CC BY
54
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы гражданского права ^^
правовые проблемы
защиты прав граждан
в сферах энергоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства (жкх)
В.Е. Лукьяненко,
член-корреспондент Российской академии естественных наук (РАЕН), декан юридического факультета, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет
им. И. Н. Ульянова», профессор кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО Ульяновского филиала «Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», доктор
юридических наук
Аннотация. Рассматриваются проблемы защиты конституционных прав граждан и других бытовых потребителей энергии и энергетических ресурсов, анализируются новые нормативно-правовые акты в этой сфере, даются рекомендации по улучшению защиты прав граждан.
Ключевые слова: основные права и свободы человека и гражданина; безопасность внутриквартирных газовых сетей и оборудования (ВДГО), установка приборов учета энергии, технологическое присоединение потребителей энергии к сетевой организации, договор управления многоквартирным домом.
LEGAL PROBLEMS OF PROTECTION OF THE RIGHTS OF CITIZENS IN AREAS OF POWER SUPPLY AND HOUSING AND COMMUNAL SERVICES (HOUSING AND COMMUNAL SERVICES)
V.E. Lukjanenko,
doctor of law
Annotation. Problems of protection of constitutional laws of citizens and others household are considered consumers of energy and power resources, new regulatory and legal acts in this are analyzed to area, recommendations on improvement of protection of the rights of citizens are given.
Keywords: basing rights and freedom of the person and the citizen; a security intraapartment Gas networks and the equipment; installation of devices of the account of energy; technological consumers of energy to the network organization; the contract of management of an apartment house.
Благодаря новой Конституции Российской Фе- нормы Конституции сыграли в укреплении россий-
дерации за 18 лет ее действия Россия добилась за- ской государственности, правопорядка, законности,
метных положительных результатов во всех сфе- принципов федерализма после 2000 г., когда страну
рах экономики и политики. Особенно важную роль возглавил В.В. Путин.
Актуальные проблемы гражданского права
Представляется, что наиболее важным направлением реализации прав граждан в современных условиях является обеспечение их комфортными жизненными условиями по месту проживания, и, прежде всего, относительно дешевыми энергоресурсами (газом, водой) и энергией (электроэнергией и теплоэнергией). Правовой базой реализации всех прав и свобод граждан в любом правовом государстве, как известно, служат конституционные нормы.
И в России, впервые в ее истории, Конституция РФ 1993 г. закрепила основные права и свободы человека и гражданина (ст. ст. 1-64) в качестве непосредственно действующих. При этом Россия признана социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
В ст. 6 и ст. 23 Закона «Об электроэнергетике» 2003 г. (в редакции Федерального закона №250 -ФЗ от 4 ноября 2007 г.) предусмотрено, что цены и тарифы на энергию и услуги должны строиться с учетом баланса экономических интересов, как поставщиков, так и потребителей. Уровень доходности инвестиционного капитала субъектов в электроэнергетике должен быть сопоставим с уровнем доходности в других отраслях промышленности. В указанной статье Закона ничего не сказано об уровне доходности граждан и других бытовых потребителей. Хотя по Конституции права и свободы человека - высшая ценность. Согласно Конституции РФ Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. При этом нормы Конституции не являются политическими декларациями партии или движения. Все нормы Конституции РФ имеют высшую юридическую силу, прямое действие, а права и свободы человека и гражданина непосредственно действующие. Они определяют смысл и содержание деятельности законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Все государственные и муниципальные служащие обязаны выполнять названные нормы, независимо от того, детализированы ли они, например, в законах «О государственной гражданской службе» 2004 г. или «О муниципальной службе» 2006 г., в их должностных регламентах, служебных или трудовых контрактах.
