CC BY
263
ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ МИГРАНТОВ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
М.Ю. Федорова
Конституционный Суд Российской Федерации, Сенатская пл., 1. Санкт-Петербург 190000, Российская Федерация (fmulawkc@mail.ru).
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования социальной защиты мигрантов в Российской Федерации. Выявляется специфика социальных рисков, которым подвергаются мигранты. Обосновывается необходимость комплексного подхода к организации системы социальной защиты мигрантов, которая должна быть направлена и на предупреждение социальных рисков, и на компенсацию последствий их наступления. В системе социальной защиты мигрантов следует учитывать различия между отдельными видами миграции (добровольная и вынужденная; постоянная и временная; трудовая, образовательная, экологическая и т.д.). Защита мигрантов от социальных рисков может осуществляться как в специальных формах, рассчитанных исключительно на них (например, предоставление беженцам жилого помещения из фонда жилья, предназначенного для их временного поселения), так и в рамках общих организационно-правовых форм социальной защиты, установленных в том или ином государстве (например, система обязательного социального страхования распространяется и на мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность).
Автор анализирует международные стандарты реализации социальных прав, прежде всего выработанную Международной организацией труда систему сохранения прав в области социального обеспечения. Она предполагает заключение соответствующих международных договоров и соглашений. В качестве актуального примера рассматривается проект Договора о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза.
Значение международных договоров по вопросам пенсионного обеспечения применительно к проблеме выплаты пенсий гражданам, которые выехали из России в период существования СССР, подчеркивал Конституционный Суд РФ. В статье анализируется содержание выработанных им правовых позиций по вопросам прекращения начисления и выплаты гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, пенсий и дополнительного ежемесячного материального обеспечения. Данные правовые позиции были учтены в процессе совершенствования российского пенсионного законодательства.
8т Миграция, социальный риск, социальная защита, пенсионное обеспечение, международные стандарты, Конституционный Суд РФ.
В условиях глобализации актуальность вопросов социальной защиты внешних мигрантов возрастает в связи с миграционным кризисом в Европе. С одной стороны, мигрантов привлекает высокий уровень социального обеспечения (особенно в западноевропейских странах), который служит для многих из них основным побудительным мотивом при принятии решения о переселении. С другой стороны, любая национальная система социального обеспечения, какого бы уровня развития она ни достигла, всегда функционирует в условиях дефицита ресурсов, поэтому необходимость вкладывать значительные финансовые средства в обустройство мигрантов и их социальную поддержку неоднозначно оценивается гражданами принимающих государств.
В связи с этим при осуществлении социальной защиты мигрантов необходимо учитывать множество факторов, способных оказать влияние на социально-политическую ситуацию и эффективность проводимых мероприятий. В частности, следует принимать во внимание различия между отдельными видами миграции (например, такими как добровольная и вынужденная, постоянная и временная, трудовая, образовательная, экологическая и т.д.). Кроме того, подлежит обязательному учету также специфика социальных рисков, которым подвергаются лица, относящиеся к категории мигрантов. Социальный риск характеризуется не только определенной внутренней структурой, но и внешними механизмами, обусловливающими его возникновение. Структура социального риска охватывает рисковые события (например, достижение пенсионного возраста, инвалидность, болезнь, рождение ребенка и т.д.) и их последствия, выражающиеся в отсутствии, утрате или снижении дохода либо необходимости несения повышенных социально значимых расходов, появлении потребности в медицинской помощи или иных видах социального обеспечения.
Возникновение рисковых событий и, что самое главное, характер и степень тяжести их последствий всегда обусловлены различными обстоятельствами, которые предлагается именовать факторами риска. Под фактором принято понимать движущую силу, причину какого-либо процесса или явления. Следовательно, фактор, будучи существенным для развития какого-либо процесса или явления обстоятельством, не только стимулирует такое развитие,
но и определяет характер и отдельные признаки происходящих при этом изменений.
Факторы социального риска, обусловливая те или иные направления развития человеческого общества, с определенной долей вероятности могут стать причиной возникновения рисковых событий, которые, в свою очередь, способны привести к социально неблагоприятным последствиям и потребовать предоставления гражданину поддержки для их преодоления. Изначально они обусловлены признаками человека как биологического вида (к примеру, старением, репродуктивностью и проч.), функционированием общества как социокультурной системы (социальной стратификацией, дифференциацией, интеграцией, выполнением социальных ролей и т.д.) и экономически предопределены общественной организацией труда (в частности, разделением и кооперацией труда, формами и методами привлечения людей к труду, распределением общественного продукта).
