимых задач, которые заключаются в поддержании и повышении качества жизни населения, развитии и внедрении новых технологий и методов лечения различных заболеваний [6].
Наиболее перспективным путем решения расширения ресурсной базы является развитие государственно-частное партнерство (ГЧП), поскольку последнее способствует объединению государственного и частного интересов для целей эффективной реализации проектов здравоохранения. По мнению автора, государственно-частное партнерство является действен-
ным инструментом в условиях модернизации и реформировании здравоохранения.
Проведенный анализ практики взаимодействия государства с частным сектором в сфере здравоохранения 80 субъектов Российской Федерации позволил выявить значительный ряд сдерживающих факторов и ограничений, в связи с чем автором предлагаются меры по устранению барьеров, затрудняющих предоставление качественной и своевременной медицинской помощи населению.
Значительным препятствием в развитии социальной сферы является отсутствие на федеральном уровне необходимой нормативно-правовой базы, как следствие происходит значительное увеличение числа региональных законов о ГЧП. По нашему мнению, принятие Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» позволит устранить разделение региональных законов о ГЧП на рамочные, содержащие лишь общие положения и законы, более детально регулирующие вопросы ГЧП. Также ожидается снижение количества региональных законодательных актов, регулирующих вопросы государственно-частного партнерства, принятие которых осуществляется под конкретные проекты или носит общий характер.
Автор считает, что действие Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» позволит устранить высокие правовые риски в отношении соглашений, основой которых служат региональные законы о государственно-частном партнерстве. Происходит утрата возможности оспаривания проведенных конкурсов по проектам ГЧП, а также переквалификации земельных участков. В целом, устраняется риск оспаривания регионального закона о государственно-частном партнерстве, поскольку гражданское законодательство входит в ведение Российской Федерации, как следствие региональный закон о государственно-частном партнерстве, основой которого служит Федеральный закон «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» должен соответствовать федеральному гражданскому праву.
Действие данного Федерального закона позволит устранить наличие рисков противоречий между региональными законами и федеральным законодательством. Данные риски на данный момент носят объективный характер, поскольку вызваны ненадлежащим регулированием отношений ГЧП на федеральном уровне, что, в свою очередь, не связано с качеством региональных законов.
Таким образом, в целях развития социальной сферы Федеральным законом «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» должны быть установлены:
- понятие, принципы, а также формы государственно-частного партнерства;
- порядок заключения соглашений о государственно-частном партнерстве;
- правовой статус органов власти и частных партнеров;
- порядок в проведении, предмете и результатах публичных обсуждений решений органов государственной власти и местного самоуправления при заключении соглашений о государственно-частном партнерстве;
- порядок в подготовке соглашений о государственно-частном партнерстве
- порядок в определении процедуры, связанной с принятием решения о реализации соглашения о государственно-частном партнерстве;
- процедура проведения конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве;
- процедура проведения контроля публичным партнером в отношении исполнения частным партнером условий соглашения о государственно-частном партнерстве, а также дальнейшего хода его реализации.
По мнению автора, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12] с целью проведения единого конкурса на заключение концессионного соглашения, а также предоставление земельного участка. Данное предложение позволит устранить риск, что победители конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве могут не выиграть конкурс в предоставлении земельного участка.
На региональном уровне предлагается ввести понижающие коэффициенты аренной платы при предоставлении имущества частному партнеру в ходе реализации проектов ГЧП. В отдельных субъектах Российской Федерации необходимо устранить обязательства частных лиц вне зависимости от ситуации к выплате арендной платы при предоставлении имущества по договору аренды. Данные изменения способствуют снижению затрат инвестора, нагрузки в отношении возврата вложенных инвестиций и приводят к снижению срока аренды.
В свою очередь, необходим поиск решений основной проблематики при применении концессионных соглашений в здравоохранении, связанной с низкой величиной тарифа при оказании медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования. На данный момент существует потребность в покрытии фактических затрат инвестора, что по нашим ожиданиям приведет к повышению заинтересованности участия в данных проектах частного сектора.
Так, для развития государственно-частного партнерства в здравоохранении с привлечением инвестиций при реконструкции и развитии инфраструктурных объектов государственной формы собственности необходимы законодательные гарантии окупаемости данных инвестиций. Однако, в структуре тарифов медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования, выявляется отсутствие расходов в целях возврата вложенных средств инвестора.