Согласно Жилищному кодексу РФ 2004 г. и Правилам предоставления коммунальных услуг гражданам от 23 мая 2006 г. №307 между поставщиком энергии и гражданином введен посредник—управляющая организация. В результате с 2007 г. органи-
зационные обязанности по заключению договоров на техническое обслуживание и ремонт внутри-домовых энергетических сетей, а также оборудования и наиболее опасных для граждан - газовых сетей, с нарушением п. 2 ст. 543 ГК РФ были возложены на граждан- потребителей энергии и энергетических ресурсов. Подачу же энергии и газа во внутридомовые сети по-прежнему осуществляют энергоснабжающие организации: сетевые организации, гарантирующие поставщики, газоснабжающие организации, газораспределительные организации (ГРО) и т.п.
Так, согласно Правилам поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан от 21 июля 2008 г. №549 обслуживание внутридомо-вых инженерных систем должно осуществляться лицами, привлекаемыми собственниками помещений в многоквартирном доме, т.е. гражданами (п. 7). Таким образом, безопасность внутриквартирных газовых сетей и оборудования (ВДГО) зависит от того, заключил ли гражданин с ремонтно-обслужи-вающей организацией договор на ремонт и техническое обслуживание внутриквартирных сетей или не заключил. Когда происходят аварийные ситуации, оптовые поставщики (продавцы) энергии и энергоресурсов в оправдание ссылаются на ремонтно-обслуживающие организации (обычно их функции выполняют горгазы, сетевые организации, ГРО, городской «Водоканал» и т.п.), а последние - на отсутствие соответствующего договора с гражданином.
Как следует из Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. №307), управляющая организация обязана, заключить с гражданами - собственниками (нанимателями) жилых помещений в многоквартирных домах договор на управление многоквартирным домом. В результате отношения по энергоснабжению, в том числе, по газоснабжению по воле законодателя «трансформированы» в правоотношения по предоставлению гражданам не энергии и газа, а в отношения по предоставлению гражданам «коммунального ресурса».
Подмена правоотношений энергоснабжения граждан на правоотношения по предоставлению коммунальных услуг, как нам представляется, обусловлена рядом причин, прежде всего, экономических, технических и юридических. Теперь согласно ст. 161 ЖК РФ (в ред. Закона от 4 июня 2011 г. №122) при управлении многоквартирным домом управляющая организация несет ответственность перед собственниками помещений за выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме. При этом
Актуальные проблемы гражданского права
качество работ должно соответствовать требованиям технических регламентов и правил содержания общего имущества в многоквартирном доме. Таким образом, за ремонт и обслуживание вну-тридомовых электрических, газовых и иных сетей ответственность несет не поставщик ресурсов и энергии или сетевая организация, а управляющая организация.
Из Правил функционирования розничных рынков электроэнергии (в ред. постановления Правительства РФ от 28 июня 2008 г. .№476 можно сделать вывод, что наличие заключенного между гарантирующим поставщиком и гражданином-потребителем договора электроснабжения (в случае отсутствия между ними договора в письменной форме) подтверждается документом об оплате гражданином потребленной им электрической энергии, в котором указаны наименование и платежные реквизиты гарантирующего поставщика, осуществляющего энергоснабжение данного потребителя. Но данное правило касается только расчетов между поставщиком и потребителем. Оно не отменяет необходимости урегулировать иные отношения с гражданином, например, условия об обеспечении безопасности и технического обслуживания внутридомового оборудования и энергетических сетей в письменном договоре энергоснабжения.
Несмотря на все сложности организационного и правового характера, в последние годы, управляющие организации в сфере ЖКХ (УО) или товарищества собственников жилья (ТСЖ) все-таки принимают в свое управление квартиры граждан и общее имущество многоквартирных домов. При этом как управляющие компании, так и граждане - собственники квартир и общего имущества многоквартирного дома не всегда представляют все правовые и имущественные последствия своих действий в этой сфере.
