CC BY
38
YAK 325.1 ББК 66.4(4)
A.M. ПОГОРЕЛЬСКАЯ
A.M. POGORELSKAYA
ПРАЖСКИМ ПРОУЕСС: ПЕРВЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
THE PRAGUE PROCESS: FIRST RESULTS AND PROSPECTS
Европейский Союз на сегодняшний день является мощным центром притяжения мигрантов. Для урегулирования иммиграции ЕС разработал несколько особых механизмов сотрудничества с различными регионами мира. Участником одного из таких механизмов, так называемого Пражского процесса, является Россия. Данная статья направлена на повышение информированности читателей о Пражском процессе и обозначение перспектив сотрудничества стран-участниц данного процесса.
The EU attracts a significant number of immigrants nowadays. In order to govern immigration flows the EU has elaborated special procedures of cooperation with different regions of the world. Russia participates in one of these mechanisms called the Prague Process. This article informs the readers about this procedure and outlines the perspectives of this cooperation for its members.
Ключевые слова: миграция, Пражский процесс, ЕС.
Key words: migration, the Prague Process, the European Union.
Вторая половина XX века отмечена значительным усилением взаимозависимости мира. Причиной тому послужил все более расширяющийся процесс глобализации, который среди прочего интенсифицировал информационный обмен и упростил перемещения людей на большие расстояния. Международная миграция стала одним из основных последствий глобализации [1, с. 787-798]. Благодаря усиливающейся взаимозависимости стран, международная миграция в современном мире приобрела новые черты, а именно: ускорились темпы миграции, увеличились её объёмы и расширилась география охватываемых ею государств; появились новые типы мигрантов, причём разные миграционные потоки стали неразделимы; увеличились потоки вынужденной миграции и, наконец, многие государства стали использовать миграцию для коррекции своего рынка труда [2, с. 5-27].
Именно в это время в Западной Европе сформировался мощный центр притяжения мигрантов [3, с. 10]. Европейский Союз сейчас остаётся одним из самых привлекательных мест иммиграции. Вплоть до 2006 года чистая иммиграция в ЕС росла, в одном только 2008 году количество иммигрантов, въехавших из-за пределов Евросоюза, составило 1,8 млн человек. По данным на 2010 год в Европе находилось 32,5 млн иностранцев, что составляло 6,5% Европейского населения. Из них 12,3 млн человек были гражданами ЕС, проживающими в государстве, отличном от страны своего национального гражданства. Но большинство иностранцев, 20,2 млн человек были выходцами из-за пределов Евросоюза [4, с. 1]. Страны происхождения иммигрантов различны, но лидирующие места заняли выходцы из Марокко, КНР, Индии, Албании, Украины, Бразилии, США, Турции и России [5, с. 18].
Поскольку регулировать эти иммиграционные потоки достаточно сложно, учитывая различия в их составе и причинах миграции, то Евросоюз учредил несколько органов и направлений политики, которые в определённой мере имеют отношение к управлению миграционными потоками, затрагивающими ЕС. Среди органов, участвующих в регулировании миграции, можно назвать пограничное агентство Фронтекс, Генеральный директорат по внутренней политике и Генеральный директорат по развитию и сотрудничеству, работающие под руководством Еврокомиссии, Европол и т. п. Так или иначе
регулировать иммиграцию в ЕС призваны действия в области миграционной политики, общей внешней политики и политики безопасности, европейской политики добрососедства, политики развития, пограничных мер и т. п. В то же время Евросоюз запустил несколько целенаправленных процессов, призванных управлять иммиграцией в Союз из определённых областей. Так, например, были учреждены процессы по регулированию иммиграции из Средиземноморья (EUROMED), из Африки (EAMDP, MME) и Ближнего Востока (MTM), Средней Азии (Будапештский процесс).
Проект по регулированию миграции на территории ЕС, Юго-Восточной и Восточной Европы, Центральной Азии, Турции и России был учреждён 28 апреля 2009 года на министерской конференции в Праге и потому был назван Пражским процессом. На момент подписания в него вошли 49 государств, к которым позднее в 2010 году присоединилась Белоруссия [6]. Основным органом, реализующим его проекты, стал Международный центр развития миграционной политики (ICMPD - International Centre for Migration Policy Development), созданный специально для выполнения задач Пражского процесса. Главным донором финансовых средств согласился стать Евросоюз, как инициировавшая процесс сторона.
