CC BY
13ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО ПРАВА
УДК-336.228.4
ПРАВОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ВВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НАЛОГА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Алиев Б.Х., заведующий кафедрой «Налоги и денежное обращение» Дагестанского государственного университета, доктор экономических наук, профессор E-mail: fef2004@yandex. ru
Эльдарушева М.Д., заведующая лабораторией Дагестанского государственного университета E-mail: [email protected]
В статье рассмотрены правовые возможности введения экологического налога взамен платы за негативное воздействие на окружающую среду. Исследуется правовая сторона введения платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также проблемы реализации экологических функций названных публично-правовых платежей.
Ключевые слова: экологический налог, публично-правовые платежи, компенсационный характер, негативное воздействие, плата за выбросы, лимитная плата, правовой механизм, предельно допустимые концентрации.
LEGAL POSSIBILITIES AND PROBLEMS OF INTRODUCTION OF ENVIRONMENTAL TAX IN
THE RUSSIAN FEDERATION
Aliyev B.H., Head of the "Taxes and money circulation" of Daghestan State University, Doctor of Economic sciences, Professor Eldarusheva M.D., Head of the laboratory of Daghestan State University
The article considers the legal possibility of introducing an environmental tax instead of payments for negative impact on the environment. Explores the legal imposition fee for negative impacts on the environment, as well as problems of realization of ecological functions of these public-legal payments.
Key words: ecological tax, publicly-legal payments, compensatory negative impact, payment for emissions, limit fee, legal mechanism, maximum permissible concentrations
В последнее время в РФ часто обсуждаются проблемы введения экологического налога взамен множества платежей за пользование природными ресурсами. При этом сторонники введения экологического налога отмечают неналоговый и компенсационный характер названных платежей, сложности контроля за их исчислением и уплатой, недостатки в налоговом администрировании, а также невыполнение ими экологических функций [6]. В России ранее была предпринята попытка введения экологического налога. Он предполагался не как налог за пользование природными ресурсами, а как налоговый платеж, предназначенный для улучшения экологической ситуации. Статьей 13 Налогового кодекса РФ экологический налог был отнесен к федеральным налогам, который должен был взиматься на всей территории РФ. Такую редакцию статьи 13 Налогового кодекса РФ можно было отнести к разряду «мертворожденных» норм. Поэтому при принятии новой редакции части первой Налогового кодекса РФ с первого января 2005 г. не
было предусмотрено введение экологического налога [2].
Платность за негативное воздействие на окружающую среду определена статьей 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды». При этом формы платы за природопользование определяются федеральным законодательством. Нормы нового природоохранного законодательства позволяют довольно точно установить границы правовых основ для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Негативное воздействие на окружающую среду представляет собой разновидность природопользования. Все виды негативного воздействия связаны с понятиями «загрязнение окружающей среды», «загрязняющее вещество». Для определения пределов и степени негативного воздействия используются такие элементы природоохранного законодательства, как нормативы допустимого воздействия, лимиты допустимых выбросов, предельно допустимые концентрации. Все элементы при-
родоохранного законодательства связаны с конечной целью введения ограничений - с сохранением и поддержанием качества окружающей среды, ее благоприятным состоянием.
В действующем Законе об охране окружающей среды не предусмотрено взимание платы за деятельность, приводящую к ухудшению состояния окружающей среды. Сохранился только принцип платности природопользования. Сами виды платы за природопользование установлены соответствующими федеральными законами либо Налоговым кодексом РФ.
Согласно статье 1 Закона «Об охране окружающей среды» загрязнение окружающей среды рассматривается как поступление в окружающую среду вещества или энергии в количестве, которое может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Для определения уровня загрязнения используются нормы допустимого воздействия, нормы допустимых выбросов, нормы предельно допустимых концентраций, и другие нормативы. Их соблюдение должно способствовать поддержанию благоприятного состояния окружающей среды [6].
Вопросы платы за негативное воздействие на окружающую среду являются постоянным предметом судебного рассмотрения в РФ. Высшие судебные инстанции сформулировали три взаимоисключающие правовые позиции. В первой позиции плата за загрязнение окружающей среды рассматривается как плата, обладающая всеми признаками налога, которую невозможно установить постановлением Правительства РФ. Во второй позиции плата за загрязнение окружающей среды рассматривается как фискальный сбор, и она может быть установлена постановлением Правительства РФ. В третьей позиции говорится, что соответствующие признаки платы за загрязнение окружающей среды можно установить только на уровне постановления Правительства Российской Федерации
[4].
Проблемы правовой природы вышеназванного платежа долгое время рассматривались в судебной практике в контексте правомерности начисления пени, а также привлечения к ответственности за неуплату или несвоевременную уплату экологических платежей, т.е. по существу, проблема сводилась к применимости положений части первой Налогового кодекса РФ к плате за негативное воздействие на окружающую среду.