Решением данной проблемы является совершенствование законодательства в отношении изменений структуры тарифов оплаты медицинской помощи. В последнюю необходимо включить инвестиционную составляющую при заключении концессионных соглашений или других соглашений о государственно-частном партнерстве.
Также, следует предусмотреть в части 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 № З26-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [13], вступившего в силу 1 января 2011 г., приобретение оборудования за счет средств обязательного медицинского страхования, стоимость которого превышает 100 тыс. руб. за единицу, что особенно способствует оказанию высокотехнологической помощи, для которой требуется использование современного и дорогостоящего оборудования.
По мнению автора, для формирования благоприятных условий в участии частных медицинских организаций в программе обязательного медицинского стра-
хования является заключение договора в целях оказания медицинской помощи в рамках ОМС, рассчитанного на 3 года. Соответственно, медицинские организации негосударственной формы собственности не подвергаются риску, связанному с неполучением заказа по оказанию медицинских услуг системы обязательного медицинского страхования в следующем году.
Также, применение аутсорсинга в отношении обеспечивающих функций медицинской организации, таких как предоставление услуг по организации питания больных, по мнению автора является экономически неэффективным. В связи с чем, целесообразна преимущественная передача на аутсорсинг транспортных услуг, услуг по охране территорий медицинских организаций, содержанию коммуникаций, административных функций в виде оказания юридических услуг, бухгалтерского учета, делопроизводства. Из профильных медицинских услуг наиболее экономически эффективным является передача на аутсорсинг лабораторных исследований, что на практике зачастую связано с ограниченным перечнем лабораторных исследований в соответствии с медико-экономическими стандартами оказания медицинской помощи.
Помимо выявленной проблематики при проведении анализа практики взаимодействия государства с частным сектором в сфере здравоохранения 80 субъектов Российской Федерации и решений, связанных с преодолением данных затруднений, автор предлагает дополнительные меры по стимулированию развития взаимодействия государства с частным сектором.
Так, в зависимости от стоимости и объемов, предусмотренных работ, срок действия соглашений о государственно-частном партнерстве при строительстве социальных объектов в отношении обязательств публичной стороны варьирует от 3 до 15 лет. Однако, Бюджетный кодекс Российской Федерации [2] утверждает ассигнования бюджета на 3 года.
В соответствии с вышеизложенным, автором предлагается внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации [2] в целях установления более длительного срока бюджетных ассигнований (до 15 лет) при реализации проектов государственно-частного партнерства, что в свою очередь приведет к большей заинтересованности участия частного сектора в данных проектах.
В целях исполнения возложенных на себя обязательств частному партнеру, как правило, приходится обращаться к кредитным организациям в целях получения кредита с последующим предоставлением обеспечения, характеризующегося высокой степенью ликвидности, или государственной гарантии. В то же время, Бюджетным кодексом Российской Федерации [2] предусмотрено получение принципалом государственной гарантии при обеспечении высокой ликвидности стопроцентного объема.
Таким образом, необходимо эффективное применение финансовых мер, поддерживающих инвестиционную деятельность при предоставлении государственной гарантии за счет средств субъектов Российской Федерации, в связи с чем также необходимо внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ [2] в отношении требования в предоставлении ликвидного обеспечения принципалом.
Для целей повышения эффективности законотворчества и последующего применения соответствующих норм государственно-частного партнерства целесооб-
разно создание единой информационной базы, содержащей планируемые для реализации, реализуемые, а также реализованные проекты государственно-частного партнерства в отношении органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов.
Данный информационный ресурс, по мнению автора, установит оперативный обмен практической информации при реализации проектов государственно-частного партнерства среди субъектов Российской Федерации, а также обеспечит прозрачность механизмов при реализации проектов.
В связи с низкой заинтересованностью частного сектора в реализации региональных проектов государственно-частного партнерства при отсутствии нормы в российском законодательстве о передаче созданных или реконструированных социальных объектов в рамках ГЧП, по мнению автора, представляется возможным введения положения о нахождении объекта соглашения о государственно-частном партнерстве в собственности частного партнера.
