CC BY
45
УДК 332.012.332 И.В. Милькина
Irene Milkina
КОНЦЕССИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В Г. МОСКВЕ
Аннотация. Развитие экономической и социальной инфраструктуры в России невозможно решить только за счет государственных и местных бюджетов, необходимо активное взаимодействие государства и бизнеса, привлечение частных инвестиций в решение важных общественных задач. Развитие института концессии должно стать приоритетным направлением государственной политики.
Ключевые слова: концессия, государственно-частное партнерство, имущество города Москвы.
CONCESSION RELATIONS IN THE MANAGEMENT OF STATE PROPERTY OF MOSCOW
Annotation. The development of economic and social infrastructure in Russia cannot be solved only at the expense of state and local budgets. It need's the active interaction between the state and business, attracting private investment in the solution of important social problems. The development of the Institute concession should become a priority of state policy. Keywords: Concession, public-private partnership, the property of the city of Moscow.
Развитие инвестиционной деятельности, в частности, в сфере управления государственным и муниципальным имуществом, является важным условием стабильного функционирования и развития экономики. Государство и входящие в него регионы и города заинтересованы в расширении инвестиций, в более полном раскрытии и использовании инвестиционного потенциала российских регионов. В настоящее время во всем мире признано, что одним из основных и эффективных инструментов взаимодействия государства и бизнеса, переросшего из схемы привлечения инвестиций в действенную форму управления социально-экономическими процессами - является государственно-частное партнерство (ГЧП). Использование механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), а именно концессионных соглашений, получает широкое распространение и в городе Москве.
Концессия представляет собой механизм взаимодействия между концедентом, концессионером и обществом, предусматривающий, что концессионер принимает обязательства по строительству, реконструкции и дальнейшей эксплуатации объекта концессии, остающегося в собственности концедента, при этом соблюдая интересы общества.
Концедент и концессионер несут имущественную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по концессионному соглашению.
Важным этапом действия концессионного механизма являются мониторинг и диагностика результатов изменения объекта концессионных отношений в процессе реализации концессионного проекта, которая включает оценку социально-экономической эффективности реализации концессионного проекта.
При заключении концессионного соглашения для публичного партнера важными являются вопросы собственности на земельный участок и имущественный объект, а также вопросы осуществления платежей по концессионному соглашению. Согласно концессионному механизму, концедент передает находящийся в его собственности объект соглашения концессионеру на следующих условиях:
- отношения концедента и концессионера строятся на основании концессионного соглашения;
- концессионеру передаются только права владения и пользования объектом концессионного соглашения;
- концессионер инвестирует средства в строительство и (или) реконструкцию объекта;
© Милькина И.В., 2015
- инвестированные средства возвращаются концессионеру в процессе эксплуатации им объекта концессионного соглашения на коммерческой основе;
- срок действия концессионного соглашения ограничен и устанавливается с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и срока окупаемости таких инвестиций, других обязательств концессионера по концессионному соглашению;
- по истечении срока концессионного соглашения объект возвращается концеденту;
- за пользование и владение объектом концессионер выплачивает концеденту концессионную плату (в виде определенных в твердой сумме платежей, установленной доли продукции или доходов, передачи концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера или сочетания нескольких вышеперечисленных форм); концессионная плата может не взиматься в случае реализации товаров, работ, услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установления надбавок к ценам (тарифам); принятия муниципалитетом на себя части на создание или реконструкцию, эксплуатацию объекта концессионного соглашения;
- в концессионном соглашении прописывается вид деятельности, который концессионер обязан осуществлять на протяжении срока действия соглашения. Изменение вида деятельности не допускается;
- в соглашении указываются требования к реконструируемому или вновь возводимому объекту собственности.
- тарифы, взимаемые концессионером с потребителей услуг, регулируются условиями концессионного соглашения и контролируются концедентом в течение всего срока соглашения.
В соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ от 25 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях», концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения. Указанным законом определен перечень объектов концессионных соглашений.
Порядок подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы определен постановлением Правительства Москвы № 720-1III от 04 августа 2009 г. [2]. Согласно постановлению, концедентом по концессионному соглашению является орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий полномочия собственника по управлению и распоряжению объектами собственности города Москвы, обеспечивающий проведение государственной политики в сфере имущественных интересов города Москвы, а именно, Департамент городского имущества города Москвы.
