Адресность как отраслевой принцип права социального обеспечения Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.2

О.Г. Чутчева,

канд. юрид. наук, доцент Восточноукраинской национальный университет имени Володимира Даля, г. Луганск

АДРЕСНОСТЬ КАК ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНЦИП ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Правовые принципы всегда были предметом научного анализа. Различные аспекты относительно принципов права социального обеспечения можно встретить в трудах таких ученых, как В.С. Андреев К.С. Батыгин, Н.Б. Болотина, М.Л. Захаров, Р.И. Иванова, Л.И. Лазор, С.Н. Прилипко, Б.И. Сташкив, Э.Г. Тучкова, В.Ш. Шайхатдинов и др. За последние годы в результате законотворческой деятельности появилось много новых правовых принципов, определяющих правовую регламентацию социальной сферы и устанавливающих общие направления реализации социальных прав. В связи с этим возникает как теоретическая, так и практическая необходимость выяснения их содержания и упорядочивания в рамках всей системы принципов права социального обеспечения.

Целью данной статьи является установление содержания принципа адресности в праве социального обеспечения и определения его места в механизме правового регулирования этой отрасли права в современных условиях реализации социальных прав.

Принципы права - это общепризнанные положения, основные направляющие идеи, характеризующие сущность и содержание права, его внутреннее строение, дальнейшее развитие и функционирование [4, с. 97]. В праве социального обеспечения выделяют общеправовые, межотраслевые, отраслевые и внутриотраслевые принципы [8, с. 144]. Некоторые ученые различают самостоятельные принципы, закрепленные в нормах права, и принципы, которые выводятся из его норм [5, с. 195].

Характеризуя принципы права социального обеспечения, следует отметить что сегодня существует множество классификаций отраслевых принципов: разработанных в советское время, и тех, которые в той или иной степени сориентированы на специфику сегодняшнего дня. Так, В.С. Андреев называет такие принципы, как (а) всеобщность социального обеспечения, (б) всесторонность и многообразие его видов, (в) обеспечение за счет государственных и общественных средств, (г) обеспечение в размерах, отвечающих уровню удовлетворения потребностей граждан, сложившихся на определнном этапе развития общества, (д) осуществления обеспечения самими работающими через органы государственного управления и общественные организации [1, с.60].

Поскольку система всех принципов права социального обеспечения не является основным предметом исследования в данной публикации, отметим только, что она многократно изменялась и по -разному определена в трудах ученых. Одни принципы исчезали, утрачивая свою актуальность и переставая влиять на все социально обеспечительные отношения (принцип алиментарности). Другие, напротив, едва появившись в социально обеспечительном законодательстве, занимали существенные позиции в системе отраслевых принципов (осуществление социального обеспечения за счет как бюджета, так и страховых платежей).

Отдельные правоведы выделяют принципы социального обеспечения, имеющие ограниченную сферу действия; это принципы отдельных институтов права социального обеспечения [См.: 8, с.144; 9, с.76] и принципы, специфические для разных организационно-правовых форм последнего [См.: 2, с.200; 6, с.41]. При этом принцип адресности встречается не у всех исследователей или занимает различное место в системе принципов права социального обеспечения. Так, Е.Е. Мачульская и Ж.А. Горбачева считают, что он виражает одну из главных идей правового регулирования отношений по предоставлению социальной помощи и не распространяется на социальное страхование. [6, с.42]. К внутриотраслевым принципам его относит и Н.Б. Болотина, считая, что государственная социальная помощь основывается на принципе адресности [2, с. 200].

