CC BY
38
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ТЕРРОРИЗМА В КРЕДИТНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
М.М. Прошунин
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов.
Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма и предлагаются возможные пути их решения.
Одной из особенностей начала XXI века являются террористические акты. Военные операции против террористических группировок не только не принесли положительного результата, а наоборот, стали причиной еще более крупных и многочисленных человеческих жертв и разрушений во всем мире.
В этой связи в последнее время развитыми странами особое внимание уделяется вопросам не вооруженного, а финансового противодействия международному терроризму. Как точно отметил С.В. Кортунов, «чем больше усилий прилагают государственные органы в борьбе с терроризмом, тем более сильна финансовая помощь этим террористам со стороны «террористического интернационала», мафиозных сообществ, экстремистских исламских организаций и созданных ими всевозможных «благотворительных фондов» и других финансовых структур» [1, с. 298].
По этой причине именно на кредитные организации как «кровеносные сосуды» финансовой системы были возложены основные функции по обеспечению противодействия финансированию терроризма и легализации преступных доходов. В Российской Федерации кредитные организации стали осуществлять данные функции сравнительно недавно. На основании федерального закона №115-ФЗ от 07.08.2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [4] была создана система «финансовой борьбы с преступными доходами и террористической деятельностью». В данной системе одну из ведущих ролей сразу же стали играть банки.
На первоначальной стадии основными проблемами стали отсутствие нормативной базы, методологической основы процесса финансового мониторинга, отсутствие квалифицированного персонала, а также недостаточность внутреннего финансирования. Вместе с тем, стремление Российской Федерации в кратчайшие сроки быть исключенной из Перечня государств, не осуществляющих мер по противодействию легализации преступных доходов и финансирования терроризма, в котором Россия провела в общей сложности 28 месяцев (с июня 2000 г. по октябрь 2002 г.), помогло к началу 2005 года сформировать правовую базу и организовать систему финансового мониторинга.
Одним из достижений системы можно рассматривать формирование основополагающих правовых принципов системы финансового мониторинга кредитных организаций. К ним относятся законность, гуманизм, обязательное участие всех сотрудников кредитной организации в противодействии легализации доходов, полу-
ченных преступным путем, и финансированию терроризма, многоуровневая система контроля, постоянный мониторинг всех банковских операций, персональная ответственность каждого сотрудника кредитной организации за выполнение функций в данной сфере. Рассмотрим их более подробно.
Принцип законности проявляется в неукоснительном соблюдении действующего законодательства Федеральной службой финансового мониторинга (Росфин-мониторинг), Банком России, а также кредитными организациями, их клиентами при финансовом мониторинге банковских операций.
Принцип гуманизма вытекает из названия самой системы, а именно противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма, основных причин многочисленных человеческих жертв, разрушений, иных противоправных деяний.
Принцип многоуровневости означает наличие многостадийной системы контроля. С организационной точки зрения, функции по противодействию осуществляют все структурные подразделения кредитной организации: дополнительные офисы, кассовые центры, филиалы и центральный офис, — иными словами, каждый сотрудник банка. В функциональном аспекте многоуровневость означает мно-гоаспектность финансового мониторинга: проверка клиента и его бенефициаров, проверка предоставленной информации, выявление «необычных» операций.
Принцип непрерывности находит свое выражение в осуществлении кредитными организациями постоянного мониторинга клиентов и проводимых ими операций. Российское законодательство не содержит оснований для освобождения банков от исполнения данных обязанностей, как, впрочем, не закрепляет оснований для освобождения от ответственности за ненадлежащее исполнение данных функций.
И наконец, личная ответственность каждого сотрудника кредитной организации заключается в обязанности каждого работника банка осуществлять необходимые меры по противодействию легализации доходов и финансированию терроризма: идентифицировать клиента, анализировать осуществляемые им операции, и наконец, проходить обучение в установленные в банке сроки.
В настоящий момент сформирован круг специальных субъектов в области противодействия. Это, прежде всего, Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) как уполномоченный государственный орган, Банк России как орган надзора для кредитных организаций в данной области, кредитные организации, страховые, лизинговые организации и ряд других субъектов.
Специфика отношений в данной области отразилась и на штатном расписании кредитной организации. Так, наряду с органами управления и обязательными должностными лицами (контролер профессионального участника рынка ценных бумаг, начальник подразделения внутреннего контроля) законодательно закреплена должность Ответственного сотрудника по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. К его функциям относятся: организация системы финансового мониторинга (разработка соответствующих внутренних документов), обеспечение мониторинга «необычных» операций (анализ выявленных операций и направление сообщений в Росфинмониторинг), обучение сотрудников, проведение внутренних проверок.