Так, Ульяновская управляющая организация ЗАО «ГК «Аметист»» представила для голосования собственникам квартир в одном из домов бланки решений на общем собрании в форме заочного голосования, который, содержал пункты, как нам представляется, противоречащие нормам ЖК РФ и ГК РФ. В частности, в бланке для заочного голосования перед гражданами был поставлен на голосование вопрос о расторжении договора граждан с предыдущей управляющей компанией - ООО «Альфаком-У».
Оценивая правомерность данного вопроса, следует иметь в виду, что собственники квартир дома №9 по ул. Шигаева не заключали договор управления многоквартирным домом с предыдущей управляющей организацией ООО «Альфаком-У». Все
энергетические виды энергии и энергетических ресурсов подавались в квартиры по договорам, заключенным гражданами с поставщиками энергии с момента первого подключения их внутриквартирных сетей к сетям поставщиков.
Прежде чем ставить данный вопрос на голосование собственников, органу самоуправления, согласно п. 5 ст. 162 ЖК, следовало уведомить всех собственников о результатах открытого конкурса, организованного органом местного самоуправления по выбору управляющей организации. В том случае, если повторный конкурс не состоялся, согласно п. п. 6, 8 ст. 162 ЖК, орган местного самоуправления обязан организовать общее собрание собственников квартир многоквартирного дома для подтверждения полномочий выбранной им управляющей организации и утверждения условий договора управления многоквартирным домом собственниками квартир.
Следует отметить, что прежние управляющие организации «Засвияжье-2» ООО «Альфаком-У», ранее обеспечивавщие коммунальными ресурсами указанный дом, в нарушение обязательной нормы п. 11 ст. 162 ЖК РФ не отчитывалась ежегодно в течение первого квартала текущего года перед собственниками квартир о выполнении договора управления домом за прошлый год. В данной ситуации полагаем, что без представления отчета за прошлые годы о деятельности «Засвияжье-2» и ООО «Альфаком-У» или органа самоуправления (Комитета ЖКХ и экологии г. Ульяновска или другого органа, который имеет полномочия по проведению конкурсов и выбору управляющей организации согласно п. п. 2-3 ст. 161 ЖК), новая управляющая организация ЗАО «ГК «Аметист» не имеет права навязывать собственникам квартир какие-либо договоры на 5 лет.
Важный вопрос, в рассматриваемой сфере определение правового режима и судьбы средств, уплачиваемых гражданами на проведение текущих и капитальных ремонтов общего имущества многоквартирного дома. Ясно, что одним из признаков правового режима средств, внесенных гражданами на ремонт, состоит в том, что они могут быть использованы управляющей организацией или ТСЖ только по целевому назначению. Между тем руководители управляющих компаний не всегда представляют, что при невыполнении ремонтов общего имущества граждане - собственники квартир в многоквартирном доме и индивидуальных домов имеют право предпринять в отношении таких организаций следующие действия:
а) потребовать от управляющей организации представить документы, подтверждающие выполнение работ по текущему и капитальному ремонту
Актуальные проблемы гражданского права
имущества многоквартирного дома и проведения осмотра на месте результатов ремонта. Данное право граждан непосредственно вытекает из упомянутого правила п. 11 ст. 162 ЖК РФ;
б) в случае отказа представления документов и проведения осмотра на месте, на основании ст. 12 ГК РФ потребовать с управляющей организации выполнения действий в натуре, т.е. проведения ремонта общего имущества (образно говоря «отработки» денег, уплаченных гражданами за все время владения своими квартирами).
Гражданин имеет право предъявить иск к управляющей организации о защите права долевой собственности на общее имущество многоквартирного дома в части проведения реальных действий по принудительному ремонту. При этом по смыслу ст. 208 ГК РФ срок исковой давности не распространяется на требования, связанные с защитой всяких нарушений прав собственности, в частности, по ремонту недвижимого имущества (например, коммуникаций, подвалов, чердаков и т.д.).