В числе предложений совершенствования законодательства РФ, направленных на формирование условий развития социальной инфраструктуры, а также проектов государственно-частного партнерства, включая концессионные соглашения, в здравоохранении автором предлагается при рассмотрении проекта Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] ввести преимущественное закрепление за публичным партнером закупок товаров, услуг и работ частным партнером при соглашении о государственно-частном партнерстве в целях увеличения рентабельности проектов ГЧП.
Необходимо устранение затруднений, связанных с налогообложением субсидий, в том числе капитальных грантов в ходе реконструкции, эксплуатации объектов государственно-частного партнерства, включая концессионные соглашения, для предотвращения двойного налогообложения.
Автором рекомендуется внесение поправки в Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12] в отношении применения механизма залога и выплат концедента в соответствии с заключенным концессионным соглашением при реализации не только транспортных объектов, но и объектов социальной инфраструктуры, а именно здравоохранения.
В Федеральном законе от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12] требуется расширение форм в предоставлении концессионером обеспечения в исполнении обязательств в отношении концедента. Необходимо предусмотреть возможность предоставления различного рода обеспечения, размер и содержание которого удовлетворяет концедента.
Также, в Федеральном законе от 5.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [14] следует установить порядок проведения конкурса, предусматривающего заключение государственного и муниципального контрактов в отношении проектов государственно-частного партнерства. Заключение последних в результате прохождения конкурсных процедур должно способствовать определению поставщика (исполнителя, подрядчика) контрактов жизненного цикла в виде отдельного контракта.
В настоящее время дополнительно существует необходимость проведения отдельных торгов при выделении земельного участка, что в значительной мере препятствует реализации проектов государственно-частного партнерства, поскольку затрагивает вовлечение целого имущественного комплекса. Отсутствует правовая возможность в предоставлении частному сектору имущества, включающая одну конкурсную процедуру. В связи с данным обстоятельством, автор предлагает в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем аренду, а также продажу государственного или муниципального имущества, а именно, в Земельном кодексе РФ [7], установить возможность в предоставлении собственности или аренды земельных участков частным партнерам, минуя проведение торгов при заключении соглашений о государственно-частном партнерстве.
Одной из проблем при реализации проектов государственно-частного партнерства сферы здравоохранения является отсутствие прямого соглашения, включающего публичного партнера, частного партнера, а также иных участников проекта ГЧП, привлеченных частным партнером для реализации проекта. Следовательно, необходимо рассмотрение в Федеральном законе «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» возможности, связанной с заключением прямого соглашения между публичным и частным партнерами, а также иными лицами, привлекаемыми частным партнером.
В свою очередь, законопроектом № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» [5], по нашему мнению, должно быть установлено наличие возможных форм государственно-частного партнерства, а также основных признаков проектов ГЧП, способствующих однозначному квалификации проектов как проектов государственно-частного партнерства. Данное обстоятельство обеспечивает снижение рисков, связанных с противоречием регионального законодательства нормам, закрепленным в федеральном законодательстве соответственно.
Необходимы изменения в Налоговом кодексе Российской Федерации [8], связанные с установлением порядка платы налога на добавленную стоимость в ходе реализации проектов концессионных соглашений, предусматривающим возрастание периода, в котором концессионеру предоставляется право на вычет, а также зачет или возврат налога на добавленную стоимость, уплаченного в ходе приобретения товаров, услуг, работ при строительстве и эксплуатации объекты сферы здравоохранения. Целесообразно исключить концессионера из числа плательщиков по налогу на имущество при условии, что данное имущество создано в рамках концессионного соглашения или передано концессионеру. Инвестиционная налоговая льгота в отношении налога прибыль, по нашему мнению, также требует восстановления.
Требуется формирование «пула пилотных проектов государственно-частного партнерства» с рассмотрением софинансирования федерального бюджета частичных расходов бюджетов регионов при реализации данных проектов ГЧП.
Проблема в реализации проектов государственно-частного партнерства связана, в первую очередь, с расширением нормативно-правовой базы сферы ГЧП. Так, при участии в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования частные организации не имеют долгосрочных обяза-
тельств. Только в течение одного года последним не позволяется прерывание своей деятельности в системе обязательного медицинского страхования. Как следствие, государству не представляется возможным ликвидации излишних мощностей государственных, а также муниципальных учреждений, поскольку существует потребность в их деятельности, что напрямую связано с обеспечением доступной медицинской помощи в последующем году, в отличие от возможного выхода из системы обязательного медицинского страхования частных медицинских организации. Также, сотрудничество последних не закрепляется теми или иными видами соглашений.