Причиной введения отдельного механизма по регулированию миграции на такой обширной территории можно назвать осознание, что только комплексный подход и долговременное сотрудничество между странами исхода, транзита и приёма мигрантов, могут привести к успеху в данной области. Разработка Пражского процесса стала одним из последствий принятия Евросоюзом в 2007 году комплексного подхода к управлению миграцией с учётом её причин.
Начало Пражскому процессу было положено одобрением инициативы по выстраиванию миграционных партнёрств и подписанием совместной декларации. Учитывая сложную структуру миграционных потоков, государства-участники приняли решение о параллельном сотрудничестве в пяти основных областях: 1) предупреждение и борьба с нелегальной миграцией; 2) содействие интеграции легальных мигрантов; 3) поощрение реадмиссии, добровольного возвращения и реинтеграции мигрантов; 4) стимулирование мобильности людей в целях развития стран их происхождения; 5) развитие легальной трудовой миграции [7].
В каждой из перечисленных областей были установлены определённые цели. Например, в области борьбы с нелегальной иммиграцией страны договорились об укреплении сотрудничества между службами, занимающимися расследованием и противодействием преступлениям международного характера; о совершенствовании технологий, используемых на границе для проверки документов и задержания преступников; об улучшении информационного обмена и оперативного сотрудничества между заинтересованными службами; о повышении осведомлённости потенциальных мигрантов о возможных легальных путях миграции.
Для осуществления полномасштабного сотрудничества в развитии легальной трудовой миграции было предложено: дать государствам право самим определять квоту необходимой им иностранной рабочей силы; развивать временную трудовую миграцию, направленную на обмен опытом между студентами, исследователями; поощрять легальную трудовую миграцию путём повышения информированности потенциальных мигрантов, облегчения административных процедур и улучшения работы служб занятости; разработать критерии взаимного признания дипломов об образовании.
Подписавшие совместную декларацию государства также обязались способствовать интеграции легальных мигрантов, искореняя различные формы дискриминации и привлекая к этому процессу представителей гражданского общества и диаспоры.
Важную роль в политике ЕС занимает подписание соглашений по ре-адимиссии - возврату лиц, которые не отвечают условиям въезда, в государ-
ство, с территории которого они въехали [8]. В целях её поощрения страны-участницы высказались за обеспечение добровольного возврата мигрантов в страны их происхождения и их эффективную реинтеграцию, а также за сотрудничество стран исхода и приёма мигрантов в оперативном возвращении нерегулярных мигрантов домой. Если ранее подобные соглашения подписывались ЕС в рамках осуществления политики развития или общей внешней политики, то теперь появилась возможность проводить целенаправленные переговоры в рамках Пражского процесса. Заключение соглашений о реад-миссии стало приоритетом для Евросоюза ещё в 2002 году. Из участников Пражского процесса ЕС к настоящему времени заключил соглашения с Албанией (2005), Россией (2006), Боснией и Герцеговиной, Македонией, Черногорией, Сербией, Молдовой и Украиной (2007), Грузией (2010). В 2012 году ЕС и Турция предварительно согласовали условия подобного соглашения, но на момент написания статьи оно ещё не подписано [9].
Можно предположить, что Евросоюз и дальше будет привлекать партнёров по Пражскому процессу к подписанию соглашений о реадмиссии, поскольку они выгодны прежде всего объединённой Европе. Географически именно территории стран-участниц процесса отделяют Европу - место притяжения мигрантов, от густонаселённых азиатских стран. Таким образом, защитив себя соглашениями о реадмиссии, Евросоюз может высылать нелегальных мигрантов на территорию страны, связавшей себя соглашением, и более не заботиться о соблюдении их прав или о доставке в страну происхождения. Может показаться, что выгодны подобные соглашения только Евросоюзу, а не его партнёрам. Действительно, больше всего от них выигрывает ЕС, поэтому так сложно Европе привлечь к близкому сотрудничеству в данной области остальные страны. Чтобы заинтересовать партнёров по Пражскому процессу в подписании соглашений о реадмиссии, они стали обсуждаться в связке с другими мерами, предпринимаемыми в рамках процесса, а именно, действиями по развитию стран-доноров мигрантов.