В случае отсутствия управляющей компании (ликвидации или объявлении о ее банкротстве) граждане на основании ст. 1069 ГК РФ имеют право предъявить иски и к органу местного самоуправления, не принявшему меры по надлежащему контролю за деятельностью управляющей организации или ТСЖ, в результате бездействий которых (невыполнения текущих и капитальных ремонтов) имуществу собственников квартир многоквартирного дома причинен вред (разрушение коммуникаций, затопление подвалов, квартир и т.п.).
Нередко новая управляющая организация игнорирует требования норм Жилищного кодекса РФ. Так, в вопросе 13 повестки дня формирования протокола заочного голосования собственникам квартир многоквартирного дома управляющей организацией была предложена формулировка: «срок хранения бланков решений собственников по вопросам заочного голосования - 6 месяцев с момента оформления протокола общего собрания собственников». Понятно желание управляющих организаций: если за решение проголосует более 50 % собственников, то все решения считаются принятыми общим собранием собственников квартир. Даже если решения не были поддержаны 50 % собственниками, то доказательств у граждан может и не быть, поскольку управляющая организация после истечения 6 месяцев с момента оформления протокола общего собрания собственников может эти протоколы уничтожить.
При оценке законности принятия решения о сроках хранения протоколов собраний и других до-
кументов, связанных с управлением многоквартирным домом, следует учитывать, что согласно п. 10 ст. 162 ЖК РФ, прежняя управляющая организация обязана передать техническую документацию на многоквартирный дом и иные связанные с управлением таким домом документы вновь выбранной или назначенной управляющей организации или другому уполномоченному лицу за 30 дней до прекращения договора управления многоквартирным домом с прежней управляющей организацией. Следовательно, протоколы собраний собственников и управляющей организации, любые бланки как для очного, так для заочного голосования и другие документы, относящиеся к вопросам управления многоквартирным домом, должны храниться постоянно, пока существует объект управления - имущество многоквартирного дома.
В суде нередко выясняется, что управляющие организации либо вообще не начинали заключать договоры с гражданами на управление согласно ст. 162 Жилищного кодекса РФ, либо такие договоры заключены, но не со всеми гражданами многоквартирного дома. Что касается граждан, то при отсутствии письменного договора граждане в суде обычно ссылаются на то, что согласно ГК РФ договор энергоснабжения признается заключенным с ними с момента первого фактического подключения внешних сетей энергоснабжающих организаций к внутридомовым сетям многоквартирных или индивидуальных жилых домов (п. 1 ст. 540). Суд также учитывают п. 2 ст. 543 ГК РФ, который возлагает обязанность по обеспечению безопасности энергетических сетей на энергоснабжающую (сетевую) организацию. При этом п. 2 ст. 543 ГК РФ не разделяет энергетические сети на внешние, находящиеся во владении энергоснабжающих организаций или управляющих организаций, и на сети внутридомо-вые (после стены дома), принадлежащие на праве общей долевой собственности гражданам многоквартирного или индивидуального жилого дома. И эта правильная норма, поскольку отражает технологические особенности подачи энергии и энергоресурсов через присоединенные сети. Процесс подачи их в жилые дома граждан непрерывен, физические законы не зависят от юридических законов: от того, кто имеет права владения на электрические и другие сети - поставщики, управляющие организации или непосредственно граждане.
Согласно новым Правилам, утвержденным постановлением РФ от 6 мая 2011 г. №354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов», плата за содержание и ремонт
Актуальные проблемы гражданского права
жилых помещений включает, в частности, расходы на: содержание и ремонт внутридомовых инженерных систем; обоснованное истребование задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг1; снятие показаний приборов учета; содержание информационных систем, обеспечивающих сбор, обработку и хранение данных о платежах за жилые помещения и коммунальные услуги; выставление платежных документов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (п.29).
