CC BY
145
Пределы и техника конкретизации юридических норм
в правотворчестве
ЗАЛОИЛО Максим Викторович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Статья посвящена рассмотрению конкретизации юридических норм в правотворчестве как приема юридической техники и выявлению пределов правотворческой юридической конкретизации. Аргументируется объективно-субъективная природа конкретизации юридических норм. Выявляются случаи обязательного использования приема конкретизации юридических норм в правотворчестве. Выделяются иерархические, пространственные, содержательные и компетенционные пределы юридической конкретизации в правотворчестве. Формулируется вывод о том, что основным ограничением правотворческой юридической конкретизации является недопустимость формулирования излишне казуистических правил и создания чрезмерного правового регулирования, а дальнейшая конкретизация юридических норм должна осуществляться с учетом особенностей конкретных общественных отношений в процессе правореализации.
Ключевые слова: конкретизация, юридическая норма, правотворчество, нормативный правовой акт, неопределенность, пределы, юридическая техника, компетенция, иерархия.
Limits and Technique of Concretization of Legal Rules in Lawmaking
M. V. Zaloilo, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: theory@izak.ru
The article is devoted to the analysis of concretization of legal norms in lawmaking as the means of juridical technique, and also to the exposure of the limits of lawmaking juridical concretization. The objective-subjective nature of the concretization of legal norms is argued. The cases of obligatory use of the means of concretization of legal norms in lawmaking are revealed. The author identifies hierarchical, spatial, substantive and competence limits of juridical concretization in lawmaking. The author formulates a conclusion that the main limitation of lawmaking juridical concretization is unacceptability of formulating too casuistic rules and of creation of excessive legal regulation. Further concretization of legal norms should be carried out with consideration of specific social relations in the process of realization of law.
Keywords: concretization, legal norms, lawmaking, normative legal act, uncertainty, limits, juridical technique, competence, hierarchy.
DOI: 10.12737/6005
В свете необходимости повышения качества закона, преодоления дефектов действующей системы права, модернизации правовых институтов и создания эффективного, стабильного и сбалансированного механизма правового регулирования особое значение приобретают вопросы конкре-
тизации юридических норм и четкого установления ее пределов1.
Явление юридической конкретизации, напрямую связанное с функ-
1 См. об этом: Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 43—54.
ционированием и развитием права, имеет объективную природу. В теории права общепринятыми свойствами права считаются нормативность и формальная определенность. При этом достижение предельной точности фиксации и формализации поведения для тех или иных случаев неизбежно связано с использованием мышления и языка как инструментов формулирования общих правил поведения. В то же время при всех достоинствах и роли в жизни людей мышления и языка не всегда возможно с абсолютной точностью отразить необходимые и разнообразные, постоянные и переменные признаки того или иного объекта, отношений, которые должны получить выражение в юридической норме. На практике это может привести к правовой неопределенности, неточности и неясности в регулировании важных вопросов жизнедеятельности широкого круга лиц и неограниченному усмотрению в процессе правоприменения. В частности, отсюда следуют требования определенности законодательного регулирования: ясность и недвусмысленность регулирования, непротиворечивость, единообразное понимание и толкование юридических норм.
По мере возрастания степени обобщенности и общеобязательности юридических норм все более затруднительным в ряде случаев становилась точная и правильная их реализация, в том числе применение. Развитие юридической техники стало одной из предпосылок, обусловивших возникновение конкретизации как приема юридической техники.
Юридические нормы в силу общей регулирующей направленности и высокой степени обобщенности зачастую требуют опосредования другими, более предметными, уточняющими правилами. Индивидуальные общественные отношения, в свою очередь, обладают рядом особенностей, в связи с чем для правильного применения к ним юридических норм необходима их конкре-
тизация — «критический этап на пути права от отвлеченной формулы к его практическому осуществлению или воплощению в жизни»2.
