CC BY
131
ПРЕДЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ НОРМАМИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Т.В. Яцученко
Новосибирский юридический институт (филиал) Томского государственного университета E-mail: [email protected] В статье анализируются понятие социальной защиты инвалидов и критерии обособленности правоотношений по их социальной защите в праве социального обеспечения. На основе обозначенный критериев предпринята попытка обозначить пределы правового регулирования отношений по социальной защите инвалидов нормами права социального обеспечения.
Ключевые слова: социальная защита инвалидов, социально обеспечительные правоотношения по социальной защите инвалидов.
В юридической литературе понятие «социальная защита» формулируется как в широком, так и в узком смысле. При этом, как отмечает Е.Е. Мачульская, под социальной защитой в широком смысле специалисты понимают деятельность государства, направленную на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, выявление и нейтрализацию негативных факторов, воздействующих на личность, создание условий для самоопределения и утверждения в жизни. В узком смысле социальную защиту рассматривают как совокупность экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально-приемлемого уровня жизни [1, с. 4]. Встречается и несколько отличное мнение. Например, М.О. Буянова полагает, что под социальной защитой в широком смысле слова следует понимать заботу гражданина о себе, создание условий для жизнедеятельности и духовного развития, а в узком смысле - социальную политику государства, стремящегося правовыми мерами обеспечить удовлетворительное или хотя бы безбедное существование тем группам населения, которые находятся в особо сложном материальном положении и неспособны без внешней поддержки улучшить его [2, с. 7]. Н.Н. Альбекова определяет социальную защиту в широком смысле не как деятельность, а как совокупность мероприятий [3, с. 5]. Есть ученые, которые формулируют понятие социальной защиты, не акцентируя внимание на том, как они определяют понятие: в широком или узком смысле слова. Например, С.В. Соловьева определяет социальную защиту населения «как совокупность экономических, социальных и правовых мер, осуществляемых государственными и общественными органами на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания населения в период структурной экономической и политической переориентации общества и обеспечение ему социально приемлемого уровня жизни» [4, с. 17-18].
Т.К. Миронова считает, что при всем многообразии дефиниций социальной защиты в широком и узком смыслах слова основные особенности данного понятия должны охватываться одним определением. Она выделяет социальную защиту и систему социальной защиты. Под социальной защитой автор предлагает понимать
© Яцученко Т.В., 2009
«деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия». Совокупность институтов и комплекс названных мер соответственно именовать системой социальной защиты [5, с. 20-21].
Исследуя позиции ученых, можно прийти к выводу о том, что социальная защита в широком смысле, в основном, определяется как деятельность государства и общества, направленная на обеспечение нормальных условий жизнедеятельности человека. При определении понятия социальной защиты в узком смысле наблюдаются различные подходы. Одни ученые рассматривают социальную защиту как систему гарантий, обеспечивающих соблюдение социальных прав, другие - как социальную политику, направленную на обеспечение безбедного существования тех лиц, которые самостоятельно не могут улучшить свое материальное положение.
Анализируя законодательство о социальной защите граждан, следует отметить, что на законодательном уровне общее понятие социальной защиты не определено. Однако термин «социальная защита» активно используется в действующих нормативных правовых актах. Исходя из текстов законов и постановлений Правительства РФ можно констатировать, что социальная защита представляет собой комплекс мер, направленных на предотвращение возможности реализации социальных рисков, а также компенсирующих неблагоприятные последствия реализации социальных рисков. Перечень мер неоднозначен и определяется законодателем в зависимости от категории лица, ее правовой роли и категории социального риска.
Согласно Закону от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [6] под социальной защитой инвалидов понимается система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. При этом под социальной поддержкой инвалидов понимается система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения.
Исходя из изложенного выше, можно констатировать, что понятие социальной защиты инвалидов сформулировано некорректно. Объясняется это тем, что система мер социальной защиты инвалидов определена законодателем без учета единого системообразующего основания. Наряду с мерами, которые определены в зависимости от вида сферы деятельности государства по вопросам социальной защиты инвалидов (экономические и правовые меры), указаны меры, которые определены в зависимости от вида социальных предоставлений инвалидам (меры социальной поддержки).