Отметим, что в настоящее время из-за недофинансирования системы противодействия, высокой степени ответственности, организационных вопросов должность Ответственного сотрудника Банка не является престижной. На законодательном уровне повысить статус данной работы возможно путем введения института «Сертифицированных Ответственных сотрудников», отнесение Ответственного сотрудника по должности к Заместителю руководителя кредитной организации — Заместителю Председателя Правления Банка.
Взаимодействие указанных выше субъектов создает всю совокупность общественных отношений в сфере противодействия легализации доходов и финансирования терроризма. Рассмотрим их поэтапно.
Первым этапом финансового мониторинга является идентификация клиентов и их выгодоприобретателей. Его началом является момент обращения физического или юридического лица в кредитную организацию за получением определенных банковских услуг. На наш взгляд, основной задачей сотрудников банка на данном этапе является не столько сбор всех необходимых документов, что является обязательным требованием действующего законодательства Российской Федерации, сколько определение возможной связи клиента, его выгодоприобретателя с преступной деятельностью, возможностью использования банковских услуг для отмывания преступных доходов. Так, для присвоения оценки риска «высокий» Банк России выделяет два основных аспекта: место нахождения и характер деятельности клиента. К таким операциям относятся: 1) операции с резидентами государств, предоставляющих льготное налогообложение или не участвующих в противодействии легализации доходов и терроризму; 2) организация игорной деятельности; 3) деятельность по реализации антиквариата, мебели, легковых транспортных средств; 4) совершение сделок с драгоценными металлами, камнями, ювелирными изделиями; 5) совершение сделок с недвижимым имуществом; 6) наличие данных о предыдущей преступной деятельности и ряд других. В настоящее время кредитные организации стремятся присвоить низкий риск клиенту, чтобы не осуществлять дополнительные процедуры по мониторингу его операций. В этой связи представляется необходимым законодательно установить обязанность кредитных организаций не только закреплять градацию своих клиентов, но и указывать причины присвоения того или иного уровня риска.
В сфере идентификации клиентов одной из правовых новелл стало Положение Банка России от 19 августа 2004 г. № 262-П «Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [3], которое предусматривает необходимость идентификации не только клиента, но и его выгодоприобретателя, если последний выступает доверителем, комитентом, доверительным управляющим или агентом. При всех достоинствах документа (организация системы идентификации выгодоприобретателей) не рассмотрены вопросы многоуровневости фудициарных отношений и корпоративного участия. Так, достаточно распространенной практикой на рынке ценных бумаг является ситуация, когда клиент брокера выступает брокером для своего клиента, который, в свою очередь, также действует по поручению другого физического или юридического лица. Таким образом, установить конечного выгодоприобретателя — физическое лицо во многих случаях не представляется возможным. Идентичная проблема существует и с построением многоэтажных корпоративных структур. Последние не дают возможность определить кредитной организации физических лиц
— учредителей всей корпоративной структуры, так называемых «beneficiary owners». Так, типична ситуация, когда акционерами (участниками) юридического лица являются несколько других юридических лиц, а их акционерами (участниками) также являются несколько юридических лиц. С нашей точки зрения, правовым решением может стать закрепление обязанности клиентов (контрагентов) предоставлять информацию не только о формальных выгодоприобретателях, участниках (акционерах) — юридических лицах, но и о физических лицах — конечных выгодоприобретателях, владельцах долей и акций компаний корпоративной структуры.
Немаловажной составной частью идентификации является проверка физических и юридических лиц на совпадение с Перечнем террористов и террористических организаций, С нашей точки зрения, основными недостатками данной процедуры являются: 1) наличие в свободном доступе всего Перечня — только неосведомленное лицо, вовлеченное в террористическую деятельность, может обратиться в банк; 2) неполнота Перечня — в настоящий момент в мире существует около 25 Перечней террористов и террористических организаций (OFАС (США), Bank of England (Великобритания), которые не идентичны друг другу. Таким образом, ре-
зидент одного государства теоретически может провести необходимые банковские операции на территории другой страны. Выходом из сложившейся ситуации может стать создание единого международного списка под эгидой ФАТФ или Организации Объединенных Наций.
Недостатком российской системы противодействия легализации доходов является и отсутствие повышенного внимания к бывшим политическим деятелям, высокопоставленным государственным служащим (РЕРэ). Принимая во внимание постоянные «коррупционные скандалы», значительные состояния указанных лиц без видимого источника доходов, составление подобного Перечня в Российской Федерации стало бы значительным шагом в системе противодействия легализации незаконных доходов.