По мере развития человечества, особенно под влиянием научно-технического прогресса и глобализации, факторы социального риска становятся все более разнообразными, а степень их возможного воздействия на возникновение рисковых событий — более дифференцированной. В частности, социальные риски в значительной степени связаны также с геополитическими факторами, к числу которых может быть отнесен миграционный. В большинстве случаев он проявляется во взаимодействии с другими факторами, например, такими, как военный, интеграционный (дезинтеграци-онный) и др.1, являющимися причиной, в частности, вынужденного изменения места жительства в связи с военными действиями, вооруженными конфликтами и прочими экстраординарными обстоятельствами.
Наряду с социальными рисками, которые угрожают всему населению того или иного государства (безработица, болезнь, инвалидность, старость, рождение и воспитание детей и т.п.), на мигрантов оказывают влияние риски, непосредственно обусловленные изменением места жительства и вызывающие необходимость их жилищно-бытового обустройства, оказания им медицинской помощи, содействия занятости. При этом компенсация общих, ба-
1 Подробнее об этом см.: Федорова М.Ю. Геополитические факторы социального риска и их влияние на национальные системы социального обеспечения: правовые аспекты // Российский юридический журнал. 2015. № 6. С. 161—169.
зовых рисков осложняется потребностью мигрантов в обустройстве на новом месте жительства.
Миграционный фактор социального риска оказывает влияние не только на самих мигрантов, но и на население принимающих стран, для которого могут изменяться в худшую сторону условия социального обеспечения по причинам, связанным с необходимостью предоставления мигрантам соответствующих денежных выплат, натуральных благ и услуг.
Следовательно, специфика социальных рисков, порожденных миграцией, заключается в их влиянии как на самих мигрантов, так и на население принимающих государств. Кроме того, указанные риски всегда характеризуются синергией, поскольку и различные факторы, вызывающие их возникновение, и ситуации, связанные с их реализацией, взаимно усугубляют друг друга.
Этим объясняется необходимость комплексного подхода к организации системы социальной защиты мигрантов, которая сориентирована на предупреждение социальных рисков и нейтрализацию их последствий. Комплексный подход к ее организации, на наш взгляд, проявляется в том, что защита мигрантов от социальных рисков может осуществляться как в специальных формах, адресованных исключительно им (как это делается, к примеру, при предоставлении беженцам жилого помещения из фонда жилья для их временного поселения), так и в рамках основных организационно-правовых форм социальной защиты в том или ином государстве (допустим, в системе обязательного социального страхования, если мигранты осуществляют трудовую деятельность).
Проблемы социальной защиты трудящихся-мигрантов, равно как и в целом особенности их правового статуса, рассматривались в науке трудового права и права социального обеспечения2. При этом вопросы социального обеспечения применительно к данной категории мигрантов анализируются как производные от трудо-правовых. Так, И.Я. Киселев, характеризуя миграционное законодательство Европейского союза прежде всего с точки зрения реа-
2
См., например: Воронина Н.А. Социальное обеспечение трудящихся-мигрантов в Западной Европе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1979; Григорьев И.В. Социальное обеспечение трудящихся-мигрантов (правовые вопросы): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006; Жильцова Ю.В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
лизации права на труд, подчеркивает определяющее значение социального обеспечения для нормального функционирования европейского рынка труда: «Без удовлетворяющих работников-мигрантов норм в этой области свободное движение рабочей силы между отдельными государствами немыслимо»3.
В этом плане определяющее значение имеют международные стандарты реализации социальных прав, прежде всего выработанные Международной организацией труда (МОТ). В частности, такие стандарты зафиксированы в Конвенции МОТ № 157 и Рекомендации МОТ № 167 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (1982 г.). По смыслу Конвенции права на различные виды социального обеспечения, будучи приобретенными на территории одного государства, должны признаваться на территории всех государств, которые являются сторонами данного соглашения. Для наемных работников право на обеспечение связано с уплатой страховых взносов. При назначении пенсий и пособий учитывается страховой стаж, приобретенный в любом из государств-участников; возможно также суммирование периодов работы и уплаты страховых взносов в разных странах.
В отношении семейных пособий и пособий по безработице Конвенция предусматривает возможность их предоставления для лиц, выехавших из страны, путем взаимных расчетов, юридических консультаций и административной помощи. Рекомендация включает Типовое положение для заключения двусторонних и многосторонних соглашений, в ней определяется их структура, раскрываются основные понятия и т.д.
Тем самым МОТ ориентирует государства на заключение соответствующих международных договоров и соглашений. При этом, безусловно, следует учитывать уровень межгосударственной интеграции, от которого зависит степень актуальности подобного регулирования. Так, в настоящее время обсуждается проект договора о пенсионном обеспечении трудящихся государств — членов Евразийского экономического союза. Основанный на пропорциональном принципе, он предполагает экспорт пенсий с учетом стажа, приобретенного гражданами на территории каждой договаривающейся стороны.