Не ясно также, почему законодатель исключил из системы мер социальной поддержки (исходя из той редакции, которая закреплена в законе) пенсионное обеспечение. По закону социальная поддержка инвалидов - это система мер,
обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами. Пенсионное обеспечение в случае инвалидности так же можно отнести к категории социальных гарантий. Думается, что законодатель под социальной поддержкой (исходя из слова «поддержка») понимал такую меру, как помощь инвалидам, которая предоставляется в тех случаях, когда основной источник средств существования временно утрачен либо не позволяет удовлетворить минимальный уровень потребностей человека. Согласно законам о трудовых пенсиях [7] и о государственном пенсионном обеспечении [8] пенсия предоставляется в целях компенсации заработка. И в этом смысле она, по сути, является не помощью, а содержанием. Некорректная формулировка понятия социальной поддержки инвалидов приводит к некорректности законодательного понятия социальной защиты инвалидов. Так, если исходить из содержания законодательного определения этих понятий, то социальная защита инвалидов, в целом, по смыслу представляет собой «гарантированные гарантии» (система гарантированных государством мер, направленных на обеспечение гарантий, установленных законом).
Вместе с тем, исходя из общего смысла законодательного определения, социальная защита инвалидов представляет собой систему мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности. При сопоставлении выводов о смысле законодательных понятий «социальная защита» и «социальная защита инвалидов» следует отметить, что понятие социальной защиты инвалидов отражает признаки общего понятия социальной защиты и, по сути, представляет собой комплекс мер, направленных на компенсацию неблагоприятных последствий, возникших в результате реализации такого социального риска, как нарушение здоровья [6].
Таким образом, на уровне закона понятие социальной защиты инвалидов следует сформулировать следующим образом: «социальная защита инвалидов -система гарантированных государством мер, направленных на преодоление, компенсацию (замещение) ограничений жизнедеятельности и создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества».
Исследование положений закона о социальной защите инвалидов также позволяет отметить, что отношения по социальной защите инвалидов регулируются нормами различных отраслей права: права социального обеспечения, трудового права, административного права и т.д. Например, осуществление таких мер, как оказание квалифицированной медицинской помощи, материальное обеспечение и социально-бытовое обслуживание инвалидов регулируется нормами права социального обеспечения. Предоставление инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилья и обеспечение мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения, коммунальных услуг регулируется нормами жилищного права. Обеспечение необходимых для инвалидов условий труда регулируется трудовым правом. Отдельные виды мер социальной защиты регулируются нормами административного права, например, меры по обеспечению возможности получить необходимую информацию, беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры и т.п.
В настоящее время активно обсуждается вопрос об объединении всего массива правовых норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты, в составе
комплексной отрасли - отрасли социального права [5, с. 4]. При этом вопрос о соотношении современной самостоятельной отрасли права социального обеспечения и предполагаемой комплексной отрасли социального права, по мнению Т.К. Мироновой, в научных исследованиях либо не рассматривается вообще, либо предложения в отношении функционирующей в настоящее время отрасли права социального обеспечения носят довольно неопределенный характер [5, с. 4]. Поскольку отдельные отношения по социальной защите инвалидов регулируются нормами права социального обеспечения, то представляется целесообразным определить критерии их обособленности в праве социального обеспечения.
Обособленность отрасли права социального обеспечения от других отраслей права обусловлена предметом права социального обеспечения. Данный предмет права имеет определенные классификационные критерии, с помощью которых устанавливается совокупность отношений, урегулированных нормами права социального обеспечения. Данные критерии можно применить и в целях определения круга правоотношений по социальной защите инвалидов, которым свойственна социально-обеспечительная природа.
