CC BY
68
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2014
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
А.Н. ЛУКИНА директор Центра ГЧП Калужской области ГАУ «Агентство регионального развития Калужской области», аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ
В статье рассматриваются основные проблемы, встречающиеся на практике при предоставлении бюджетных инвестиций для реализации концессионных соглашений. По мнению автора, законодательство нуждается в серьезной доработке в этой сфере.
Ключевые слова: концессии, инвестиции, бизнес, органы исполнительной власти, бюджет.
L32, E22, Н54.
В бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» В.В. Путин отметил, что к нерешенным за предыдущий период проблемам относится структура бюджетных расходов, которая не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Президент указал на то, что направляемых из бюджета средств в сферы, определяющие «перспективный облик российской экономики», на реализацию проектов в сфере образования и науки, недостаточно1. Эту недостаточность бюджетных средств можно компенсировать за счет частного.
Привлечение частных инвестиций, осуществляемое в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП), на практике уже давно и успешно используют многие страны: Австралия, Канада, США, Фран-
1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» // СПС «КонсультантПлюс».
ция, Польша, Великобритания. В этих странах на принципах ГЧП были построены многие объекты: аэропорты, больницы, дороги, а также реконструированы или модернизированы уже существующие.
В настоящее время у нас в стране по поводу термина «государственно-частное партнерство» ведутся дискуссии в научной сфере, на политической арене, среди юристов-практиков, однако ни в законодательстве, ни в научной литературе нет единого мнения относительно этого многофакторного явления, как нет и определения данного понятия на федеральном уровне [3, с. 27-30]. Тем не менее, даже при отсутствии единой терминологии, понятие «государственно-частное партнерство» широко используется в законодательстве. Так, в Федеральном законе от 02.12.2013 N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»2 в рамках подпрограммы «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» предусмотрены денежные средства, которые будут направлены на выполнение мероприятий указанной подпрограммы. К основным задачам Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы, утвержденной указом Президента РФ от 01.06.2012 № 7613, отнесено формирование современной модели организации отдыха и оздоровления детей на принципах государственно-частного партнерства. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»4 относит установление порядка осуществления медицинской деятельности на принципах государственно-частного партнерства в сфере охраны здоровья.
Приведенные примеры указывают на то, что государственно-частное партнерство - это нужный механизм, в котором заинтересованы как власть, так и бизнес. Это свидетельствует о необходимости правового и институционального обеспечения новой правовой и экономической модели дальнейшего становления экономики государства и выхода на новый правовой уровень, обеспечивающий права и защищающий интересы как власти, так и бизнеса, работающих в тандеме для достижения общих целей [4, с. 129-135].
Не только законодательство, но и практика применения механизмов государственно-частного партнерства свидетельствуют об их востребованности. В настоящее время уже идет реализация крупно-
2 В ред. от 03.02.2014. Источник: pravo.gov.ru:8080/page.aspx?70792.
3 Официальный интернет-портал правовой информации. pravo.gov.ru, 04.06.2012.
4 Официальный интернет-портал правовой информации pravo.gov.ru, 22.11.2011, Российская газета. 23.11.2011. № 263.
масштабных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства:
- строительство и эксплуатация на платной основе скоростной автомобильной дороги «Москва - Санкт-Петербург» на участке 15-й км - 58-й км5;
- создание, реконструкция и эксплуатация объектов, входящих в состав имущественного комплекса аэропорта «Пулково» в Санкт-Петербурге6;
- создание и эксплуатация автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге7.
В то же время надо признать, что пока реализация проекта с использованием механизма государственно-частного партнерства - это скорее событие, чем повседневность. С чем связано то, что механизм, в котором заинтересованы обе стороны, как государство, так и бизнес, на практике не реализуется или реализуется с большим трудом? Причина этого - не только в слабом законодательстве. Так, Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» действует уже девять лет, но при этом концессионные соглашения не торопятся заключать ни органы исполнительной власти, ни частные инвесторы,, предпочитая идти «по старинке» - путем финансирования государственных контрактов или заключая инвестиционные соглашения, по которым государство скорее гарант и без того закрепленных в законе прав инвестора, чем равноправный партнер.
Одной из наиболее значимых проблем, влияющих на реализацию концессионных соглашений, по нашему мнению, является финансирование концессионных соглашений. Как вернуть вложенные частным инвестором денежные средства?