Конкретизация как прием юридической техники используется, по нашему мнению, во всех стадиях правового регулирования с присущей им спецификой: в правотворчестве, в процессе реализации права (в том числе в правоприменении), в право-толковании (правоинтерпретации)3. Это дает основание для разграничения правотворческой, правореа-лизационной и правоинтерпретаци-онной конкретизации юридических норм4. Конкретизация юридических норм в правотворчестве — это объективно необходимая деятельность органов, уполномоченных осуществлять правотворческие функции, которая предполагает развитие уже существующих (так называемых первоначальных) юридических норм и заключается в принятии новых юридических норм, уточняющих, дополняющих и развивающих первоначальные в заданном ими направлении, исходя из смысла и содержания конкретизируемых (первоначальных) юридических норм. Конкретизация юридической нормы в процессе ее реализации заключается в ее индивидуализации применительно к конкретным субъектам правоотношения, их правам и обязанностям. В конечном счете кон-
2 Гредескул Н. А. Современные вопросы права. Харьков, 1906. С. 16.
3 См.: ЗалоилоМ. В. Понятие и формы конкретизации юридических норм: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
4 Подробнее о правотворческой и право-реализационной конкретизации юридических норм см.: Залоило М. В. Научный прогресс и правотворческая конкретизация // Правовые проблемы научного прогресса: материалы заседаний Международной школы молодых ученых-юристов (Москва, 28— 30 мая 2009 г.) / отв. ред. В. И. Лафитский. М., 2010. С. 408—412; Он же. Понятие и виды пра-вореализационной конкретизации юридических норм // Адвокат. 2011. № 11. С. 28—37.
кретизация способствует воплощению юридической нормы в действительность, непосредственному применению ее к конкретному случаю.
Заметим, что помимо объективной природы юридическая конкретизация характеризуется также субъективным элементом. Это процесс, осуществляемый определенным субъектом права: законодателем, правоприменительными органами, непосредственно субъектами правоотношения в рамках таких форм реализации права, как использование, исполнение, соблюдение, что подразумевает в первую очередь интеллектуальный характер такой деятельности. Таким образом, конкретизация юридических норм представляет собой объективно-субъективный процесс.
Как показывает исследование, необходимость в осуществлении правотворческой конкретизации юридических норм возникает в нескольких случаях. Во-первых, конкретизация юридической нормы зачастую бывает обусловлена указанием на ее необходимость в конкретизируемой (первоначальной) норме. Так, большая часть норм Конституции РФ, несмотря на принцип ее прямого действия, может быть реализована лишь при посредстве отраслевого законодательства, в том числе процессуального. В Конституции РФ указывается на необходимость принятия федеральных конституционных и отдельных федеральных законов, которые конкретизируют содержащиеся в ней юридические нормы5. Первоначальная норма может содержать указание на ее конкретизацию как актами равной юридической силы, так и актами более низкой юридической силы. Нормы системообразующих законов (кодексов) зачастую
5 Здесь необходимо подчеркнуть, что даже в отсутствие специального на то указания в
Конституции РФ ее нормы могут стать предметом конкретизации. См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 103.
требуют конкретизации в специализированных федеральных законах. К примеру, согласно п. 6 ст. 131 ГК РФ порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и основания отказа в регистрации этих прав устанавливаются в соответствии с ГК РФ законом о регистрации прав на недвижимое имущество, а именно действующим Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Во втором случае речь идет, в частности, об отсылках в федеральных законах к различным правилам, методикам, разрабатываемым Правительством РФ, иными органами исполнительной власти. Например, согласно ч. 1 ст. 102 ВзК РФ перевозчики при выполнении воздушных перевозок обязаны соблюдать общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа и грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей, устанавливаемые федеральными авиационными правилами. В развитие этой нормы приказом Министерства транспорта РФ от 28 июня 2007 г. № 82 были утверждены Федеральные авиационные правила «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей».
Во-вторых, юридическая конкретизация необходима, если первоначальные юридические нормы не предусматривают разрешения деталей, сторон или процедуры рассмотрения регулируемых отношений. Это, в частности, случаи опосредствования материально-правовых норм процессуальными нормами.