3
Киселев И.Я. Сравнительное трудовое право стран развитой рыночной экономики: Учеб. пособие. М., 1995. С. 203.
Поскольку право на социальное обеспечение не только признано международным сообществом в числе основных прав человека и гражданина, но и имеет конституционный характер, проблемы, связанные с его реализацией, в том числе при изменении места жительства, могут быть предметом рассмотрения органов конституционного контроля. Примеры подобного рода имеются и в практике Конституционного Суда РФ. Они касаются самых разных видов социального обеспечения, включая выплаты в возмещение вреда, причиненного при исполнении трудовых обязанностей, а также меры социальной защиты граждан, пострадавших от воздействия радиации (в частности, вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне или в связи с аварией на Чернобыльской АЭС), и т.д.
Однако в большинстве своем проблемы возникают в связи с компенсацией социальных рисков пенсионного характера (старости, инвалидности, потери кормильца). Особенность пенсионных прав заключается в том, что они реализуются в течение достаточно длительного периода времени. Этим могут быть обусловлены сложности при реализации права на пенсионное обеспечение лицами, которые в течение жизни проживали или работали натерри-тории нескольких государств.
Указанная проблематика неоднократно становилась предметом обращений в Конституционный Суд РФ. Одно из важных решений, касающихся пенсионного обеспечения граждан, содержится в постановлении от 15 июня 1998 г. № 18-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 2 июля 1993 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации»4. Предметом проверки стали нормы, лишающие граждан-пенсионеров, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации в период до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не с территории РФ, права на получение пенсий, назначенных и выплачивавшихся им до отъезда. Признавая данные нормы не соответствующими Конституции РФ, Суд исходил из того, что права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Прекращение как начисления, так и выплаты трудовых пенсий гражда-
4 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3003.
нам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, на время их проживания за границей является ограничением конституционного права на социальное обеспечение, гарантированного ст. 39 (ч. 1) Конституции РФ. В силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина допустимо только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кроме того, устанавливаемый законодательством порядок реализации гражданами права на получение трудовых пенсий не должен препятствовать им в осуществлении иных гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, в частности, права каждого на выбор места пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 27). Реализация гражданином этих конституционных прав, относящихся к числу общепризнанных, не может служить основанием для ограничения его конституционного права на пенсионное обеспечение.
Лишение гражданина права на получение назначенной ему трудовой пенсии в период постоянного проживания за пределами Российской Федерации не соответствует и ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., из которой следует, что, признавая право каждого человека на социальное обеспечение, государство в отношении пользования этим правом может устанавливать только такие ограничения, которые определяются законом, и лишь постольку, поскольку это совместимо с природой указанного права и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.
Противопоставлением конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и конституционного права на пенсионное обеспечение нарушается принцип, провозглашенный в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1986 г. № 41/117 «Неделимость и взаимосвязь экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав», согласно которому все права человека и основные свободы неделимы и взаимосвязаны; развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государства от развития и защиты других прав.
Правовая позиция, выраженная в указанном постановлении Конституционного Суда РФ, в дальнейшем была положена в основу его определения от 4 декабря 2003 г. № 444-О5 по жалобе гражданина Когана И.Л., которому было отказано в установлении дополнительного ежемесячного материального обеспечения как лицу, проживающему за пределами России. Признавая не соответствующими Конституции РФ оспариваемые положения Федерального закона от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» как аналогичные ранее признанным неконституционными положениям Закона РФ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», Суд подчеркнул, что названная выплата фактически выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан, а потому увязывание права на получение дополнительного материального обеспечения с проживанием на территории РФ означает, по существу, отказ государства от принятых на себя обязательств по социальному обеспечению имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед ним граждан РФ, избравших для своего проживания иные государства.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ были учтены законодателем в процессе совершенствования пенсионного законодательства в части регулирования выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства в иностранные государства.
В своих решениях Конституционный Суд РФ подчеркивал необходимость заключения международных договоров по вопросам пенсионного обеспечения, например, применительно к проблеме выплаты пенсий гражданам, которые выехали из России в период существования СССР. 6 июня 2016 г. в Москве был подписан Договор между Российской Федерацией и Государством Израиль о сотрудничестве в области социального обеспечения6.
5 СЗ РФ. 2004. № 7. Ст. 597.
6 Текст Договора официально опубликован не был. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2016 г. № 983 (СЗ РФ. 2016. № 41. Ст. 5845) он одобрен и проект федерального закона о его ратификации внесен в Государственную Думу РФ.