Анализ действующего законодательства в сфере социального обеспечения позволяет утверждать, что сегодня рассматриваем принцип некоторые законы прямо предусматривают в конкретных статьях, а в некоторых он нашел непрямое закрепление, что можно обнаружить с помощью толкования содержания некоторых таких статей. К примеру, Закон Украины “О социальных услугах” среди принципов предоставления социальных услуг провозглашает адресность и индивидуальный подход [3; 2003. - № 45. -Ст. 358]. А в соответствии с Законом Украины «О реабилитации инвалидов в Украине» реализация всех мероприятий реабилитации лиц с ограниченными возможностями осуществляется в пределах индивидуальной программы реабилитации, обеспечивающей возможность учета физических и психофизиологических особенностей инвалида и связанный с этим реабилитационный потенциал.

Программа формируется на таких базовых принципах, как индивидуальность, непрерывность, последовательность и комплексность. Именно ею и предусмотрен индивидуальный подход к лицам, имеющим инвалидность [3; 2006. -№ 2-3. - Ст. 36].

Законом Украины «О государственной социальной помощи лицам, не имеющим права на пенсию, и инвалидам» провозглашен переход с 1 января 2005 г. от социальных пенсий и надбавок к пенсиям по уходу и по государственной социальной помощи. Этим Законом установлен адресный подход к вопросу о предоставлении государственной социальной помощи лицам, действительно в ней нуждающимся [3; 2004. -№ 33-34. - Ст. 404].

Постановлениями Кабинета Министров Украины определены основания и порядок предоставления населению субсидий для возмещения затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг, приобретения сжиженного газа, твердого и жидкого печного бытового топлива. Эти субсидии имеют адресный характер, а их размер определяется исходя из стоимости соответствующих услуг в пределах норм потребления [7; 1996. - № 2. - Ст.76; 1998. - № 30. - Ст. 1129]. Анализ социально обеспечительного законодательства позволяет сделать вывод, что принцип адресности непосредственно или опосредствованно уже фактически присутствует в большинстве нормативно правовых актов в сфере социального обеспечения, начиная с Концепции социального обеспечения населения Украины [3; 1994. - № 6. - Ст. 32] и заканчивая различными подзаконными нормативно- правовыми актами.

Следовательно, можем сделать вывод, что выявленная тенденция правового регулирования социально обеспечительных правоотношений охватывает (хотя и в разной степени) все виды социальных предоставлений и все организационно-правовые формы социального обеспечения. Рассмотрим возможность распространения принципа адресности на указанные организационно-правовые формы. К сожалению, вопрос об организационно-правовой форме социального обеспечения как способе организации реализации социальных прав остается дискуссионным. Правоведы по-разному толкуют как саму конструкцию «организационно-правовая форма социального обеспечения» (ее признаки), так и ее конкретные виды (классификацию). Анализ разнообразных правовых позиций относительно рассматриваемой проблемы, а также действующего социально обеспечительного законодательства позволяет назвать следующие признаки организационно-правовой формы социального обеспечения: (а) контингент обеспечиваемых, (б) источники финансирования, (в) способ аккумуляции соответствующих средств, (г) виды социальных предоставлений, (д) органы и организации, предоставляющие социальное обеспечение.

Исходя из этого можно вести речь о существовании таких организационно-правовых форм социального обеспечения: (1) за счет общеобязательного государственного социального страхования (пенсионное, по временной нетрудоспособности, от несчастного случая и профессионального заболевания, медицинское); (2) из государственного и местных бюджетов (отдельным категориям граждан); (3) негосударственное социальное обеспечение (негосударственное пенсионное и медицинское страхование, благотворительная помощь нетрудоспособным гражданам за счет средств общественных организаций и фондов).

Адресность в самом общем виде означает направленность на кого-либо или на что-либо, т.е. на конкретных людей или на определенные социальные единицы. При этом может быть приемлемой различная степень адресности (индивидуализации), достаточная для правового опосредования разнообразных видов социально обеспечительных отношений в пределах разных организационно-правовых форм социального обеспечения, что определяется некоторыми общими характеристиками. В частности, Мировой банк отстаивает идею так называемых «индикаторов адресности», определяющих регионы, возрастные группы, пол или иные виды общих характеристик для отдельных индивидов и их групп.