Следует отметить, что в науке права социального обеспечения высказываются различные точки зрения по вопросу о классификационных критериях предмета права социального обеспечения. В целом, можно обозначить три концепции права социального обеспечения как отрасли права, регулирующей:
1) предоставление благ алиментарного характера;
2) распределение общественных фондов потребления;
3) предоставление нормированных социальных прав.
Представители научной концепции об алиментарном характере социально-
обеспечительных правоотношений полагают, что право социального обеспечения регулирует отношения по предоставлению физическим лицам благ в форме содержания, помощи и социальных услуг на безвозмездной или безэквивалентной основе [9, с. 5]. В.Ш. Шайхатдинов, анализируя концепцию алиментарности, обоснованно отмечает, что если алиментарность понимать как юридический способ построения отношений между органами обеспечения и гражданами, то по этому признаку невозможно отграничить социальное обеспечение от иных видов распределения из общественных фондов потребления, например получение среднего, среднего специального и высшего образования, бесплатного жилья и др. [9, с. 6]. В литературе также отмечается, что понятие «алиментарность» производно от слова «алименты», и в этом смысле им обозначается представление средств к существованию нетрудоспособных лиц (пищи, одежды и т.п.) [10, с. 17]. Однако анализ современного законодательства показывает, что в силу постоянного расширения социально значимых обстоятельств социальное обеспечение предоставляется не только нетрудоспособным гражданам, но и, например, малоимущим. По мнению Т.К. Мироновой, понятие «алиментарность» должно быть исключено из современной социально-правовой лексики, поскольку злоупотребление терминами «безэквивалентность» и «безвозмездность» порождает суждения о том, что социальная деятельность (а значит, и социальное обеспечение, социальная защита) - это «милость», «моральный долг», «благородный жест». Она справедливо отмечает, что не только общество должно в возможных пределах выполнять обязанности по отношению к конкретному человеку, но и человек по мере своих сил и возможностей должен обременить себя обязан-
ностями по отношению к обществу. Построение правового материала на основе такой концепции приводит к новому пониманию отрасли и ее предмета, в состав которого входят общественные отношения, связанные с обеспечением минимального необходимого уровня основных (естественных) прав человека и социализации личности (т.е. то, на чем зиждется понимание социальных прав в целом и нормированных социальных прав в особенности) [5, с. 39-40].
В рамках второй концепции предлагалось в качестве критерия определения социально-обеспечительных правоотношений использовать общественные фонды потребления. Так, например, Т.В. Иванкина предлагала включить в предмет права социального обеспечения все общественные отношения, возникающие в связи с распределением благ и услуг из общественных фондов потребления, включая предоставление бесплатного жилья, бесплатных коммунально-бытовых услуг и т.д. [11]. В.Ш. Шайхатдинов, исследуя особенности социально-обеспечительных правоотношений на социалистическом этапе развития нашей страны, отмечает, что установить характерные признаки социального обеспечения можно, рассматривая его с учетом форм удовлетворения потребностей граждан из общественных фондов потребления. Он обращает внимание на то, что личные потребности удовлетворяются с помощью индивидуальной и совместной форм распределения, которые присущи и распределению из общественных фондов потребления. По мнению ученого, социальное обеспечение составляет ту часть комплекса распределения из централизованных общественных фондов потребления, в рамках, которой происходит удовлетворение потребностей через индивидуальную форму. В связи с чем он полагает, что к предмету права социального обеспечения следует относить отношения по предоставлению пенсий, пособий, социальному обслуживанию, а так же льготы инвалидам и другим пенсионерам. Предоставление бесплатного жилья, предоставление студентам стипендий имеют черты как индивидуальной, так и совместной формы удовлетворения потребностей и, по мнению автора, должны входить во вторую часть комплекса распределения из общественных фондов потребления [9, с. 6-7].