Правительство РФ принимает отдельные меры в интересах мелких потребителей энергии (фермеров, небольших организаций) и граждан, пользующихся услугами энергоснабжающих и управляющих организаций в сфере ЖКХ. Так, председателем Правительства России В.В. Путиным 4.11.2011 г. подписано Постановление Правительства Российской Федерации №877 от 4 ноября 2011 года «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях совершенствования отношений между поставщиками и потребителями электрической энергии на розничном рынке». В соответствии с поручением, которое было дано В.В. Путиным, указанное Постановление отменяет норму о штрафах за недобор электроэнергии потребителями, имеющими договор с присоединенной мощностью до 750 кВА включительно, а с 1 апреля 2012 г. - порядок расчетов, дифференцированный по числу часов использования мощности. Данное правило защищает интересы потребителей, которые будут рассчитываться с энергоснабжающими организациями не по установленной мощности трансформатора, а за фактически потребленное количество электроэнергии.
Председателем Правительства РФ также дано поручение членам Правительства РФ совместно с заинтересованными органами исполнительной власти и организациями с привлечением экспертного сообщества в срок до 20 декабря 2011 года провести анализ реальных показателей экономической деятельности сбытовых компаний и экономической обоснованности цен для различных групп потребителей и представить предложения
Для устранения недостатков в сфере энергосбережения принят Федеральный закон «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 ноября 2009 г. №261-ФЗ (далее - Закон №261-ФЗ).
Как следует из Закона №261, организации-потребители и граждане - потребители энергоресурсов, не исполнившие в установленный срок обязанности по оснащению своих жилых помещений
и других объектов приборами учета (до 1 января 2012 г.), должны обеспечить допуск ресурсоснаб-жающих организаций и других «организаций-установщиков» к местам установки приборов учета и оплатить расходы указанных организаций на установку приборов. При этом граждане - собственники жилых домов, дачных домов или садовых домов, граждане - собственники помещений в многоквартирных домах, не исполнившие в установленный срок обязанностей (до 1 января 2012 г.), если это потребовало действий по установке приборов учета энергетических ресурсов, оплачивают все расходы организаций-установщиков на установку этих приборов учета одновременно при условии, что гражданами не выражено намерение оплатить такие расходы единовременно или с меньшим периодом рассрочки. Оплата расходов производится «потребителями-нарушителями» равными долями в течение пяти лет с даты установки приборов учета. В случае предоставления рассрочки платежа по оплате стоимости работ по установке приборов учета в принудительном порядке стоимость расходов (затрат) организаций-установщиков на установку приборов учета энергетических ресурсов подлежат увеличению на сумму процентов, начисляемых в связи с предоставлением рассрочки платежей, но не более чем в размере ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на дату начисления, за исключением случаев, когда соответствующая компенсация осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета. Для предотвращения дополнительных расходов на установку приборов учета гражданам необходимо разъяснять, что им целесообразно установить приборы учета ранее указанных сроков: вероятнее всего стоимость приборов учета в 2010-2011 г. будет меньше, чем они будут стоить, предположим, после 1 января 2012 г., когда повышенный спрос на приборы учета создаст предпосылки для увеличения продавцами цен на эти приборы.
В регионах по-прежнему неоднозначно решается вопрос о стоимости подключения внутридо-мовых энергетических сетей и оборудования к сетям снабжающих организаций. Так, вместо обещанных 25 тыс. рубл. за однократное техническое присоединение индивидуального дома к газоснабжающей или газораспределительной организации (ГРО), в некоторых городах и поселках, сетевые организации собирают с владельцев дома от 40 до 80 тыс. руб. Имеются факты сбора денег с граждан неуполномоченными лицами и без выдачи им квитанций. В частности, потому, что по правилам тех-
^^ Актуальные проблс\
нологического присоединения потребителя энергии или энергоресурса сетевая организация имеет право выполнять мероприятия по исполнению обязанностей по техническому присоединению домовладений граждан к своим сетям - до 1года, а для юридических лиц-до 2 лет. Хотя понятно, что многоквартирный дом или коттедж или индивидуальный дом с электрооборудованием до 15 квт. или газовый котел не требуют выполнения сложных и затратных мероприятий, поскольку для этого нужны элементарные стандартные устройства: труба, стойки или кабель (провод), несколько опор, и расчет нагрузки для трансформаторной подстанции, учитывающий общую мощность электроустановок присоединенных домовладений.