В-третьих, конкретизация является эффективным приемом юридической техники, используемым в целях восполнения пробелов действующего правового регулирования. Юридическая конкретизация в этом случае, по словам Н. Н. Воп-
ленко, допустима только при условии соблюдения законности в пределах компетенции соответствующего органа. Суть ее состоит в том, что компетентный орган посредством уточнения, дополнения, детализации или объяснения сформулированных норм права устраняет имеющийся пробел правового регулирования6.
Результатом правотворческой конкретизации является привнесение в правовое регулирование общественных отношений того или иного нового элемента:
принятие новой (конкретизирующей) юридической нормы, развивающей первоначальную в заданном ею направлении;
принятие конкретизирующей юридической нормы, вносящей изменения в первоначальную норму;
принятие конкретизирующей юридической нормы, отменяющей первоначальную или приостанавливающей ее действие;
принятие процедурной (процессуальной) юридической нормы, опосредующей материальные предписания;
разрешение правовых коллизий; восполнение пробелов. При осуществлении правотворческой конкретизации юридических норм возникает проблема определения ее пределов. Основополагающим правилом, по нашему мнению, должен быть учет при выработке конкретизирующей юридической нормы соподчиненности нормативных правовых актов по их юридической силе, что отражается в особенностях их издания и условиях, которые должны быть при этом соблюдены. В этом заключается суть иерархических пределов правотворческой юридической конкретизации. Конкретизирующая юридическая норма низшей юридической силы не должна противоречить конкретизируемой (первоначальной) юридической норме более высокой юридической силы. Приня-
6 См.: Вопленко Н. Н. Официальное толкование норм права. М., 1976. С. 24.
тие новых конкретизирующих норм не должно идти вразрез с принципом системности нормативных правовых актов.
Иерархические пределы нормативно обозначены прежде всего в Конституции РФ, которая, являясь составной частью российского федерального и регионального законодательства, находится на вершине его иерархической лестницы. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ, которая тем самым нормативно «программирует развитие законодательства»7. Конкретизация юридических норм, содержащихся в Конституции РФ, должна осуществляться «с учетом их места в системе Конституции и в контексте общей направленности конституционного регулирования»8. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам; последние, в свою очередь, принимаются в случаях, предусмотренных Конституцией РФ. Здесь очень важно избегать дублирования конкретизируемых (первоначальных) положений, что является довольно распространенной практикой9.
7 Чернобель Г. Т. Конституция и ее конкретизация // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 51.
8 Эбзеев Б. С. Конкретизация и актуализация норм Конституции Российской Федерации как условие и гарантия осуществления прав и обязанностей человека и гражданина // Российское правосудие. 2008. № 3. С. 14.
9 О дублировании правовых норм и свя-
занных с этим проблемах правоприменительной практики см.: Юртаева Е. А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 31—32.
Подзаконные нормативные правовые акты (Президента РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств) не должны подменять собой законодательное регулирование, но приниматься только во исполнение закона. Пределы правотворческой конкретизации на подзаконном уровне отражены в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, согласно которой «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам», а также в ч. 1 ст. 115 Конституции, в соответствии с которой Правительство РФ наделяется полномочием по изданию постановлений и распоряжений «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации».
Дальнейшая конкретизация юридических норм осуществляется также федеральными органами исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила), в которых закреплены пределы правотворческой конкретизации, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти. Министерством юстиции РФ были даны разъяснения о применении этих Правил10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Правила также предъявляют требования
10 См. приказ Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88.
к форме нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти: это могут быть только постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Таким образом, для конкретизирующих актов министерств и ведомств необходимо соблюдение следующих правил. «Нормы, конкретизирующие закон или подзаконный акт, вырабатываемые министерствами и ведомствами, могут и должны издаваться лишь в рамках закона или постановления правительства. Эти правоположения должны развивать норму закона или подзаконного акта и не противоречить им»11. Кроме того, конкретизирующие юридические нормы должны касаться только регулируемых конкретизируемой (первоначальной) нормой общественных отношений.