Хотя существуют определенные подходы к определению характера платы за негативное воздействие на окружающую среду, выработанные судебными органами России, единообразия в их правоприменительной практике не достигнуто. Такая неоднозначная судебная практика вызвана введением в аппарат налогового права недостаточно определенного понятия «фискальный сбор» [9].
Разрешению данной проблемы способствовало принятие поправок к Кодексу РФ об административных правонарушениях, направленных на усиление ответственности за нарушение норм и
правил в области охраны окружающей среды. Данные поправки разрешают проблему юридической ответственности за уклонение от платы за негативное воздействие в рамках административно-правовых отношений. Необходимо отметить, что эта мера является временной и направлена на решение проблемы отсутствия правовых оснований для привлечения к ответственности за такое правонарушение.
Нормативно-правовое регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется в соответствии со ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды», которая устанавливает:
1. Принцип платности негативного воздействия на окружающую среду.
2. Виды негативного воздействия, которые могут порождать обязанность по внесению экологических платежей в бюджет РФ.
3. Нормы в отношении форм платы за негативное воздействие, порядок исчисления и уплаты платы за негативное воздействие.
4. Констатирует, что внесение платы за негативное воздействие не освобождает от мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
С одной стороны, тождественность и сходство некоторых показателей платы за негативное воздействие с критериями налоговых платежей дает основания для унификации подходов механизма уплаты платы за негативное воздействие и механизма уплаты налога с использованием инструментария налогового права. С другой стороны, очевидным аргументом правомерности такой унификации является тезис о различной правовой природе экологического налога и платы за негативное воздействие, а также несопоставимости объектов их сравнения.
Речь идет, во-первых, о таких обязательных элементах платы, как предмет, объект, субъект и источник платы, а также единица налога и норма налогового обложения, порядок и сроки исчисления и уплаты в централизованный фонд денежных средств, а также сроки внесения платы в бюджет. При необходимости устанавливаются также факультативные элементы - такие, как льготы по плате за негативное воздействие. Однако нормативное закрепление факультативных элементов не является непременным атрибутом законодательного акта при установлении фискальных платежей.
При установлении налога, согласно статье 17 Налогового кодекса РФ, должны быть определены налогоплательщики и следующие обязательные элементы налогов: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
В механизме платы за негативное воздействие предусмотрены все обязательные элементы налога со ссылками на действующие нормативно-правовые акты.
Б.Х. АЛИЕВ, М.Д. ЭЛЬДАРУШЕВА
Согласно установленному порядку определения платы предусмотрено её взимание за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:
- выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и от передвижных источников;
- сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
- размещение отходов;
- другие виды вредного воздействия (шум, радиационные воздействия и т.п.).
В настоящее время все обязательные элементы платы за негативное воздействие формально определены и нормативно закреплены. Обязательные элементы налога имеют сходство с элементами платы за негативное воздействие. Действующей системой нормативно-правового регулирования платы за негативное воздействие не установлено четкого перечня её плательщиков.
Пределы действия правового механизма платы за негативное воздействие по кругу лиц обозначены в порядке определения платы, который распространяется на предприятия, организации, и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории РФ и связанных с природопользованием.
Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды установлено, что данная плата взимается с предприятий, учреждений, организаций и других юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, на которой они основаны. Включены предприятия с участием иностранных граждан юридических лиц, которые имеют право на ведение производственной и хозяйственной деятельности на территории России.
В некоторых случаях отмечается несогласованность и противоречивость норм Закона об охране окружающей среды, устанавливающих субъекты платы за негативное воздействие, а также конкретизирующих данные нормы подзаконного регулирования с положениями других законодательных актов, регулирующих отдельные виды платы за негативное воздействие.
Отсутствие единого перечня плательщиков экологических платежей приводит к возникновению ситуации правовой неопределенности, что не согласуется с целями платы за негативное воздействие и общими принципами установления и взимания таких платежей.
Надо сказать, что по своему составу и ключевым характеристикам плата за негативное воздействие неоднородна.
Статья 16 Закона об охране окружающей среды выделяет следующие виды экологических платежей: 1) плату за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; 2) плату за сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные
площади; 3) плату за загрязнение недр, почв; 4) плату за размещение отходов производства и потребления; 5) плату за загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; 6) утилизационный сбор.
Несмотря на достаточно широкий перечень видов экологических платежей, в настоящее время нет единой нормативно-правовой базы для взимания платы за загрязнение окружающей среды различными видами физических воздействий (например, шумом, теплом и пр.), а плата за загрязнение недр и почв взимается в рамках платежей за размещение отходов. Загрязнение окружающей среды физическими воздействиями осуществляется в действительности, однако трудно поддается оценке степень их негативного воздействия.