Лидерами рейтинга регионов России, реализующих концессионные проекты, по данным Центра развития государственно-частного партнерства на 2014 г., являются: (1) Санкт-Петербург, (2) Республика Татарстан, (3) Новосибирская область, (4) Свердловская область, (5) Нижегородская область, (6) Воронежская область, (7) Ленинградская область, (8) Самарская область, (9) Ярославская область, (10) Москва. В основу построения рейтинга заложены следующие факторы [6]:
- развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе;
- опыт региона по реализации ГЧП-проектов;
- инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов.
Рейтинг был построен на данных по 131 ГЧП-проекту из 60 регионов. Общая заявленная
стоимость ГЧП-проектов (на различных стадиях реализации) составляет более 1 трлн руб. Оцениваемый объем инвестиций со стороны частного партнера - 913 млрд руб.
В отраслевом разрезе можно выделить четыре ключевых отрасли, в рамках которых реализуются концессионные проекты [5]:
- коммунальная инфраструктура (14 соглашение - 16 %);
- транспортная инфраструктура (21 соглашение - 27 %);
- социальная инфраструктура (27 соглашений - 35 %);
- энергетическая инфраструктура (17 соглашений - 22 %).
Как видно, из 79 проектов, по которым имеются данные, наибольшее количество проектов реализуется в социальной и транспортной отраслях, что отражает приоритетные направления реализации задач долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.
В социальной сфере наибольшее количество концессий реализуется в сфере здравоохранения - 11, включая одно концессионное соглашение в Москве. В настоящий момент это одна из наиболее перспективных сфер для заключения концессионных соглашений с накопленным опытом финансовой и юридической практики. Также 10 проектов реализуется в сфере строительства и реконструкции объектов спорта и туризма.
Для стимулирования концессионной деятельности в социальной сфере Правительством Москвы принято постановление № 74-ПП от 14 февраля 2013 г. «Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города Москвы юридическим лицам, заключившим концессионные соглашения, предусматривающие оказание услуг по предоставлению дошкольного образования, в целях возмещения затрат, связанных с содержанием детей в связи с предоставлением указанного образования» [3].
Данное постановление регулирует возможность предоставления частным инвесторам, предлагающим услуги дошкольного образования на основе концессионных соглашений, право на получение компенсации затрат на содержание, воспитание «детей-очередников». Иными словами, Департамент образования города Москвы направляет детей, зарегистрированных в автоматизированной информационной системе «Зачисление в ДОУ», в негосударственные организации, реализующие основные общеобразовательные программы дошкольного образования в рамках концессионных соглашений, а частный инвестор получает компенсацию за детей, которых он принимает в детский сад из городской очереди.
В транспортной отрасли можно выделить 8 федеральных проектов, реализуемых на основе концессионных соглашений: «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км», «Северный обход города Одинцово», «Строительство центральной кольцевой автомобильной дороги московской области (ЦКАД)», «Транспортная развязка на автомобильной дороге общего пользования федерального значения М-9 «Балтия», «Строительство платной магистрали Шали (М-7) - Бавлы (М-5)», «Строительство нового выхода на кольцевую автодорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь - Москва», «Белкомур», «Строительство порта Тамань».
Также в начале 2014 г. сообщалось о том, что в Москве планируется выделить 47 млн руб. на изучение мирового опыта по использованию различных форм государственно-частного партнерства (ГЧП) в строительстве автодорог. В частности, планируется «выявить новые формы ГЧП, не предусмотренные действующим законодательством и не имеющие практики реализации», и определить возможность их использования в Москве. В том случае, если город будет использовать новые формы партнерства, будут вноситься необходимые изменения в московское и федеральное законодательство.
На Московском урбанистическом форуме в конце 2014 г. также были обсуждены вопросы о применении концессионных соглашений при строительстве железнодорожных переездов в Новой Москве, где запланировано и спроектировано больше дорог, чем заложено в бюджет средств на данную задачу. Среди потенциальных инвесторов - такие компании как ЗАО «Региональные платные дороги» (НПФ «Норильский никель») и УК «Лидер» (подконтрольная ОАО «Газпром»).
В настоящий момент в России в дорожном строительстве применяются, в основном, такие формы ГЧП, как концессия и контракт жизненного цикла. Как правило, при концессии дорога строится при смешанном финансировании инвестора и властей, а в период действия контракта концессионер зарабатывает на сборе платы с автомобилистов, которые пользуются дорогой. При контракте жизненного цикла инвестор строит и содержит дорогу в течение установленного срока, а власти поэтапно возвращают ему затраты.
