CC BY
13ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОЙ ПОДАЧИ ГАЗА ПОТРЕБИТЕЛЯМ
ЛУКЬЯНЕНКО Владимир Евгеньевич,
доктор юридических наук,
профессор Ульяновского государственного педагогического университета им. И.Н. Ульянова, профессор кафедры теории государства и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Ульяновский филиал), член Экспертного Совета при комитете Законодательного Собрания Ульяновской области по аграрным вопросам, продовольствию, развитию сельских территорий, природопользованию и охране окружающей среды;
ЕРМОШИНА Александра Андреевна,
студентка Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Ульяновский филиал);
ГОРДЕЕВ Евгений Юрьевич,
старший юрисконсульт;
ЛЮТОВ Дмитрий Львович,
аспирант Ульяновского государственного университета;
КАРАСЬ Евгений Александрович,
студент Ульяновского государственного педагогического университета им. И.Н. Ульянова;
РАМАЗАНОВ Марс Ханяфиевич,
магистр управления, соискатель. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье рассматриваются степень ответственности поставщиков и газораспределительных организаций (ГРО) за техническое обслуживание и ремонт внутри-домового и внутриквартирного газового оборудования многоквартирных домов (МКД).
The article defines the degree of responsibility of suppliers and distribution organizations (Gro) for the maintenance and repair of intra-house and intra gas equipment of apartment houses (MCD).
Ключевые слова: Правила поставки газа 1998 г., Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан от 21.07.2008 г.; безопасные правовые и технологические условия газоснабжения квартир граждан; Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению от 14.05.2013 № 410.
The rules of gas supply of 1998, the Rules of supply of gas for ensuring household needs of citizens of 21.07.2008; safe, legal and technological conditions of gas supply to apartments of citizens; Rules of use of gas in terms of ensuring security in the use and maintenance of intra-house and intra gas equipment providing utility gas service from 14.05.2013 № 410.
В современных условиях без электроэнергии, газа, тепла и других видов энергии ни один гражданин или организация не могут обойтись. Вместе с тем проведенный анализ новых нормативно-правовых актов в сфере энергоснабжения граждан показал, что действующие законодательство не обеспечивает надежного, а, главное, безопасного энергоснабжения граждан энергией и энергетическими ресурсами.
Не способствуют правильному регулированию отношений в сфере обеспечения безопасного энергоснабжения и ресурсоснабжения потребителей и ошибочное понимание юридической природы работ и услуг, оказываемых управляющим организациями для граждан-потребителей.
В правовой литературе иногда делаются вывод в части того, что результат жилищно-ком-
мунальной услуги представляет собой нематериальное благо - комфортные условия жизни и деятельности потребителя, приобретаемые путем совершения исполнителем и потребителем согласованных действий или осуществления определенной деятельности по использованию через присоединенные сети материальных и энергетических ресурсов (вода, газ, электричество, тепло и т.п.) в целях удовлетворения бытовых потребностей и создания определенного сторонами уровня удобств в помещении1. Сами по себе - комфортные условия без установления четких количественных и качественных показателей этих условий - это скорее некий лозунг или призыв, но не правовая категория, позволяющая мобилизовать всех участников технологических и правовых отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства для надлежащего исполнения договорных обязательств в пользу граждан-потребителей.
В результате под предметом договора на управление многоквартирными домами (или) жилыми домами предлагается понимать не деятельность по подаче, поставке потребителям энергии и энергетических ресурсов (электроэнергии, теплоэнергии, газа, воды), а деятельность по управлению в целях создания комфортных условий жизни, которая осуществляется посредством постановки задачи (обеспечение стандартного уровня бытовых условий жизни и деятельности человека), планирования этапов достижения поставленной задачи, контроля и сравнительного анализа выполнения плана; координации заданий, а также обеспечения эффективного сотрудничества между различными исполнителями жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) .
Между тем, гражданам-потребителям нужны не управленческие услуги, постановка задач и их планирование, а результаты качественных работ, проведенных в процессе исполнения договора на управление многоквартирным домом. Гражданам для удовлетворения их коммунально-бытовых нужд необходимы энергия и энергоресурсы определенного давления,
1 Гулей М.И. Жилищно-коммунальные услуги как объект гражданско-правового регулирования в российской Федерации: Авто-реф. дисс. ... на соиск. канд. юрид наук. М., 2010. С. 14-15.
2 Там же.