Законом «Об охране окружающей среды» для государственного регулирования воздействия производственно-хозяйственной и иной деятельности экономических субъектов на окружающую среду установлены нормы допустимого воздействия на окружающую среду. Статья 1 названного Закона устанавливает нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. При их соблюдении обеспечивается устойчивое, функционирование экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.
Для правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду значительную роль играют следующие виды норм допустимого воздействия:
- нормы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые устанавливаются отдельно для стационарных и передвижных источников воздействия на окружающую среду;
- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение.
Негативное воздействие на окружающую среду может осуществляться либо в пределах установленных норм, либо в пределах временных лимитов, либо с превышением установленных нормативов и временно согласованных лимитов в зависимости от фактического объема загрязнения окружающей среды.
Исходя из вышесказанного, можно выделить следующие виды платы за негативное воздействие:
1) нормативную плату - плату за загрязнение, фактические объемы которого не превышают установленные нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;
2) лимитную плату - плату за загрязнение, фактические объемы которого хотя и превышают установленные нормативы, но находятся в пределах временно согласованных лимитов;
3) сверхлимитную плату - плата за сверхлимитное загрязнение, т.е. загрязнение, фактический объем которого превышает и установленные нормативы, и временно согласованные лимиты [8].
Исчисление сумм экологических платежей определен таким образом, что чем выше фактиче-
ский объем загрязнения окружающей среды относительно норм и лимитов, тем выше эффективная ставка платы за негативное воздействие.
В соответствии с законодательством об охране окружающей среды различные виды негативного воздействия на окружающую среду должны осуществляться на основании лицензий, выданных уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. Наличие лицензии на определенный вид негативного воздействия на окружающую среду является обязательным условием при осуществлении соответствующей хозяйственной деятельности.
В настоящее время идет дискуссия на тему отмены транспортного налога и замены его экологическим налогом. Замена транспортного налога в России экологическим налогом в будущем неизбежна. Минфин России уже делает первые шаги в направлении экологического налога и предлагает при переходе от транспортного налога к экологическому налогу проводить мероприятия по введению повышающих и понижающих коэффициентов, которые бы учитывали экологический класс двигателя и возраст автомобиля. Экономическое регулирование охраны окружающей среды в действующем российском законодательстве РФ ограничено платой за негативное воздействие на окружающую среду, административными штрафами за нарушение требований природоохранного законодательства и возмещением вреда причиненного окружающей среде вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Используемые при этом экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью воздействия [3]. Наши предложения по совершенствованию законодательства РФ в направлении повышения эффективности экологической функции налогообложения состоят в следующем.
1. Необходимо принять отдельный законодательный акт, который бы закрепил основные принципы экономического регулирования охраны окружающей среды и возможность введения налоговым законодательством конкретных форм и инструментов налоговой политики, соответствующих правовой природе и экономическому содержанию экологических платежей.
2. Целесообразным представляется правовое закрепление в налоговом законодательстве конкретных механизмов регулирования сферы ох-
раны окружающей среды, а также принятие комплексных мер правового воздействия с помощью более интенсивного использования налоговых механизмов, применения ускоренной амортизации, пониженных ставок в отношении экологически чистой продукции или сырья.
3. При установлении экологического налога важнейшим критерием оптимальности, наряду с экономической результативностью, является экологическая эффективность, выражающаяся в сокращении экологически опасной деятельности. Политика устойчивого развития общества подразумевает поиск таких правовых инструментов охраны окружающей среды, с помощью которых можно добиться равновесия в решении экологических и экономических проблем.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Налоговый кодекс Российской Федерации, 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Алиев Б.Х. Налоговый потенциал региона: проблемы и перспективы роста // Финансы и кредит. 2011. № 4. С. 2-7.
4. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. № 3.
5. Магомедов Ш.Б., Решетников С.Н. Вопросы обеспечения национальной безопасности РФ и региональное нормотворчество // Юридический вестник ДГУ. 2011. № 2. С. 29-33.
6. Евдокимов П.В. Правовая природа платежей за негативное воздействие на окружающую среду - от теоретических споров к правоприменительной практике // Юридический мир. 2006. № 2.
7. Евдокимов П.В. Проблемы и перспективы введения экологического налога в Российской Федерации // Налоги (журнал). 2007. № 6.
8. Об утверждении Методических рекомендаций по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов в атмосферный воздух. РД-19-02-2007: приказ Ростехнадзора от 12 сентября 2007 г. № 626 // Документы и комментарии. 2007. № 24.
9. Ялбулганов А.А. Природоресурсные платежи. М., 2004.
Поступила в редакцию 30 апреля 2014 г.