Таким образом, необходимо развитие новых эффективных форм ГЧП. Автором предлагается в целях совершенствования законодательства РФ внесение изменений в Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [15], а именно Статью 14 пункт 2 дополнить абзацем:
20) утверждение критериев при отборе медицинских организаций в целях реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
В статью 16 пункт 1 необходимо дополнительно ввести абзац:
18) выбор медицинских организаций в целях реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Федеральный Закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании граждан в Российской Федерации» [13] требует корректировки Статьи 15, а именно изменение пункта 2, указывающего, что выбор медицинских организаций при реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи должен осуществляться органом государственной власти субъекта РФ сферы охраны здоровья граждан. Требуется поправка пункта 4 при условии, что критерии в отборе медицинской организации будут содержать требования в установлении срока деятельности более одного года для медицинских организаций сферы ОМС.
Таким образом, субъектам Российской Федерации представляется возможность в выборе медицинских организаций при реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, что требует внесение изменений в Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [15] , Федеральный закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [10], а также нормативные документы, регламентирующие перечень критериев в отборе медицинских организаций.
Часть 4 статьи 3 в Федеральном законе от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12], по нашему мнению, требует изменения, а именно, в последнем предложении следует указать: «если объектами концессионного соглашения является имущество объектов здравоохранения и объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, оно при заключении концессионного соглашения может находится в праве оперативного управления у государственного бюджетного (автономного) учреждения».
Требуется внесение изменений в «Типовое концессионное соглашение в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения», утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 138 [9], а также разработка и утверждение Постановлением Правительства Российской Федерации типового соглашения о государственно-частном партнерстве сферы здравоохранения, предусматривающего увеличение возможностей использования механизмов ГЧП, сохраняющего профиль медицинской организации, объемы, виды, условия и качество предоставляемой медицинской помощи согласно территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
Необходимо принятие нормативно-правовых актов, обеспечивающих:
- Формирование системы государственного управления проекта, реализуемого согласно принципам государственно-частного партнерства;
- Установление в порядке, условиях и критериях при отборе проекта, реализуемого на основании государственно-частного партнерства, а также в контроле реализации проекта, порядке разработки, последующего заключения соглашения с частным партнером, определении условий данного соглашения, контроле реализации последних;
- Защиту прав, а также интересов участников государственно-частного партнерства;
- Условия предоставления инвесторам бюджетных субсидий на оплату части процентов по банковским кредитам;
- Условия в предоставлении льгот при пользовании земельным участком, предоставляемым в целях нового строительства поликлиник и больниц;
- Вовлечение в инвестиционный процесс объектов государственной и муниципальной собственности ранее приостановленных;
- Условия в предоставлении на основании конкурса государственных гарантий для инвестиционных проектов;
- Условия в предоставлении залогового обеспечения;
- Условия при предоставлении бюджетного кредита согласно действующему законодательству.
С целью формирования наиболее благоприятной среды в привлечении частных инвесторов и вовлечении капитала последних в сферу здравоохранения следует изменить действующую систему обязательного медицинского страхования с рассмотрением включения в тарифы оМс расходов, связанных с инвестиционной деятельностью и утверждающих индивидуальные экономически обоснованные тарифы медицинских организаций.
На региональном уровне число медицинских организаций, предоставляющих услуги по системе обязательного медицинского страхования, а также конкуренция среди последних неуклонно возрастут при пересмотре соглашений и тарифов ОМС. С данной целью необходимо установление отдельных тарифов для диагностических услуг, оказание которых можно осуществлять за рамками законченного случая лечения, а именно лабораторных, ультразвуковых, эндоскопических, рентгеновских и других популярных видов обследования. Осуществление данного подхода в установлении тарифов наблюдается на территории г. Москвы, а также отдельных регионов Российской Федерации.
При наличии значительного числа медицинских организаций негосударственной формы собственности, оказывающих диагностические услуги, по мнению автора, при использовании данного подхода позволит
большей интеграции представителей частного сектора в систему ОМС.