Следующей составной стадией системы противодействия является выявление операций, подлежащих обязательному контролю. Особенностью данной категории операций является то, что в случае выявления одной из них кредитная организация обязана не позднее следующего рабочего дня со дня ее выявления направить информацию по выделенным каналам связи в территориальное управление Банка России, из которого сведения будут направлены в Росфинмониторинг. К основным характеристикам операций, попадающих под обязательный контроль, относятся: денежный эквивалент (не менее шестисот тысяч российских рублей) и один из качественных критериев:
— операции с денежными средствами в наличной форме;
-— зачисление или перевод на счет денежных средств, предоставление или получение кредита (займа), операции с ценными бумагами, если стороной сделки является физическое или юридическое лицо с высокой степенью риска;
— операции по банковским счетам (вкладам);
— сделки с ценными бумагами, драгоценными металлами, драгоценными камнями, страхованными возмещениями (премиями), а также недвижимостью и др.
В целом, следует отметить, что обязательный контроль имеет ряд негативных моментов. Во-первых, он является одним из оснований для отказа добросовестных клиентов в проведении денежных операции в кредитной организации. Во-вторых, в настоящее время осуществляемый обязательный контроль не приносит значительных результатов, что выражается в незначительном количестве уголовных дел, возбужденных в рамках ст. 174 УК РФ. В-третьих, организация системы противодействия требует значительных финансовых расходов со стороны Банка [5, р. 9]. И, наконец, закрепление критериев обязательного контроля в законе делает его доступным для каждого интересующегося, не способствует выявлению фактов легализации доходов и финансирования терроризма, а приводит к осуществлению в большинстве случаев «контроля ради контроля». Иными словами, в настоящее время можно говорить о значительной несоразмерности затрат на обеспечение системы противодействия и ее социально-политической и экономической эффективности.
С правовой точки зрения, нивелированием указанных негативных факторов могла бы стать законодательная отмена положений в части обязательного контроля. Думается, что кредитная организация должна сосредоточить свое внимание именно на выявлении кредитными организациями «необычных» операций, но не на основе типовых законодательных критериев, а на основе самостоятельно разработанных каждой кредитной организацией критериев и признаков «необычных операций». Актуальность и эффективность последних будет анализироваться надзорными органами при обязательном согласовании ими Правил кредитной организации в целях осуществления внутреннего контроля в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Другой немаловажной стадией финансового мониторинга является обучение сотрудников кредитной организации, которое должно проходить не реже одного раза в год. В обучении и стимулировании сотрудников находится нераскрытый по-
тенциал системы финансового мониторинга. Проведение семинаров, конференций, занятий позволяет сотрудникам, которые непосредственно взаимодействуют с клиентами банка, выявлять необычные операции. На практике, наиболее эффективным стимулом является материальное поощрение сотрудников: выплата денежной премии за успешно пройденные тесты и выявленные необычные операции.
Как самостоятельную стадию финансового мониторинга следует рассматривать взаимодействие между Банком России и кредитной организацией. К данной стадии относится согласование Банком России Правил осуществления внутреннего контроля в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, получение электронных сообщений о выявленных необычных операциях и операциях, подлежащих обязательному контролю, проведение проверок деятельности кредитной организации на предмет осуществления финансового мониторинга в кредитной организации.
Не останавливаясь на некоторых негативных моментах банковского регулирования, отметим лишь наиболее существенный недостаток взаимодействия уполномоченного органа с кредитной организацией, а именно — отсутствие достаточной прозрачности системы государственного регулирования в данной области. Пренебрежение этим может привести к системному кризису российской экономики. Так одной из причин «банковского кризиса» июля 2004 года стало появление информации о наличии у Банка России и Росфинмониторинга «черных списков банков», у которых будут отозваны лицензии из-за ненадлежащего уровня обязательного контроля в сфере противодействия легализации доходов и финансировании терроризма. Кроме того, угрозы отзыва лицензии, распространение ложной информации, связанной с противодействием легализации доходов и финансирования терроризма, стали обычным методом недобросовестной конкурентной борьбы на финансовых рынках. Все это без надлежащего и своевременного опровержения значительно увеличивает риск новых финансовых потрясений. На наш взгляд, необходимо законодательно закрепить возможность распространения информации о системе противодействия в кредитной организации, ее оценки только на основании информации, предоставленной или подтвержденной Рос-финмониторингом или Банком России, издание специального периодического издания — аналога Вестника Банка России.