Представляется, что именно осознание взаимозависимости миграции и уровня развития стран исхода мигрантов было положено в основу Пражского процесса. По общему представлению, чем выше уровень жизни в обществе, тем ниже в нем уровень рождаемости, тем меньше факторов, выталкивающих массы людей за границу в поисках работы и более благоприятного места жительства. Таким образом, чтобы сократить масштабы эмиграции из стран Центральной Азии, Юго-Восточной и Восточной Европы, Евросоюз предложил им создать стимулы для своих граждан вернуться в страну происхождения. В частности, расширить возможности занятости и материально поощрять лучших специалистов, оставшихся работать на родине. В то же время, признается огромная значимость денежных переводов, присылаемых мигрантами на родину. С целью их использования для инвестирования в развитие страны, Евросоюз призвал страны-доноры мигрантов всячески облегчать процедуры пересылки средств, а значит совершенствовать банковский и финансовый сектор, а также развивать правовую базу для борьбы с отмыванием денег [10].
Таким образом, представляется, что Пражский процесс был предложен Евросоюзом как средство уменьшения миграционного давления из ближних к нему стран, путём содействия их развитию через техническую помощь, информационный обмен, консультации, оперативное сотрудничество и другие подобные меры.
Вместе с тем, для поощрения маятниковой (кратко- или среднесрочной миграции), участниками Пражского процесса были разработаны соглашения об упрощении визового режима с Евросоюзом. Зачастую упрощение визового режима для определённых категорий граждан становилось неотъемлемым требованием государства, заключавшего также соглашение о реадмиссии с ЕС. Среди стран, с которыми соглашение об упрощении визового режима официально вступило в силу, можно назвать Россию (2007), Укра-
ину, Сербию, Черногорию, Молдову, Македонию, Боснию и Герцеговину, Албанию (все 2008), а также Грузию (2011). По упрощённому визовому режиму некоторые категории граждан обязаны для получения Шенгенской визы предоставлять значительно меньшее количество документов, чем это требуется от граждан других стран или лиц, не попадающих в перечисленные ниже категории. В большинстве случаев, для получения визы достаточно подтверждения статуса просителя и приглашение принимающей стороны из ЕС. Более того, по отношению к данным лицам установлен минимальный визовый сбор. К категориям лиц, которые могут рассчитывать на упрощённый порядок получения визы, относятся представители официальных делегаций, бизнесмены, журналисты, студенты и исследователи, принимающие участие в программах обмена, представители гражданского общества, посещающие ЕС в целях обмена опытом, спортсмены, водители транспорта, следующего транзитом через территорию ЕС, а также люди, запрашивающие визу в медицинских целях или для посещения близких родственников-граждан ЕС [11]. Таким образом, Евросоюз прежде всего упростил въезд талантливых и перспективных людей для обмена опытом. Но подобные поездки чаще всего кратковременны (вплоть до 90 дней) и следовательно, получившие опыт в Европе люди непременно возвращаются на родину, чтобы содействовать её развитию. А чем больше таких людей будет возвращаться в страны своего происхождения, тем быстрее последние будут развиваться, а значит, миграционное давление из этих стран постепенно будет ослабевать.
Итак, первая фаза построения миграционных партнёрств, заложенная в 2009 году, подошла к завершению в 2011 году. Работа шла в заявленных в Декларации пяти областях, были выбраны государства, ответственные за каждую область, а именно: по вопросам нелегальной миграции - Польша, возвращения мигрантов - Словакия, легальной миграции - Венгрия, интеграции - Румыния, взаимосвязи миграции и развития - Чехия, предоставления убежища - Швеция. За это время состоялись многочисленные встречи, семинары и круглые столы экспертов по вопросам миграции из стран-участниц процесса, экспертные миссии посетили ряд стран Восточной Европы и Средней Азии с целью обмена опытом и оценки обстановки на месте. Кроме того, было заявлено, что государства-участники процесса подготовят свои миграционные профили - обзоры, включающие статистическую и аналитическую информацию, необходимые для оценки миграционной ситуации [12].