Т.К. Миронова, критикуя концепцию алиментарности и развивая идею Т.В. Иванкиной о возможности реализации социальных прав граждан в рамках одной отрасли права, предлагает в качестве критерия определения отраслевой обособленности социально-обеспечительных правоотношений использовать категорию «нормированные социальные права» [5, с. 15]. При этом под нормированными социальными правами автор новой концепции предлагает понимать «права индивида на получение установленного объема материальных благ, предоставляемых ему в целях предупреждения или смягчения негативных последствий для него и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также для сохранения приемлемого уровня их материального и социального благополучия» [5, с. 11-12].
Анализируя предложенную концепцию, следует обратить внимание на то, что использование нормированных социальных прав в качестве критерия предполагает включение в предмет права социального обеспечения общественных отношений по предоставлению материальных благ, направленных на предупреждение негативных последствий при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков). В связи с чем можно
предположить, что к социально-обеспечительным отношениям следует относить, например, охрану труда, поскольку предоставление таких материальных благ, как индивидуальные и коллективные средства защиты, предупреждает возможность несчастного случая на производстве или профессионального заболевания. Однако охрана труда традиционно всегда относилась к предмету трудового права.
Думается, что для определения обособленности социально-обеспечительных правоотношений в качестве критерия следует использовать нормированные социальные права индивида в части получения установленного объема материальных благ, предоставляемых в целях компенсации негативных последствий для него и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков). Смягчение негативных последствий предполагает предоставление нормированных социальных прав, закрепленных в нормах различных отраслей права (например, право на сокращенное рабочее время (оно нормируется), право на безопасные условия труда, право на преимущество при поступлении на работу (направление инвалидов в счет установленной квоты) и т.п.).
Таким образом, в качестве критерия обособленности отношений по социальной защите инвалидов в праве социального обеспечения следует использовать нормированные социальные права инвалида, предоставляемые ему в целях компенсации негативных последствий инвалидности.
Социальная защита инвалидов, как было обозначено выше, представляет собой систему гарантированных государством мер, направленных на преодоление, компенсацию (замещение) ограничений жизнедеятельности и создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Анализируя нормативные положения о социальной защите инвалидов, можно констатировать, что ограничения жизнедеятельности могут компенсироваться (замещаться) или восполняться. Компенсация ограничений жизнедеятельности осуществляется предоставлением вспомогательных технических средств, помощью другого лица, предоставлением денежных выплат. Например, утрата способности (полностью или частично) к самообслуживанию может быть компенсирована (замещена) использованием при необходимости вспомогательных технических средств для самообслуживания либо бытовым уходом другого лица на дому или в стационарном учреждении. Ограничение способности к ориентации в пространстве компенсируется использованием специальных средств для ориентирования (включая собак-проводников с комплектом снаряжения). Предоставление инвалиду пенсии по инвалидности компенсирует ему такое ограничение жизнедеятельности, как ограничение способности к трудовой деятельности.
Преодоление ограничений жизнедеятельности производится с помощью создания специальных условий для образования, воспитания, трудовой деятельности, беспрепятственного доступа к информации и к объектам социальной инфраструктуры.
Таким образом, в нормах права социального обеспечения и социальной защиты инвалидов закреплены социальные права, направленные на компенсацию (замещение) ограничений жизнедеятельности и создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. В связи с этим к социально-обеспечительным правоотношениям следует относить предоставление:
1) социальных и медицинских услуг;
2) вспомогательных технических средств;
3) денежных выплат или помощи в натуральной форме.
В качестве второго критерия определения социально-обеспечительной природы отношений по социальной защите инвалидов следует использовать метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимаются способы правового регулирования. Практически все исследователи обращают внимание на множественность приемов, способов правового регулирования. Эта множественность для общего метода выражается исключительно в триаде -обязывание, запрет, дозволение [12, с. 10]. Все отраслевые методы состоят из одних и тех же способов регулирования, но в каждой отрасли дозволение, предписание и запрет находятся в разном сочетании. При преобладании дозволения как способа правового регулирования имеет место диспозитивный метод правового регулирования. Преобладание в регулировании таких способов, как позитивное обязывание или запрет, свидетельствует об использовании законодателем императивного метода правового регулирования. Одной из целей метода правового регулирования является достижение специфичного положения субъектов. В юридической литературе по праву социального обеспечения отмечается, что методом права социального обеспечения является императивно-диспозитивный метод, при подавляющей роли черт, характерных для императивного метода. В качестве особенностей метода права социального обеспечения в литературе выделяются [5, с. 48]:
1) сохранение жесткой императивности при наличии множества управо-мочивающих норм, в связи с чем данный метод можно назвать «методом удовлетворения притязаний, нормированных законом;
2) «согласованное» правовое регулирование, поскольку особенностью регулирования отношений на современном этапе является непосредственная и прямая увязка социальных законов с законами бюджетного и налогового законодательства.