В коммунальной инфраструктуре основные инфраструктурные проекты связаны с переработкой и утилизаций твердых бытовых отходов, а также развитием систем водоснабжения и водоотведе-ния. Для модернизации отрасли необходимы инвестиции частного сектора, и правительство России заинтересовано в развитии механизма заключения концессионных соглашений. В частности были внесены изменения в типовое концессионное соглашение в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства, в которое включена методика регулирования тарифов на оказываемые концессионером услуги, а также значение долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера и порядок возмещения его расходов.
Что касается энергетической отрасли (17 концессионных проектов), 14 концессий применяется на объектах теплоснабжения и теплоэнергетики. Однако данные проекты не носят комплексный характер, т.е., в таких соглашениях чаще всего объектом выступает не весь имущественный комплекс и система теплоснабжения муниципального образования, а отдельные его части - котельные, тепловые пункты и т. д.
В Москве в рамках концессионного соглашения в социальной сфере передана в управление частной компании сроком на 49 лет городская клиническая больница № 63 на улице Дурова - одно из старейших лечебно-профилактических учреждений города, некоторые здания которого были построены еще в 1937 г. Концессионер - Европейский медицинский центр - должен провести реконструкцию корпусов, изношенность которых, по данным Городского агентства управления инвестициями, доходила до 80 %, и создать на базе больницы современное многопрофильное учреждение. В правительстве Москвы уже обсуждаются вопросы о том, какие медучреждения будут следующими в очереди на концессию. Концессионное соглашение такого масштаба, заключается в нашей стране впервые, ведь в частные руки передается не просто небольшое медучреждение, а больница, в состав которой входит пять строений: два медицинских корпуса, лабораторный корпус и постройки хозяйственного назначения.
Критериями конкурса являлись:
- размер концессионной платы по концессионному соглашению (начальный разовый фиксированный платеж) - не менее 1 000 000 000 руб.;
- объем оказания медицинских услуг при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, по тарифам ОМС и ВМП, начиная с шестого года эксплуатации комплекса (в год);
- конкурсной документацией установлено, что заключаемое по итогам проведения конкурса концессионное соглашение должно соответствовать следующим условиям концессионного соглашения:
- технико-экономические показатели подлежащего реконструкции объекта концессионного соглашения - 5 строений общей суммарной площадью 29 647,6 кв. м;
- реконструкция и ввод в эксплуатацию объекта концессионного соглашения в порядке и сроки, установленные концессионным соглашением;
- общая площадь объекта концессионного соглашения после окончания его реконструкции - не может быть увеличена более чем на 20 % от имеющегося объема всех площадей объектов капитального строительства, входящих в состав объекта концессионного соглашения, на момент его передачи концессионеру.
По данному концессионному соглашению в бюджет города поступили денежные средства в размере 1 млрд руб., а также со стороны концессионера предусмотрены дополнительные инвестиции в строительство и оснащение медицинского центра в размере порядка 8 млрд руб.
В течение первых четырех лет с момента заключения договора концессионеру предстоит за свой счет провести реконструкцию зданий, провести модернизацию оборудования и создать на территории больницы общей площадью более 20 тыс. кв. м комплекс из четырех высокотехнологичных медицинских центров: эндоваскулярной хирургии (операции без разрезов с использованием лазерной аппаратуры), позитронно-эмиссионной томографии (ранняя диагностика онкологических заболеваний с использованием изотопов фтора), а также перинатального (роддом с возможностью помогать в сложных случаях беременности и родов) и реабилитационного.
Реформа здравоохранения, начатая пять лет назад, требует масштабной модернизации лечебно-профилактических учреждений, большая часть которых построена еще в 1960-е гг. Данная проблема характерна для всех регионов страны, где уровень недофинансирования здравоохранения более чем в три раза превышает стандарты оказания медицинской помощи. Очевидно, что в условиях кризиса государственные расходы на медицину не вырастут. Чтобы завершить реформу здравоохранения, государству необходимо искать новые пути финансирования, прежде всего - внедряя концессионные механизмы.
В процессе реализации Федерального закона «О концессионных соглашениях» выявлен ряд проблем, тормозящих привлечение инвестиций в инфраструктурные объекты. В органах государст-
венной власти создаются специальные структурные подразделения, занимающиеся вопросами ГЧП и концессионными соглашениями в частности [1]. Но очень часто на практике концессионные соглашения в полном объеме не реализованы, и в основном используется близкий по экономическому смыслу концессионного соглашения институт договора аренды с условием об улучшении арендуемого имущества. Например, в ряде городов России отрабатывается механизм специфической формы ГЧП - долгосрочной аренды инженерных сетей и коммуникаций, для чего созданы несколько компаний (например, ОАО «Российские коммунальные системы», ОАО «Региональные коммунальные инвестиции»). Региональные органы власти приняли также отдельные нормативно-правовые акты, которые закрепляют понятие ГЧП и его формы, прежде всего концессии, например законы Саратовской области «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве» № 62-ЗСО от 28 апреля 2010 г., Республики Алтай «Об основах государственно-частного партнерства» № 15-РЗ от 5 марта 2008 г., Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных парт-нерствах» № 627-100 от 25 декабря 2006 г.