Применительно к пенсионному обеспечению Договор устанавливает, что каждое государство назначает пенсию на основании приобретенных на его территории пенсионных прав. При определении права на пенсию по законодательству РФ «учитываются периоды страхования, приобретенные на территории Российской Федерации, в том числе на территории бывшей РСФСР» (п. 4 ст. 5). Периоды, приобретенные на территории других бывших республик СССР, а также иных государств, не учитываются.
Таким образом, проблемы социальной защиты мигрантов весьма актуальны. В практической плоскости они решаются исходя из специфики социального риска, которому подвергаются указанные лица, с применением как общих, так и специальных форм социальной защиты. Совершенствование правового регулирования возникающих в данной сфере общественных отношений предполагает учет правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также заключение соответствующих международных договоров.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Воронина Н.А. Социальное обеспечение трудящихся-мигрантов в Западной Европе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1979. — 24 с.
Григорьев И.В. Социальное обеспечение трудящихся-мигрантов (правовые вопросы): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. — 23 с.
Жильцова Ю.В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. — 26 с.
Киселев И.Я. Сравнительное трудовое право стран развитой рыночной экономики: Учеб. пособие. М.: Академия труда и социальных отношений, 1995. — 209 с.
Федорова М.Ю. Геополитические факторы социального риска и их влияние на национальные системы социального обеспечения: правовые аспекты // Российский юридический журнал. 2015. № 6. С. 161—169.
MIGRANT' SOCIAL SECURITY LEGAL ISSUES IN THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION
RULINGS
Marina Yu. Fedorova
Constitutional Court of the Russian Federation, 1 Senatskaya, St. Petersburg 190000, Russian Federation (fmulawkc@mail.ru).
Social risks faced by migrants in the Russian Federation are researched with attention to social security legal regulation. Multifaceted approach to migrants' social security system is suggested covering social risks prevention and consequences compensation. It is necessary to take into account different kinds of migration (voluntary and forced; permanent and temporary; labor, educative, ecological, etc.) Migrants' social security can have both specific forms, addressed to them (e.g. accommodation assignment from the Temporary Accommodation Fund for Refugees), and within the existing general framework of social security, (e.g. compulsory social insurance system, if a migrant is employed).
From this perspective international standards in social rights, first of all those issued by the International Labor Organization are analyzed in the article. ILO system implies particular international contracts. As an up-to-date of interstate pension coverage agreement a draft treaty between Eurasian Economic Union members is analyzed. The importance of the international contracts concerning pension coverage for people, who left Russia in Soviet times, was stressed by the Constitutional Court of the Russian Federation in it's rulings. The content of such rulings concerning disrupt of calculation and payment of pensions and additional monthly financial securities for citizens, who left the Russian Federation for another permanent place of residence, is analyzed in the article. It has been noted that these Constitutional Court legal findings were taken into account in course of recent modernization of Russian pension legislation.
Migration, social risk, social security, retirement security, international standards, Constitutional Court of the Russian Federation.
REFERENCES
Fedorova M.Yu. Geopoliticheskie faktory sotsial'nogo riska i ikh vliyanie na natsional'nye sistemy sotsial'nogo obespecheniya: pravovye aspekty [Geopolitical Factors of Social Risk and their Influence on National Social Security Systems: the Legal Aspects] // Rossiiskii yuridicheski izhurnal [Russian Judicial Journal], 2015, no. 6, pp. 161—169 (in Russ.).
Grigor'ev I.V. Sotsial'noe obespechenie trudyashchikhsya-migrantov (pravovye voprosy): Avtoref. diss. ... kand.yurid. nauk [Social Security of Migrant Workers (Legal Issues). The Thesis of Candidate of Legal Sciences' Ab-stract].Ekaterinburg, 2006, 23 p. (in Russ.).
Kiselev I.Ya. Sravnitel'noe trudovoeparvo stran razvitoi rynochnoi ekonomiki: Ucheb. Posobie [Comparative Labor Law of Developed Market Economy Countries: Textbook]. Moscow: Akademiya truda i sotsial'nykh otnoshenii, 1995, 209 p. (in Russ.).
Voronina N.A. Sotsial'noe obespechenie trudyashchikhsya-migrantov v Zapadnoi Evrope: Avtoref. diss.... kand. yurid. nauk [Social Security of Migrant Workers in Western Europe. The Thesis of Candidate of Legal Sciences' Abstract] Moscow, 1979, 24 p. (in Russ.).
Zhil'tsovaYu.V. Pravovoeregulirovanietrudovykhotnosheniirabotnikov-migrantov: Avtoref. diss.... kand.yurid. nauk [Legal Regulation of Employment of Migrant Workers. The Thesis of Candidate of Legal Sciences' Abstract]. Ekaterinburg, 2002, 26 p. (in Russ.).