Анализ законодательства о социальном обеспечении позволяет прийти к выводу, что использование данного метода правового регулирования закрепляет следующее положение субъектов права социального обеспечения: субъект -получатель благ является управомоченным лицом, а второй субъект (лицо, предоставляющее благо по социальному обеспечению) - обязанным лицом. При этом управомоченный и обязанный субъекты по отношению друг к другу относительно автономны (между ними нет равенства или отношений власти-подчинения). Используя данные особенности метода правового регулирования социально-обеспечительных отношений, можно отметить, что в вышеперечисленных группах отношений по социальной защите инвалид выступает управо-моченным лицом; между ним и субъектом, предоставляющим благо по социальному обеспечению в целях социальной защиты инвалида, отсутствуют отношения равенства или власти-подчинения.
Таким образом, исследование научной литературы и анализ положений нормативных правовых актов о социальной защите граждан, в том числе и инвалидов, позволяет прийти к выводу, что социальная защита инвалидов представляет собой систему гарантированных государством мер, направленных на преодоление, компенсацию (замещение) ограничений жизнедеятельности и
создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. Отношения по социальной защите инвалидов регулируются нормами различных отраслей права. Принадлежность названных отношений к предмету правового регулирования той или иной отрасли права предопределятся классификационными критериями предмета и особенностями метода правового регулирования. Обобщая научные позиции о характерных чертах предмета и метода правового регулирования в праве социального обеспечения, можно отметить, что при определении пределов правового регулирования отношений по социальной защите инвалидов нормами права социального обеспечения целесообразно учитывать такие критерии, как:
• нормированные социальные права, предоставляемые в целях компенсации негативных последствий инвалидности;
• правовое положение субъекта правоотношений. В правоотношениях по социальной защите инвалидов, урегулированных нормами права социального обеспечения, инвалид, наделенный социальными правами, всегда является управомоченной стороной и относительно автономен по отношению к другому субъекту правоотношения (между ними нет отношений равенства и подчинения).
Используя данные критерии, можно выделить следующие группы социально-обеспечительных правоотношений по социальной защите инвалидов:
• отношения по предоставлению социальных и медицинских услуг;
• отношения по предоставлению вспомогательных технических средств;
• отношения по предоставлению денежных выплат или помощи в натуральной форме, направленных на компенсацию ограничений жизнедеятельности.
Литература
1. Мачулъская Е.Е. Право социального обеспечения: Учебное пособие для вузов. - 2-е изд., перераб., и доп. - М., 1999. - 120 с.
2. Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратъева З.А. Право социального обеспечения: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2005. - 250 с.
3. Алъбекова H.H. Право социального обеспечения в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. - Краснодар, 2004. - 201 с.
4. Соловъева Е.В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 1995. - 23 с.
5. Миронова Т.К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. - М., 2008. - 65 с.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 48. - Ст. 4563.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 52. - Ч. 1. - Ст. 4920.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 51. - Ст. 4831.
9. Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. - Свердловск, 1986. - 135 с.
10.Аракчеев В.С., Агашев Д.В., ГречукЛ.А. Право социального обеспечения России. Ч. 1: Учебное пособие. - Томск: Изд-во НТЛ, 2006. - 201 с.
11. Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределительных общественных фондов потребления: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. - М., 1986. - 71 с.
12. Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2002. - 24 с.