В сфере государственного регулирования одним из немаловажных вопросов также остается вопрос «сопоставимости» положений законодательных актов различных государств. Так, широко известным является PATRIOT ACT, 2001 — законодательный акт США, закрепивший основу построения всей системы финансового мониторинга [6]. Он предусматривает необходимость подписания всеми банка-ми-респондентами — нерезидентами США PATRIOT ACT CERTIFICATE, который устанавливает обязанность предоставлять нерезидентами США всю необходимую информацию при выявлении «необычной операции», а именно: информацию о клиенте и проведенной им операции. В свою очередь, ст. 26 федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» [2] устанавливает запрет на раскрытие информации о клиенте, его счетах и операциях, иными словами, информации, которая относится к банковской тайне. Таким образом, соблюдение российскими банками положений национального законодательства под угрозой отзыва лицензии, в свою очередь, влечет обвинение со стороны американских банков в «отказе сотрудничать в области противодействия легализации доходов и финансирования терроризма», а впоследствии, закрытие корреспондентских счетов, возможность наложения штрафа на сумму до 1 млн. долларов США и привлечение к уголовной ответственности руководителей кредитной организации. С аналогичными ситуациями кредитные организации сталкиваются при эмиссии банковских карт, дорожных чеков.
В этой связи, представляется, что одной из задач России как полноправного члена ФАТФ должна стать инициация процесса унификации законодательств раз-
личных стран мира для обеспечения проведения международных банковских операций. Законодательным решением данного вопроса могло бы стать принятие международной конвенции в части неприменения законодательства о банковской тайне в сфере противодействия легализации доходов и финансирования терроризма.
Другим вопросом, требующим решения на международном уровне, остается деловая репутация российских кредитных организаций. Несмотря на существенное развитие национального законодательства и вступление России в 2004 году в ФАТФ, деятельность кредитных организаций России рассматривается зарубежными контрагентами как деятельность, с высокой степенью вероятности связанная с легализацией доходов и финансированием терроризма. Это объясняется незнанием иностранными контрагентами российской действительности, коррупционными скандалами, постоянными недружественными слияниями и поглощениями, вывозом капитала в зарубежные государства с льготным налогообложением. С нашей точки зрения, решение данного вопроса находится как в правовой, так и в политико-экономической плоскости. Основными направлениями выхода из создавшейся ситуации могут стать улучшение экономического имиджа государства, совершенствование законодательства в части препятствования вывоза капитала, усиление деятельности правоохранительных органов в сфере экономических преступлений, в том числе по легализации преступных доходов.
И в заключение следует отметить, что, по нашему мнению, в России в настоящее время достаточно велика опасность создания не системы противодействия легализации доходов, а системы национального контроля за деятельностью физических и юридических лиц. Так, наличие у государства в качестве субъектов контроля основных участников финансовых отношений дает уполномоченным государственным органам фактически неограниченные полномочия по контролю за денежными средствами граждан и организаций, независимо от наличия оснований для подозрения последних в участии в легализации доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма. Данная система фактически позволяет оценивать финансовые ресурсы, экономические связи отдельных субъектов, что, в свою очередь, дает реальную возможность в эпоху «информационного общества» создать в государстве «единую электронную базу данных» на каждого из граждан и организаций.
На международном уровне такая опасность связана с возможностью превращения системы противодействия легализации доходов в инструмент воздействия на «неугодные» государства и режимы. Так, в настоящее время, необоснованные обвинения в адрес любого государства в отсутствии сотрудничества, содействии в изготовлении и распространении наркотических веществ, незаконной продажи оружия, могут негативно сказаться на его инвестиционном климате, платежном балансе, внешнем государственном долге, и на его дальнейшем участии в международных отношениях.
С точки зрения российского законодательства препятствием на пути «перерождения» системы может стать создание саморегулируемых организаций, ассоциаций и союзов российских банков, в которых будут обсуждаться вопросы совершенствования системы финансового мониторинга на взаимовыгодных началах. На международном уровне решением проблемы может стать объединение вокруг ООН и ФАТФ всех государств и международных организаций в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.
ЛИТЕРАТУРА
1 .Коршунов С.В. Становление политики безопасности: Формирование политики национальной безопасности России в контексте проблем глобализации. — М.: Наука, 2003. 612 с.
2.0 банках и банковской деятельности. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 6. Ст. 492.
3. Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Положение Банка России от 19 августа 2004 г. № 262-П // Вестник Банка России. — 2004. — № 54. — С. 33-40.
4. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Федеральный закон от 07.08.2001г. № 115-ФЗ //Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 33 (часть I). Ст. 3418.
5. Global Anti-Money Laundering Survey 2004. How Banks are facing up to the Challenge. KPMG. 2004. 52 p.
6. Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001 (USA PATRITOT Act) // http://www.fatf-gafi.org.
THE LEGAL ISSUES OF SYSTEM OF ANTI-MONEYLAUNDERING AND COMBATTING TERRORIST FINANCING IN THE CREDIT ORGANIZATIONS
M.M. Proshunin
The Department of Administrative and Financial Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is devoted to the organizational and legal issues of the system of anti-money laundering and combating terrorist financing in the Russian credit organizations. The article describes the main principles of system, subjects and stages of financial monitoring.