Дальнейшее развитие государственно-частного партнерства требует установления порядка при осуществлении медицинской деятельности в соответствии принципам ГЧП сферы охраны здоровья, что согласно Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» статьи 14 [15] входит в полномочия федеральных органов государственной власти сферы охраны здоровья населения.
Автор также считает, что эффективная реализация региональных законов субъектов Российской Федерации возможна при создании и применении методологии, связанной с оценкой эффективности инвестиционных проектов при использовании механизмов государственно-частного партнерства в сравнении с проектами бюджетного финансирования. Также, целесообразно создание методологий, связанных с подготовкой, управлением и сопровождением проектов государственно-частного партнерства, а также закрепленных типовых соглашений.
Автором предлагается, во время включения в состав участников медицинских организаций негосударственных форм собственности системы оказания первичной медико-санитарной помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи установить требования к контролю при выполнении данными организациями деятельности, предусматривающей первичную медико-санитарную помощь, в том числе вакцинацию, диспансеризацию, а также профилактические медицинские осмотры.
По мнению автора, возможность выкупа публичным партнером объектов социальной инфраструктуры, созданных усилиями частного партнера в соответствии с соглашениями о государственно-частном партнерстве, при помощи средств бюджета, и оплаты расходов на эксплуатацию объектов ГЧП частными партнерами позволит повысить качество и доступность медицинской помощи для населения.
В данных целях необходимы изменения статьи 69 в Бюджетном кодексе Российской Федерации [2], а также Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [14], предусматривающие нераспространение положений данного Федерального закона на заключение соглашений о государственно-частном партнерстве.
Также, предлагается закрепление ответственности за представителями частного сектора при исполнении обязательств соглашения о государственно-частном партнерстве с дополнительным включением механизма, связанного с заменой недобровольных частных партнеров в условиях отсутствия проведения конкурса.
Отдельного внимания заслуживает разработка нормативно-правового акта в отношении установления порядка расчетов концессионной платы при заключении концессионных соглашений.
Создание порядка в проведении оценки эффективности, а также обосновании сравнительных преимуществ при заключении соглашений о государственно-частном партнерстве в сравнении с традиционными закупками товаров, услуг, работ, связанными с государственными и муниципальными нуждами, позволит органам государственной власти и муниципальным
органам принимать более взвешенные решения в целях эффективного расходования средств.
В целях дальнейшего развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации, включающего также применение концессионных соглашений, по мнению автора, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12], позволяющих концеденту осуществлять не одну деятельность в соответствии с целевым назначением объекта по концессионному соглашению, но и иную деятельность, используя дополнительные площади объекта при проведении его реконструкции. Предлагаемые изменения связаны с положением статьи 3 части 5 данного Федерального закона в отношении запрета изменения целевого назначения объекта реконструкции.
Также, возможно утверждение перечня видов предоставляемых концедентом услуг на соответствующих площадях уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Для объектов сферы здравоохранения возможно рассмотрение перечня, включающего услуги при проведении ремонта медицинской продукции, а также различную продажу лекарственных средств.
В свою очередь, на текущий момент в Законодательстве Российской Федерации не предусмотрены нормы, посредством которых происходит регулирование механизмов контроля за целевым использованием объектов соглашений представителями частного сектора. В связи с данным обстоятельством, необходимо установление общих принципов при осуществлении контроля при использовании частными партнерами объектов соглашений о государственно-частном партнерстве согласно целевому назначению объектов соглашений.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [14] предусматривает контракты по закупке товаров и работ с возможным обслуживанием, ремонтом, а также эксплуатацией, то есть контракты жизненного цикла (КЖЦ). Однако, по нашему мнению, представляется возможным дополнения перечня заключения КЖЦ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1087 [10] фразой: «выполнение работ при проектировании, строительстве и оснащении объектов инфраструктуры здравоохранения».
Расширенное применение контракта жизненного цикла будет способствовать привлечению в отрасль здравоохранения возможных инвесторов. Как следствие, происходит создание стимулов в привлечении средств представителей бизнес-структур и увеличении эффективности расходования бюджетных средств, что также способствует принятым указам Президента РФ.