«В зависимости от типа объекта ГЧП выручка концессионера может формироваться за счет:
- платы пользователей (тариф за услуги);
- платы за доступность, например, когда реальная стоимость создания или эксплуатации объекта не может быть переложена на пользователей в виде тарифа ввиду его чрезмерно высокого уровня, либо когда создаваемый объект принадлежит к социальной сфере и не может генерировать экономическую прибыль;
- комбинации двух предыдущих вариантов»[1, с. 56].
Если денежные средства возвращаются за счет платы пользователей, то вопросов не возникает. Например, строится частная больница
5 stroypuls.ru/detail.php?ID=50449.
6 pulkovoairport.ru/about/agreement.
7 old.gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/invest/news?pnewsid=95565.
по ГЧП-проекту, при дальнейшей эксплуатации которой пациенты самостоятельно оплачивают медицинские услуги [2, с. 22-28].
А как вернуть денежные средства, если проект сам себя не окупает? На практике появился новый термин - «плата за доступность», который предполагает, что государство или муниципальное образование возьмут на себя те расходы, которые нельзя или невозможно компенсировать за счет взимания платы с населения.
Согласно пункту 13 статьи 3 ФЗ от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», «Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении»8.
На основании указанных норм автор статьи «Практические возможности реализации проектов государственно-частного партнерства по российскому законодательству» А.А. Родин делает вывод о том, что Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает специальный механизм выполнения государством своих обязанностей по финансированию концессионного проекта, а именно «осуществление инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности в соответствии с концессионными соглашениями, согласно ч. 6 статьи 79, который позволяет сторонам самостоятельно определить порядок, размер и условия государственного финансирования, так как Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит ограничений в отношении осуществления таких инвестиций» [6, с. 13-17].
На первый взгляд, все просто и легко: стороны самостоятельно определили порядок, размер и условия финансирования проекта в концессионном соглашении, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит никаких ограничений. Однако, по нашему мнению, такие первоначальные выводы ошибочны. В концессионном соглашении, решении о заключении концессионного соглашения и конкурсной документации должно быть четко указано, какие работы, в каком объеме будут выполнять за счет бюджетного финансирования концедентом, - в противном случае принудить его к их исполнению будет невозможно. Об этом свидетельствует и судебная практика, согласно
8 Российская газета. 26.07.2005. № 161.
которой должен быть четко определен порядок направления конце-дентом денежных средств, если порядок определен не был, то и потребовать их выплаты концессионер не имеет права9.
Бюджетные инвестиции для выполнения принятых концедентом на себя обязательств по концессионному соглашению могут направляться несколькими способами. Первый способ - концедент предоставляет концессионеру денежные средства в размере, указанном в концессионном соглашении, решении о заключении концессионного соглашения, а последний осуществляет строительство, реконструкцию объекта концессионного соглашения. Согласно статье 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, «предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации»10. Согласно комментируемой статье, решение о предоставлении таких инвестиций принимается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в определяемом ими порядке, утверждается законом (решением) о бюджете в качестве отдельного приложения к данному закону (решению) с указанием юридического лица, объема и цели предоставляемых бюджетных инвестиций.
Таким образом, в законе о бюджете должно быть указано юридическое лицо, которому предоставляются бюджетные инвестиции, объем и цели предоставления бюджетных инвестиций. Согласно статье 13 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения11.
Следовательно, до проведения конкурса концедент не может знать наименование юридического лица, которому будут предоставлены бюджетные инвестиции, так как концессионное соглашение заключается только после прохождения конкурсных процедур с лицом,
9 Там же.
10 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Российская газета. 12.08.1998. № 153-154.
11 Российская газета. 26.07.2005. №161.
выигравшим такой конкурс, либо с единственным заявившемся участником, который соответствовал требованиям, установленным в конкурсной документации и решении концедента. Возникает вопрос относительно того, сможет ли концедент выполнить принятые на себя по концессионному соглашению обязательства в том случае, если на эти цели денежные средства в бюджете еще не предусмотрены и будут предусмотрены в следующем финансовом году.
Приняв на себя обязательства по концессионному соглашению об участии в финансировании проекта, концедент будет обязан включить текстовую статью в соответствующий бюджет о предоставлении бюджетных инвестиций концессионеру, однако инвестирование может быть осуществлено только после принятия закона о бюджете на следующий финансовый год и плановый период, но не с момента подписания концессионного соглашения.
Таким образом, органы государственной власти должны планировать процедуры по проведению конкурсов заранее и проводить таким образом, чтобы инвестору - концессионеру, выигравшему такой конкурс, не пришлось ждать целый год предоставления бюджетных денег для выполнения своих обязательств по концессионному соглашению.