В свете сказанного следует дать высокую оценку разработанному Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ инициативному проекту федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»12 (далее — законопроект ИЗиСП о нормативных правовых актах). В частности,
11 Ноздрачев А. Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР (по материалам функциональных министерств и ведомств Союза ССР) // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 12. С. 81.
12 Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (инициативный законопроект) /
Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров, Н. А. Вла-сенко и др. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2013.
в законопроекте определена система нормативных правовых актов в Российской Федерации, закреплены виды нормативных правовых актов в Российской Федерации с характеристикой их свойств и основных форм, а также, что особенно важно, установлены положения об иерархии нормативных правовых актов, определяющие их соотношение по юридической силе, соподчиненность по отношению друг к другу.
Говоря о соблюдении иерархических пределов правотворческой юридической конкретизации, следует помнить, что помимо требований, предъявляемых к подзаконным нормативным правовым актам, необходимо соблюдать также определенные пределы при разработке конкретизирующих законов. Н. А. Власенко констатирует «тенденцию тиражирования закона», что «девальвирует его значение и роль». С точки зрения ученого, «неприемлема и ситуация, когда закон заменяет подзаконные или даже ведомственные акты, особенно в случае содержания в нем чрезмерно детализированного регулирования общественных отношений. Однако известно, что закон по своей юридической природе должен регламентировать принципиально важные и устойчивые отношения в обществе и государстве. Аксиомой является и то, что закон представляет собой документ высшей юридической силы и имеет прямое действие. Однако его излишняя декларативность также умаляет роль и значение закона как фундаментального правового регулятора. В настоящее время ему необходимо вернуть высокую степень нормативности и юридическую обязательность»13.
В непосредственной взаимосвязи с обозначенными иерархическими пределами следует рассматривать компетенционные пределы правотворческой конкретизации юридических норм, суть которых за-
ключается в соблюдении критериев конституционной легитимности нормативных правовых актов: конкретизирующие нормативные правовые акты должны приниматься (издаваться) органами власти в соответствии с правотворческой компетенцией, которой наделяет их Конституция РФ. Органы власти не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты, не имея на то конституционных полномочий14.
Федеративное устройство Российской Федерации и различие предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ обусловливают особую роль пространственных пределов правотворческой конкретизации. Они обозначены в ст. 76 Конституции РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Таким образом, нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральному законодательству; они принимаются в целях обеспечения единства и целостности российской правовой системы. Здесь же стоит отметить, что, несмотря на необходимость соответствия региональных нормативных правовых актов федеральным, «задача региональных правотворческих органов состоит не в дублировании положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а в развитии и конкретизации их в собственных правовых актах... Практика буквального воспроизведения в региональном законодательстве федеральных положений при отсутствии специфических региональных
13 Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению. С. 47.
14 См. ст. 38 законопроекта ИЗиСП о нормативных правовых актах.
норм порочна»15. Вместе с тем субъекты РФ обладают компетенцией по остаточному признаку — вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Поэтому согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с правилами остаточной компетенции субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Содержательные пределы правотворческой юридической конкретизации определяются объемом и объектом правового регулирования. В первом случае результат конкретизации не должен выходить за рамки содержания конкретизируемой юридической нормы. Во втором — конкретизирующая юридическая норма не должна касаться иных сфер общественных отношений, чем регулируемые первоначальной юридической нормой. В качестве приоритета конкретизирующего правотворчества можно рассматривать соблюдение предметно-функциональной связи нормативных правовых актов.
Итак, несмотря на негативную сторону неопределенности в праве, которая и обусловливает необходимость юридической конкретизации, сама природа юридических норм заключена в их «абстрактном характере, основанном на обобщениях, что является главным условием юридического регулирования»16. Правовое регулирование нормами общего характера охватывает об-
15 Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Ци-рин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 60.
16 Власенко Н. А. Неопределенность в пра-
ве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 36.