Логика Конституции РФ (ст. ст. 2, 7, 42) требует: в правилах энергоснабжения и других подзаконных актах должны были нормы, защищающие права граждан как особых субъектов естественных прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ; гражданин, будучи высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ), не может рассматриваться в качестве равноправного субъекта коммерческой организации, особенно в части извлечения прибыли; тип или вид договора о передаче энергии и энергетических ресурсов гражданину должен устанавливаться Государственной Думой РФ, а не предопределяться условиями хозяйственного оборота или решениями Наблюдательного Совета рынка электроэнергии или техническими регламентами оптового рынка электроэнергии.
Нами неоднократно ставились указанные вопросы и вносились предложения3.
Кроме указанных выше выводов и рекомендаций, представляется целесообразным также после обсуждения с экспертным сообществом внести следующие изменения в законодательство об энергоснабжении потребителей энергией и энергоресурсами.
1. Для выполнения обязательств граждан перед жилищно-коммунальными органами предусмотреть, чтобы часть поступлений от прибыли генерирующих, энергоснабжающих и ресурсоснабжаю-щих организаций перечислялась на лицевые счета граждан в Сбербанке РФ или выплачивалась им при выдаче пенсий или зарплат, напрямую, без участия посредников.
2. Установить предельные тарифы на подключение индивидуальных жилых домов к энергетическим сетям и коммуникациям сетевых и газораспределительных организаций (ГРО) по всем видам энергии и энергоресурсов (воде, газу, электроэнергии, тепло-энергии и др.) для всех субъектов федерации.
3. Установить предельные сроки технологиче-
: гражданского права ™
ского присоединения энергетического оборудования и сетей потребителей энергии, например: для граждан- 1 месяц; для юридических лиц (некоммерческих организаций)- 2 месяца; для коммерческих организаций - 3 месяца, если, иные более длительные сроки, не установлены по обоюдному соглашению коммерческой организации с сетевой организацией.
1 Думается, что судебные расходы, связанные с взысканием задолженности, следует взыскивать с должников, а не распределять их среди добросовестных плательщиков. Данное требование основано на принципе индивидуальной ответственности за виновное поведение.
2 См.: Лукьяненко В.Е. Правовые проблемы энергоснабжения
и конституционные права граждан Российской Федерации/ В кн.: Конституция России и перспективы дальнейшего развития российского законодательства [Текст] : материалы науч.-практ. конф., посвящ. 15-летию конституции Рос. Федерации, 16 дек. 2008 г. / Законодател. собр. Ульянов. обл., Совет ректоров высш. учеб. заведений Ульянов. обл., Ульянов. регион. отд-ние Рос. Ас-соц. полит. науки ; [редкол.: Б. И. Зотов и др.]. - Ульяновск : МТ-типография, 2008. — С. 96-100; Лукьяненко В.Е., Москвичев А.Ю. Правовые проблемы газоснабжения граждан в современных условиях// Аграрное и земельное право. — 2009 — №3. — С. 92-99; Лукьяненко В.Е. Конституционные права граждан и проблемы их реализации в сфере энергоснабжения: право и экономика/ Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений. природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве. Международная научно-практическая конференция. — М., РУДН, 2010. — С. 293-301; Лукьяненко В.Е. Правовые проблемы правоотношений в сфере энергоснабжения граждан // Власть закона. — 2010. — №2. — С. 32-37; Лукьяненко В.Е., Москвичев А.Ю. Правовые проблемы обеспечения безопасного снабжения энергией и энергетическими ресурсами граждан и защиты их прав // Аграрное и земельное право. — 2011. — №9. — С. 71-77 и др.