При рассмотрении автором особенностей образования тарифов программы обязательного медицинского страхования, определено, что средства инвесторов, принимающих участие в реконструкции, капитальном строительстве и потраченные на специализированное медицинское оборудование, не позволяют окупить тарифы ОМС. Соответственно, проекты государственно-частного партнерства в здравоохранении требуют значительного финансового участия субъектов РФ в отношении компенсации операционных, капитальных затрат, предоставления гарантии минимальной доходности и других финансовых обязательств.
В связи с чем предлагается рассмотрение возможности в софинансировании расходных обязательств субъектов РФ, то есть ввести дополнительные финансовые обязательства при заключении концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве.
Необходимо расширение возможностей применения концессий, включающих «плату за доступность», в свою очередь, предусматривающую плату концедента согласно концессионному соглашению в отношении объектов согласно пунктам 13, 14 в части 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12], а именно: «объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения».
Требуется регламентация порядка в определении размеров расходов, принимаемых концедентом в каждом отдельном случае. Также, по нашему мнению, необходимо определение порядка при пересмотре размеров расходов концедента в итоге проектирования объектов. При применении механизма «платы за доступность» в отношении объектов социальной инфраструктуры возможно снятие ограничения в части 13 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [12], предусматривающего неправомерность концессионера взимания оплаты с других лиц при использовании и/или эксплуатации объекта согласно концессионному соглашению. Данное предложение вводит применение смешанной модели в возмещении затрат концессионеру при создании и/или реконструкции, эксплуатации объекта концессионного соглашения.
Альтернативой при плате «за доступность» в проектах сферы здравоохранения, по мнению автора, является рассмотрение возможности предоставления гарантий публичного партнера, связанных с минимальным объемом потребляемых услуг концессионера при использовании и/или эксплуатации объекта при заключении концессионного соглашения.
Развитию государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения будет способствовать возможность, закрепленная законодательством Российской Федерации и заключающаяся в использовании полисов обязательного медицинского страхования во время обращения граждан за медицинской помощью в медицинские организации негосударственной формы собственности, не вошедшие в систему обязательного медицинского страхования.
По мнению автора, необходимо закрепление мер по налоговому стимулированию деятельности медицинских организаций негосударственной формы собственности, оказывающих медицинские услуги в ходе реализации проектов государственно-частного партнерства. Данные меры связаны с выравниванием условий в налогообложении налога на добавленную стоимость, освобождении от земельного налога. В свою очередь, предлагается отстранение от налога на имущество и предоставление субсидий при осуществлении инвестиционной деятельности федеральным и региональными бюджетами для частичной оплаты процентов банковских кредитов, а также иных налоговых преференций.
Автором выявлено, что при действующей системе тарифов оплаты медицинской помощи происходит
снижение интереса участия медицинских организаций негосударственной формы собственности в деятельности системы обязательного медицинского страхования. Данное обстоятельство напрямую связано с действием пункта 6 статьи 14 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [13], устанавливающего для средств, предназначенных к оплате медицинской помощи и поступающих в страховые медицинские организации, целевой характер финансирования. В свою очередь, пунктом 7 статьи 35 данного Федерального закона определяется перечень статей в отношении расходования средств, связанных с осуществлением деятельности системы обязательного медицинского страхования с отсутствием прибыли в структуре тарифов оплаты данной медицинской помощи. Однако, согласно статье 50 главы Гражданского кодекса Российской Федерации [4] цель коммерческих организаций заключается в извлечении прибыли. Так, бухгалтерская отчетность частных медицинских организаций не отражает прибыль, связанную с деятельностью данных организаций в системе обязательного медицинского страхования.
Таким образом, в целях привлечения большего числа медицинских организаций негосударственной формы собственности в работу системы ОМС следует пересмотреть структуру тарифа оказания медицинской помощи частными медицинскими организациями с рассмотрением, при наличии остатков на счетах, возможности расходования средств обязательного медицинского страхования для обслуживания и погашения долговых обязательств, возврата инвестируемых средств. В данном случае также целесообразно расходование средств ОМС для приобретения основных средств и медицинского оборудования, стоимость которого превышает 100 тыс. руб. и для других целей, предусмотренных Уставом организаций.