ширный, относительно неопределенный круг общественных отношений, поскольку нормоустановитель не может предусмотреть все многообразие ситуаций, возникающих в жизни. Неопределенность в праве, таким образом, позволяет учесть особенности различных видов общественных отношений, динамику их развития. К тому же, как отмечается в литературе, абстрактный характер юридических норм демонстрирует мощь, глубину и социальную ценность нормативного способа руководства обществом, и именно в возможности охвата общим и обязательным правилом поведения заключена регулятивная функция права17. Соответственно, правотворческая конкретизация юридических норм не должна в итоге сводиться к формулированию казуистических правил и созданию чрезмерного правового регулирования. Дальнейшая конкретизация юридических норм в целях учета особенностей конкретного общественного отношения должна осуществляться в рамках реализации права либо самими субъектами общественного отношения в ходе использования, исполнения, соблюдения права, либо уполномоченными органами в ходе правоприменения.
Библиографический список
Власенко Н. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8.
Власенко Н. А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. 2013. № 2.
Вопленко Н. Н. Официальное толкование норм права. М., 1976.
Гредескул Н. А. Современные вопросы права. Харьков, 1906.
Залоило М. В. Научный прогресс и правотворческая конкретизация // Правовые проблемы научного прогресса: материалы заседаний Международной школы моло-
17 См.: Судебная практика в советской правовой системе / под ред. С. Н. Братуся. М., 1975. С. 18.
дых ученых-юристов (Москва, 28—30 мая 2009 г.) / отв. ред. В. И. Лафитский. М., 2010.
Залоило М. В. Понятие и виды правореа-лизационной конкретизации юридических норм // Адвокат. 2011. № 11.
Залоило М. В. Понятие и формы конкретизации юридических норм: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Ноздрачев А. Ф. Пределы конкретизации законов и подзаконных актов министерствами и ведомствами Союза ССР (по материалам функциональных министерств и ведомств Союза ССР) // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 12.
Судебная практика в советской правовой системе / под ред. С. Н. Братуся. М., 1975.
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Ци-рин А. М. О результатах анализа практики реализации программ противодействия
коррупции в субъектах Российской Федерации и предложениях по повышению их эффективности // Журнал российского права. 2012. № 11.
Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005.
Чернобель Г. Т. Конституция и ее конкретизация // Журнал российского права. 2013. № 3.
Эбзеев Б. С. Конкретизация и актуализация норм Конституции Российской Федерации как условие и гарантия осуществления прав и обязанностей человека и гражданина // Российское правосудие. 2008. № 3.
Юртаева Е. А. Нормативность законодательства: современные модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права. 2012. № 11.
Локальные правовые акты медицинских учреждений
ХЗАНЯН Нораир Шураович, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Статья посвящена проблеме локального правотворчества в государственных медицинских учреждениях в России, вопросам правовых отношений между государственной властью и медицинскими учреждениями, обоснованию конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы деятельности медицинских учреждений, четкую регламентацию работы медицинского учреждения соответствующими локальными правовыми актами в целях соблюдения прав пациента при оказании медицинской помощи. Особое внимание уделяется разработке и изданию локальных правовых актов, обозначены ключевые нарушения. Определены субъекты правотворчества, понятие и виды локальных правовых актов в деятельности государственных медицинских учреждений, основания возникновения, а также значение локальных правовых актов как документов децентрализованного саморегулирования в структуре действующих в стране правовых регуляторов. Даны отдельные практические рекомендации по разработке локальных правовых актов, направленных на совершенствование организационно-правовой основы обеспечения деятельности медицинских учреждений.
Ключевые слова: локальный правовой акт, медицинские учреждения, медицинская деятельность, устав медицинского учреждения, положения, правила, приказы, систематизация, централизация, правотворчество, децентрализация.
Local Legal Acts of Medical Institutions
N. Sh. Khzanyan
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
Е-mail: Norair_hzanyan@mail.ru
This article focuses on problem of local lawmaking at state governmental establishments in Russia, questions of legal relations between state and public health institutions, justification of specific