Согласно ФЦП «Жилище» в среднем по России доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений, должна составлять 20 % [4]. Однако на пути партнерства в ЖКХ есть еще и такие барьеры, как недостаточное развитие финансовых рынков, нехватка специализированных компаний (девелоперских и инжиниринговых, групп проектного финансирования), отсутствие адекватной информации о преимуществах концессионных соглашений.
Чтобы обеспечить приток частного капитала в инфраструктурные проекты на концессионной основе, государству необходимо создать систему информирования общества о концессионных механизмах и обеспечение обсуждения проектов, реализация которых осуществляется с применением форм государственно-частного партнерства.
Несмотря на то, что институт концессионных соглашений постоянно совершенствуется, и вносятся поправки в законодательную базу, остаются риски, которые могут стать препятствием при привлечении частных инвестиций. Можно выделить шесть основных видов рисков для концессионера:
1) государство не гарантирует права на землю под концессией - Земельный кодекс РФ (в частности, ст. 30 ЗК РФ) не предусматривает особых правил предоставления земельных участков для объектов государственно-частного партнерства;
2) финансирование концессии из бюджета можно остановить в любой момент, государство может сделать это в одностороннем порядке;
3) суд не может арестовать имущество публичного субъекта (РФ, регион и т.п.), чтобы обеспечить требования частного участника концессии;
4) объект концессии не передают в собственность - частный партнер концессии не может стать собственником по окончании концессионного соглашения;
5) в случае смены чиновника, курирующего проект, обязательства по концессии пересматриваются;
6) государство главное - чиновники и администраторы максимизируют контроль над проектом.
Каждый из данных рисков создает угрозу потери до 100 % инвестиций для частного инвестора. Итоги исследования подтверждаются практикой: количество проектов невелико, иностранные компании опасаются проектов концессий.
Тем не менее, концессионный механизм наилучшим образом обеспечивает баланс интересов государства, бизнеса и общества в целом, объединяя их действия для получения наиболее эффективных результатов. Главная цель при любой инвестиционной схеме - минимизация некоммерческих рисков для любого инвестора и увеличение притока инвестиций в наиболее проблемные сферы деятельности. При реализации концессионного соглашения концессионер заинтересован в получении прибыли, а концедент - в соблюдении и защите интересов общества. Их цели во многом расходятся, но необходимость их достижения заставляет участников соглашения прийти к общему мнению по вопросам управления концессионным объектом.
Для активизации концессионного механизма городские органы управления должны решить важные задачи:
- стимулировать участие частных инвесторов в строительстве и реконструкции инфраструктурных и социально-значимых объектов;
- обеспечить контроль за разработкой, реализацией концессионного соглашения и эффективностью использования инвестиционных ресурсов.
Для того чтобы сократить риски частных инвесторов необходимо существенно изменить ряд законодательных положений, позволяющих распределять риски между участниками проекта, что поспособствует привлечению частных инвестиций в концессионные проекты, следовательно, увеличит их количество.
1 февраля 2014 г. вступили в силу поправки в Федеральный закон о концессионных соглашениях, которые должны стимулировать появление новых частных операторов, внедрить механизмы частной инициативы, а также обеспечить потенциальному инвестору доступ к проектам в новых перспективных отраслях.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О концессионных соглашениях» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Система «Гарант».
2. Постановление Правительства Москвы от 04.08.2009 № 720-1111 «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы» » [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Система «Гарант».
3. Постановление Правительства Москвы от 14.02.2013 № 74-ПП «Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города Москвы юридическим лицам, заключившим концессионные соглашения, предусматривающие оказание услуг по предоставлению дошкольного образования, в целях возмещения затрат, связанных с содержанием детей в связи с предоставлением указанного образования» » [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Система «Гарант».
4. Петрина, О. А. О реализации государственной жилищной политики в регионах России / О. А. Петрина, М. Е. Стадолин // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2014. - № 16. -С. 140-144.
5. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации. - М. : Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.
6. Сайт Центра развития государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://pppcenter.ru/ (дата обращения : 27.01.2015).