Необходимо рассмотрение возможности, сохраняя объекты здравоохранения в государственной собственности, передачи последних для владения и использования на условиях возврата, переложении функций, связанных со строительством, эксплуатацией, содержанием объектов, на частного партнера, а также возможности прерывания действия контрактов при нарушении частным партнером различных положений и условий, возращения объекта в управление государству или передачи иному субъекту.
Дополнительным предложением автора является прохождение повышения квалификации должностными лицами в лице публичного партнера в целях сопровождения проектов государственно-частного партнерства в здравоохранении.
Таким образом, автором выявлены существенные факторы и ограничения, сдерживающие предоставление качественной и доступной медицинской помощи населению. В связи с данным обстоятельством предложены конкретные меры в начальной стадии внедрения новой модели финансирования деятельности медицинских учреждений через использование преимуществ государственно-частного партнерства.
Список литературы:
1. Анфимова М.К.И. Системный подход к оценке механизма реализации проектов на основе государственно-частного партнерства // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2014. № 2. С. 38-41.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Москва: Проспект, КноРус, 2013. - 288 с.
3. Волкова Н.М., Мудунов А.С. Место и роль частного предпринимательства в государственно-частном партнерстве // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2012. № 6. С. 183-185.
4. Гражданский Кодекс РФ (части первая и вторая): офиц. текст // Собр. Законодательства РФ. - 1994. - №32. - 1996. - №5. - С.410
5. Законопроект № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
6. Заседание президиума Государственного совета «О повышении доступности и качества медицинской помощи» [Электронный ресурс] // Государственный совет Российской Федерации. - иЯ1_: http://archive.kremlin.ru/text/appears2/2005/10/11/95489.shtml (дата обращения: 31.01.2015 г.).
7. Земельный кодекс Российской Федерации: с изм. и доп. На 10 сентября 2014 г. - Москва: Эксмо, 2014. = 160 с. -(Российская правовая газета).
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая): По состоянию на 1 октября 2011 года. Комментарии к изменениям, принятым в 2010-2011 годах. - Новосибирск: Норматика: Сиб. унив. Изд-во, 2011. - 639 с.
9. Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 138 "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения"
10. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1087 "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла"
11. Рявкин А.Ю. Государственно-частное партнерство в медицинской промышленности как фактор формирования здоровьесберегающего общества // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2012. № 3. С. 211-214.
12. Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
13. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»
14. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ
"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"
15. Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Сизовой Екатерины Сергеевны «Предложения по совершенствованию условий реализации проектов государственно-частного партнерства сферы здравоохранения в
субъектах Российской Федерации» Автор, представленной на рецензию статьи, обращается к теме повышения качества медицинских услуг, что является актуальным для любого государства, ориентированного на развитие человеческого капитала. В качестве одного из направлений повышения доступности и качества этой социально-значимой деятельности рассматриваются возможности применения различных форм сотрудничества государства и частного сектора.
В современных российских условиях отмечается неэффективность управления медицинской организацией, что в целом требует поиска решений для повышения качества и доступности услуг, оказываемых населению и входящих в компетенцию государства.
Проблемы организации и предоставления услуг здравоохранения являются многоплановыми и автор рассматривает эти проблемы, начиная со строительства объектов здравоохранения. Анализируя опыт осуществления строительства объектов здравоохранения на условиях концессии, автор обращает внимание на широкое распространение иных форм взаимодействия государства и частного сектора. Отрасли социальной сферы, в частности здравоохранение, характеризуются более широким пониманием различных форм сотрудничества, влияние которых распространяется на качество предоставляемых услуг посредством деятельности частного партнера.
В данной статье автором предлагаются конкретные меры по начальной стадии внедрения новой модели финансирования деятельности медицинских учреждений через использование преимуществ государственно-частного партнерства.
По нашему мнению, статья написана на актуальную тему и содержит научные положения, достойные для публикации в научных изданиях с целью организации дискуссий и дальнейшего обсуждения рассматриваемых автором мер по выстраиванию эффективных механизмов взаимодействия между обществом, бизнесом и государством, использование которых может повысить эффективность социально-экономической системы.
Рецензент:
Профессор кафедры Инвестиций и инноваций Финансового университета при Правительстве Российской Федерации д.э.н., профессор
Болонин А.И.