В долгосрочной перспективе эти миграционные профили будут объединены в единую электронную базу данных миграционных потоков между государствами, участвующими в Пражском процессе. Пока же по мере их завершения, профили заносятся в электронную карту, также называемую И-картой. Она находится в открытом доступе в сети Интернет и включает в себя информацию по трём направлениям сотрудничества Европейского Союзв в миграционных вопросах: 1) с Африкой и Ближним Востоком (MTM Dialogue), 2) Будапештскому процессу и 3) Пражскому процессу. На момент написания статьи, тем не менее, по Пражскому процессу представлена довольно скупая информация. В данный момент все подготовленные миграционные профили можно найти на сайте Пражского процесса www.pragueprocess.eu. Здесь представлена краткая информация о многих государствах-участниках процесса, которая освещает демографические изменения, экономику, анализ рынка труда и сведения о человеческом капитале. На данный момент свои миграционные профили предоставили Армения, Азербайджан, Чехия, Грузия, Венгрия, Казахстан, Кыргызстан, Польша, Румыния, Словакия, Таджикистан и Украина. Миграционный профиль России пока находится в разработке. Основными результатами данного этапа стали обсуждение общих интересов и проблем государств-участников, обмен опытом, создание первых миграционных профилей и открытие доступа к этим материалам [13].
Следующий этап (2011-2012 гг.) был нацелен на подготовку очередного министерского совещания, выработку плана действий на 2012-2015 гг. и обновление базы данных по миграционным процессам. Результатами данного этапа стали дополнение и утверждение миграционных профилей, а также проведение 4 ноября 2011 г. в Познани (Польша) Второй министерской конференции. На конференции были подведены итоги проведённой работы, принят план действий и утверждён бюджет на 2012-2015 гг. [14]. Были названы три основные цели данного этапа. Одна из целей предполагает продолжение диалога экспертов и обмена информацией путём организации ежегодных встреч ответственных лиц и учреждения национальных центров по обмену информацией между государствами-участниками процесса. Второй важной целью было названо продолжение составления миграционных профилей для расширения базы знаний по миграции среди стран-участников.
Третьей целью было названо распространение глобального подхода к миграции (принятого ЕС в 2007 г.) [15] путём имплементации четырёх экспериментальных проектов. Первый проект, осуществляемый под руководством Польши, направлен на предоставление и борьбу с нелегальной миграцией и должен быть завершён выработкой рекомендаций по заключению соглашений о реадмиссии и эффективной организации возврата мигрантов. Второй проект, возглавляемый Венгрией, нацелен на поощрение легальной миграции между государствами, в особенности, трудовой миграции. Третий проект, руководителем которого является Чехия, ориентирован на управление миграцией в целях развития и предполагает выработку рекомендаций по развитию маятниковой миграции. Наконец, четвёртый проект, возглавляемый Швецией и Германией, имеет целью ознакомить государства-участники с опытом ЕС в предоставлении убежища, подготовить национальных специалистов по вопросам убежища и разработать рекомендации по процедурам предоставления убежища и оценке национальных кадров, работающих в данной области. В течение 36 месяцев по каждому направлению будут проходить совещания, встречи экспертов, совещания должностных лиц и экспертные миссии в различные страны-участницы. Тем не менее, каждое государство само выбирает, в каких направлениях сотрудничества оно будет участвовать, поэтому количество участников проектов колеблется. Россия, однако, заявила о своём участии во всех четырёх проектах [16].
На сегодняшний день основным наглядным результатом работы участников Пражского процесса можно назвать проведение большой статистической и аналитической работы для составления миграционных профилей и предоставление открытого доступа в электронной карте и профилям. Данный источник полезен как исследователям и политикам, работающим в области миграции, так и простым гражданам, интересующимся или желающим уехать в одно из освещённых на сайте государств. Кроме того, постоянная текущая работа экспертов приводит к подписанию новых соглашений, которые отражаются на мобильности населения как на национальном, так и глобальном уровне.