Такая позиция абсолютно не противоречит традиционным канонам права социального обеспечения, поскольку правовые отношения последнего по степени индивидуализации, безусловно, являются относительными: ведь все их участники четко определены законом и никакие другие лица прав и обязанностей в них не имеют. На это обстоятельство указывают все ученые, занимающие исследованиями рассматриваемой проблематики. Очевидно, объективно пришло время более детальной и конкретной индивидуализации получателей социальных предоставлений на основании развернутого каталога «индикаторов адресности», которые еще надлежит разработать национальному законодателю, используя международные социальные стандарты и организационно-правовые формы социального обеспечения, существующие в Украине.

Сегодня адресная социальная политика сосредоточивает свои усилия преимущественно на людях, нуждающихся в специальной дополнительной защите, - на малообеспеченных и многодетных семьях, одиноких матерях и др. В остальных случаях, признанных государственно организованным обществом социально уважительными, действует универсальная социальная политика, когда создаются специальные социальные службы и осуществляются социальные предоставления для каждого представителя определенной группы населения, (например, для лиц пожилого возраста или детей). Как правило, и в теории, и на практике основным вопросом социальной политики государства является сочетание

универсальности и адресности в реализации социальных прав, а также определения отличий между ними, т.е. того, кто и по каким признакам является субъектом социального обеспечения.

В этом случае краеугольным камнем является вопрос о распределении ресурсов из фондов общественного потребления. Некоторые исследователи считают, что тотальное распределение ресурсов является расточительством, поскольку, предоставляя социальное обеспечение именно тем, кто в нем реально нуждается (например, малообеспеченным), можно достичь большего эффекта с меньшими затратами. С этим сложно не согласиться. Действительно, эффективность адресности налицо, поскольку средства не тратятся на тех, кто в этом не нуждается, и не предоставляются в большем размере, чем это необходимо для тех, кому они действительно нужны.

В то же время некоторые ученые в фактическом воплощении принципа адресности видят определенные сложности, препятствующие эффективной реализации социальных прав. Прежде всего речь идет о важности четкого определения основных характеристик индивидов. Адресность социального обеспечения предусматривает проверку реальных потребностей и средств к существованию в каждом конкретном случае, что, как свидетельствует практика, достаточно сложно технически или унизительно для семьи или индивида. Однако с моральной точки зрения лучше пройти условно «унизительную» процедуру, связанную, главным образом с излишним вмешательством в личную сферу жизни человека и ее дальнейшим ограничением, чем находиться в бесспорно унизительном положении, всегда сопровождающимся бедностью и нищетой. Что касается технической стороны вопроса, для его разрешения необходимо преимущественно только время и незначительное дополнительное финансирование для разработки соответствующих процедур их формального закрепления.

Надо отметить, что уже сейчас в законодательстве все чаще предусматривается обследование материально-бытовых условий существования семьи в конкретных случаях и составления соответствующих актов (например, для разрешения вопроса о необходимости социального обслуживания на дому). Возможно, целесообразнее было бы разработать и закрепить в отдельном подзаконном нормативно-правовом акте на основании «индикаторов адресности» универсальную систему мониторинга действительных потребностей и средств существования отдельных индивидов для всех предусмотренных законом социально уважительных случаев. Стоит подчеркнуть, что нормотворческая практика уже идет этим путем, что можно проиллюстрировать на примере Методики вычисления совокупного дохода семьи для всех видов социальной помощи.