Стоит отметить, что кроме указания юридического лица, объема и цели предоставления бюджетных инвестиций статья 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит и другие требования, обязательные для исполнения при предоставлении бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением и государственным или муниципальным унитарным предприятием.
Согласно действующему законодательству, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут участвовать только в уставных капиталах юридических лиц, созданных в форме открытого акционерного общества или коммандитного товарищества, поскольку участником иных хозяйственных обществ и товариществ, а также производственных кооперативов указанные субъекты быть не могут на основании пункта 1 статьи 69 Гражданского кодекса Российской Федерации12, пункта 1 ст. 7 Федерального закона от 08.05.1996 № 41-ФЗ «О производственных кооперативах»13, ст. 7 Федерального закона от 08.02.1998 N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»14, п. 4 ст. 7 Федерального закона от 26.12.1995 №281-ФЗ «Об акционерных обществах»15.
12 Российская газета. 08.12.1994. №238-239.
13 Российская газета. 16.05.1996. №91.
14 Российская газета. 17.02.1998. №30.
15 Российская газета. 29.12.1995. №248.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» концессионером может быть индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица16.
Таким образом, в случае проведения открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения, победителем которого стало юридическое лицо с правовой формой, не позволяющей выполнить условие о возникновении права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов в силу действующего законодательства Российской Федерации, концедент не сможет выполнить принятые на себя обязательства по бюджетному финансированию такого проекта. Согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» «конкурсная документация не должна содержать требования к участникам конкурса, необоснованно ограничивающие доступ какого-либо из участников конкурса к участию в конкурсе и (или) создающие кому-либо из участников конкурса преимущественные условия участия в конкурсе»17.
На основании изложенного можно сделать вывод, что предоставление бюджетных инвестиций в соответствии с п. 6 ст. 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации18 является практически невозможным в силу указанных обстоятельств и способ, по которому концедент предоставляет концессионеру денежные средства в размере, указанном в концессионном соглашении, решении о заключении концессионного соглашения, а последний осуществляет строительство, реконструкцию объекта концессионного соглашения, не работает [3, с. 94-100].
Также можно сделать вывод, что норма статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации об осуществление инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности в соответствии с концессионными соглашениями практически не работает и потому нуждается в изменении.
Абсолютно верно отмечено автором 3 главы монографии «Публичные и частные интересы в финансовом праве» О.А. Акопяном, что «организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий органов государства:
16 Российская газета. 26.07.2005. №16.
17 Российская газета. 26.07.2005. №161.
18 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // Российская газета. 12.08.1998. №153-154.
выступая как собственник, государство должно решать задачу по эффективному управлению своим имуществом, что подразумевает, в свою очередь, наличие инвестиционных отношений, в которых оно выступает как инвестор» [5, с. 55]. Законодательство должно помогать реализовывать поставленные перед государством задачи, должен быть выработан и обличен в нормы права четкий механизм, позволяющий просто, прозрачно, с разумным распределением рисков использовать бюджетные средства как для эффективного управления государственным имуществом, так и для предоставления качественных услуг населению. А сейчас ситуация складывается иным образом, и органы государственной власти изобретают различные механизмы для успешной реализации социально значимых проектов, так как не могут воспользоваться существующими нормами.
На наш взгляд, такая ситуация в праве не является неожиданностью, ведь законодательство, регулирующее государственно-частное партнерство в России, только начинает свой путь становления, и его нормы апробируются на практике, на основании чего можно сделать выводы об их работоспособности или непригодности для дальнейшего использования.
Литература
1. Антоновский А.А. Финансирование проектов государственно-частного партнерства в муниципальной инфраструктуре// Сборник статей и аналитических материалов по итогам работы Российско-Французского форума. М., 2012.
2. Зельднер А.Г. Социализация общественных отношений и государственно-частное партнерство // Проблемы теории и практики управления. 2012. №7-8.
3. Козлова С.В. Институциональная среда развития государственно-частного партнерства в России // Экономические науки. 2009. № 9 (58).
4. Осипов В.С. Институциональное поле воспроизводственного процесса // Научное мнение. 2014. №2.
5. Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография / Рук. авт. кол-ва Е.И. Спектор. М.: Юстицинформ, 2011. С. 55.
6. Родин А.А. Практические возможности реализации проектов государственно-частного партнерства по российскому законодательству // Право и экономика. 2011. №5.