Однако, исходя из перечисленных выше мер, предпринятых для приведения Пражского процесса в действие, можно характеризовать его как достаточно долговременный процесс, результаты которого будут заметны лишь через несколько лет, вероятно, десятилетий. Он не нацелен на прекращение всякой иммиграции в Евросоюз из стран Юго-Восточной и Восточной Европы и Средней Азии. Ведь население Европы постепенно стареет, и в настоящее время оно обновляется в основном за счёт иммигрантов и высокого уровня рождаемости в этнических общинах, особенно мусульманских. Поэтому прекращение миграции на территории государств-участников Пражского процесса невыгодно. Скорее главной целью является управление миграционными потоками, поощрение мобильности населения с целью взаимного культурного, образовательного, научного обмена, но в от же время получение гарантий, что миграция будет носить временный характер и будет выгодна всем сторонам данного процесса: государствам происхождения мигрантов, государствам их приёма и самим мигрантам.
Литература
1. Report of the Global Commission on International Migration // Population and Development Review. - 2005. - № 4. - P. 787-798.
2. Юдина, Т.Н. Социология миграции [Текст] : учеб. пособие для вузов / Т.Н. Юдина. - М. : Академический Проект, 2004. - 399 с.
3. Кондратьева, Т.С. Иммигранты в Европе: модели интеграции [Текст] / Т.С. Кондратьева, И.С. Новоженова // Актуальные проблемы Европы. Иммигранты в Европе : сб. науч. тр. РАН ИНИОН. - М., 2006. - С. 10.
4. Vasileva, K. Population and social conditions [Текст] / K. Vasileva // Statistics in focus. - 2011. - № 34. - P. 1.
5. Migrants in Europe. A statistical portrait of the first and second generation [Текст] / Eurostat. - Luxemburg : Publications Office of the European Union, 2011. - P. 18.
6. Prague Process. Overview / ICMPD. - (http://www.icmpd.org/Prague-Process.1557.0.html).
7. Building Migration Partnerships. Prague Ministerial Conference Joint Declaration (http://www.icmpd.org/fileadmin/ICMPD-Website/ICMPD-Website_2011/Mi-gration_Dialogues/Prague_Process_BMP/BMP_Joint_Declaration_EN.pdf).
8. Реадмиссия / Управление федеральной миграционной службы по Томской области. - (http://ufms.tomsk.gov.ru/html/readmission.htm).
9. EU-Turkey readmission agreement initialized / European Commission DG Home Affairs. - (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/ news/2012/20120621_01_en.htm).
10. Building Migration Partnerships. Prague Ministerial Conference Joint Declaration. - (http://www.icmpd.org/fileadmin/ICMPD-Website/ICMPD-Website_2011/ Migration_Dialogues/Prague_Process_BMP/BMP_Joint_Declaration_EN.pdf).
11. Agreement between the European Community and the Russian Federation on the facilitation of the issuance of visas to the citizens of the European Union and the Russian Federation // Official Journal of the European Union. - 2007. - № 129. - (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=0J:L:2007:129:0027:0034 :EN:PDF).
12. Вестник ПМП. Ежеквартальный информационный бюллетень процесса Построения миграционных партнерств. - 2009. - № 1. - (http://www.icmpd.org/ fileadmin/ICMPD-Website/ICMPD-Website_2011/ Migration_Dialogues/Prague_ Process_BMP/BMP_Newsletter_No.1_RU.pdf).
13. Вестник ПМП. Ежеквартальный информационный бюллетень процесса Построения миграционных партнерств. - 2009. - № 5. - (http://www.icmpd.org/ fileadmin/ICMPD-Website/ICMPD-Website_2011/ Migration_Dialogues/Prague_ Process_BMP/newsletter/BMP_Newsletter_No_5_RU.pdf).
14. BMP Transitional / ICMPD. - (http://www.icmpd.org/Projects.1619.0.html).
15. Global Approach to Migration / European Commission DG Home Affairs. -(http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/ global-approach-to-migration/index_en.htm).
16. Prague Process Targeted Initiative. Project description. - (http://www.icmpd. org/Projects .1619.0. html).