Существует также проблема определения и установления границ социальных предоставлений, т.е., выяснение, при каких условиях последние могут прекращаться. Претендуя на тот или иной вид социальной помощи, иногда индивид теряет что-то большее. В социологии эту ситуацию называют «ловушкой бедности», например, когда малообеспеченная семья претендует на получение государственной социальной помощи, а при обследовании материально-бытовых условий выяснится, что она имеет дополнительные источники для существования, не указанные в декларации о доходах (при доходах от народных промыслов, содержании птицы и тому подобное, социальные предоставления не назначаются). С одной стороны, такая социальная помощь, особенно с учетом ее размера сегодня, вряд ли может конкурировать с вышеприведенными способами жизнеобеспечения семьи, и выбор здесь очевиден, а с другой - в условиях перехода к рыночным принципам организации общества в Украине вряд ли стоит порождать иждивенческие настроения. Необходимо всячески способствовать позитивному социально активному поведению людей, что и позволит сделать фактическая реализация принципа адресности в сфере социального обеспечения. Можно уверенно утверждать, что большинство людей с ограниченными физическими возможностями без колебания захотят отказаться от мизерных социальных предоставлений, если им будут предложены фактические возможности противостоять своему бессилию и достаточно зарабатывать.

Адресное распределение благ не всегда охватывает всех тех, кто нуждается в этом. Анализируя эту проблему, отметим, что она имеет объективный характер и, несмотря на то, что не может быть полностью преодолена, государство и общество в силах ее минимизировать. Действительно, люди не так часто обращаются за социальными предоставлениями, потому что не знают об их существовании или пугаются сложности соответствующих процедур. Возможно, в этой ситуации правовая регламентация должна предусматривать упрощение последних и более тесное взаимодействие социальных служб с разными государственными ведомствами (участковыми милиционерами, паспортными столами и т.п.) и соответствующими профильными общественными организациями (например, как минимум, обеспечение мониторинга лиц, нуждающихся в социальной защите и составлении информационных баз данных, по соответствующим индикаторам бедности (многодетность семьи или одиночество, необходимость посторонней помощи), а также доведение до нуждающихся информации о существующих для них социальных предоставлениях).

Вызывает опасение (что также отмечается многими исследователями) дополнительная финансовая нагрузка на администрирование системы социального обеспечения в связи с ее реформированием, построенная на принципе адресности, которая может существенно нивелировать все

преимущества такой реформации. Возможно, стоит изыскать дополнительные резервы, используя уже существующие организационно-правовые институты, и сосредоточить координирующие функции всех организационно-правовых форм социального обеспечения в одном ведомстве - в органах Министерства социальной политики на местах.

Чрезвычайно осторожно следует подходить к распространению принципа адресности при предоставлении льгот. С одной стороны, законы Украины требуют сохранить уровень и виды социальных предоставлений, а с другой - отсутствие в государстве адресного подхода в их предоставлении приводит к использованию льгот, финансирующихся с Государственного бюджета, всеми категориями льготников независимо от уровня их доходов и других обстоятельств, обычно учитывающихся и влияющих либо на возможность получения социальных предоставлений, либо на их размер. В связи с этим возникает ряд проблем, на которые справедливо указывают многие специалисты, а именно: (1) несоответствие государственных обязательств по предоставлению льгот из имеющихся финансовых ресурсов на их обеспечение; (2) пополнение льгот новыми без соответствующего финансирования; (3) отсутствие их связи с фактическими потребностями лица; (4) непрозрачность и трудности контроля объема предоставленных льгот; (5) множественность тех из них, которые предоставляются по профессиональному, а не материальному признаку, и др.

Разрешение указанных проблем, создающих дополнительное социальное напряжение в обществе, непосредствено связано с возможностями реализации принципа адресности в системе социального обеспечения. Сегодня социальная политика в Украине уже определяется переходом от льготного обеспечения к социальной помощи в соответствии с Основными направлениями социальной политики на период до 2004 года. Стратегией преодоления бедности, Основными направлениями бюджетной политики на 2002 год, для чего разработаны 3 этапа замены действующей системы их адресной денежной помощью. Логично было бы следующим шагом видеть, так сказать, ревизию всего законодательства о предоставлении их и замене льгот на адресный эквивалент, что более адекватно рыночным отношениям (денежные выплаты и профессиональные льготы - повышением заработной платы или предоставлением дополнительного отпуска и т.п.). При этом реформирование льгот и привилегий в сфере социального обеспечения, в первую очередь на основании адресного подхода, сможет предусмотреть и создать реальные возможности для повышения социальных стандартов. В результате этого не будут нарушаться целостность правовой материи и общие правила реализации норм права социального обеспечения относительно предоставления льгот, поскольку принципы, в виде исключения из общих правил действия норм права, имеют обратную силу, что позволяет им распространять свое действие на любую норму, нашедшую свое формальное закрепление раньше, нежели принцип, вплоть до ее отмены или признания недействительными связанных с нею последствий [10, с. 40].

Таким образом, принцип адресности социальных предоставлений, учитывая материальное положение конкретного человека в соответствующей жизненной ситуации, признанной государственно организованным обществом социально уважительной, будет способствовать, с одной стороны, более эффективной реализации социальных прав, ибо позволит учитывать конкретную жизненную ситуацию получателя социальных предоставлений, а с другой - более рациональному распределению средств из фондов общественного потребления, не ограничивая при этом объемов и видов уже предусмотренных действующим законодательством социальной помощи.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что проблема относительно определения принципа адресности в праве социального обеспечения находится в стадии разработки и требует последующего углубленного исследования относительно его (а) расположения в системе принципов этой отрасли права, (б) содержательной нагрузки и (в) особенностей реализации при современных условиях. При этом, бесспорно, существует необходимость и фактическая возможность распространения этого принципа на все организационно-правовые формы социального обеспечения и все виды социальных предоставлений. Достаточно сложно выяснить, на каком именно этапе формирование права какая-либо общая идея приобретет статус права и начнет влиять на определенные правоотношения. Сегодня, в условиях необходимости разрешения 2-х глобальных проблем современного постиндустриального общества -преодоления бедности и ограничения расходов, - особенно важной является максимальная адресность в области социального обеспечения.

Список литературы: 1. Андреев В.С. Право социального обесчпечения в СССР: Учеб. - М.: Юрид. лит., 1987. - 231 с. 2. Болотіна Н.Б. Право соціального захисту: становлення і розвиток в Україні. - К.: Знання, 2005. - 381 с. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учеб. - 2-е изд., испр. и перераб. - М.: Изд-во БЕК. -

2002. - 560 с. 5. Лившиц Р.З. Теория права: Учеб. - М.: Юрид. лит., 1994. - 351 с. 6. Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения: Учеб. пособ. для вузов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Кн. мир, 2000. - 293 с. 7. Офіційний вісник України.

8. Право социального обеспечения в Украине: Учеб. / Под ред. Прилипко С.Н., Ярошенко О.Н. - Харьков: Изд-во ФИНН, 2009. - 434 с.

9. Сирота И.М. Право социального обеспечения в Украине: Учеб. - Изд. 6-е. - Харьков: Одиссей, 2006. - 435 с. 10. Фулей Т.І. Сучасні загальнолюдські принципи права та проблеми їх запровадження в Україні: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01/ Київ. нац. ун-т. - К.,

2003. - 215 с.

АДРЕСНОСТЬ КАК ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНЦИП ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Чутчева О.Г.

В статье исследуются принципы права социального обеспечения и анализируется действующее социальнообеспечительное законодательство. Обосновывается необходимость распространения принципа адресностина все виды социально-обеспечительных отношений.

Ключевые слова: право социального обеспечения, социальные права, принципы права социального обеспечения, адресность.

ADDRESSNESS AS OF PARTICULAR A BRANCH PRINCIPLE OF RIGHT FOR PUBLIC WELFARE

Chutcheva O. G.

Principles of social welfare law are explored and acting social-provisional legislation is analyzed in the article. The necessity of distribution of addressness principle is grounded on all types of social relations is grounded.

Key words: social welfare, social law rights, principles of social welfare law, addressness.

Поступила в редакцию 18.03.2011 г.