температуры, частоты тока и т д., а также своевременное и полное проведение капитального и текущего ремонта их общедомовых и внутри-квартирных капитальных устройств, конструкций и энергетического оборудования.
Кроме того, термин - комфортные услуги не используется ни в ГК РФ, ни в договорах управления многоквартирным домом, ни в договорах поставки энергии и энергетических ресурсов. Гражданское право регулирует не деятельность - это предмет хозяйственного права, а имущественные и технологические отношения, возникающие в результате осуществления предпринимательской и иной хозяйственной деятельности в сфере ЖКХ всеми участниками гражданско-правовых отношений.
Следует, отметить, что в юридической литературе большинство ученых признают, что нормы ст. 539-548 ГК РФ регулируют только отношения по электроснабжению и теплоснабжению. Некоторыми авторами высказано мнение, что газоснабжение физических и юридических лиц подчиняется одним и тем же законам и правилам . Между тем законодательная практика Правительства РФ пошла по иному пути. К 2008 г. в рассматриваемой сфере появились два нормативно-правовых акта, которые разделили газоснабжение потребителей на два вида: коммерческое и коммунально-бытовое: помимо Правил поставки газа от 5 февраля 1998 г., с 2008 г. действуют Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан от 21 июля 2008 г. № 549.
Особенно сложно проблема обеспечения безопасного ресурсоснабжения граждан-потребителей решается в сфере газоснабжения граждан. На сегодняшний день ситуация в сфере газоснабжения характеризуется наличием большого числа хозяйствующих субъектов, владеющих участками присоединенной сети, что ставит под сомнение бесперебойное, безопасное и качественное энергоснабжение отдельного потребителя.
Так, согласно п. 6-7 «Правил пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомо-
3 Яхонтова, А.А. Правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации: Гражданско-правовой аспект: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13.
вого и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 мая 2013 г. № 4101, работы по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и (или) внутриквар-тирного газового оборудования выполняются специализированной организацией в порядке, предусмотренном Правилами, на основании договора о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и внутриквартирного газового оборудования (договор на ТОиР). Указанный договор заключается между заказчиком и исполнителем.
Первоначально в Правилах от 14 мая 2013 г. № 410 было предусмотрено, что правом осуществлять деятельность по техническому обслуживанию, ремонту и замене внутридомо-вого и (или) внутриквартирного газового оборудования может быть возложено только на газораспределительную организацию, осуществляющую транспортировку газа по договору с поставщиком газа.
Однако п. 7 Правил № 410 признали недействующим со дня вступления в силу Решения Верховного Суда РФ от 10 декабря 2013 г. № АКПИ13-826 в части, наделяющей исключительным правом осуществлять деятельность по техническому обслуживанию, ремонту и замене внутридомового и (или) внутриквартирно-го газового оборудования только газораспределительную организацию, осуществляющую транспортировку газа по договору с поставщиком газа.
Из решения Верховного Суда от 10 декабря 2013 г. № АКПИ13-826 следует, что договор на ремонт и техническое обслуживание внутридомового и внутриквартирных газовых сетей и оборудования с управляющей организацией вправе заключить не только газораспределительная организация (ГРО), подающая газ, например, в сети многоквартирного дома (МКД), но и любая организация, имеющая лицензию на исполнение указанного договора.
По смыслу новой редакции Правил № 410 аварийно-диспетчерское обеспечение
1 Опубликованы на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 24 мая 2013 г.; СЗ РФ. 2013. № 21. Ст. 2648.
(АДО) внутридомового и (или) внутриквартирно-го газового оборудования, в том числе, устранение утечек газа и локализация аварий, выполняется круглосуточно аварийно-диспетчерской службой (АДС) специализированной организации, имеющей соответствующую лицензию (п. 7 Правил № 410). Как следует из Правил, указанные обязанности исполняются АДС незамедлительно сразу же после поступления информации от заявителя об аварии или о ее угрозе (п. 7). По смыслу п. 7 Правил № 410, в случае аварийной ситуации, при необходимости, авариийно-диспетчерское обслуживание (работы по устранению аварий) должны производиться - без соблюдения требования о предварительном предупреждении заказчика в части обеспечения доступа в помещение гражданина, в котором расположено газо-использующее оборудование гражданина-заказчика . Для локализации аварий на внутридомо-вом и (или) внутриквартирном газовом оборудовании, при необходимости привлекаются сотрудники полиции и (или) сотрудники подразделений территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в соответствии с утвержденными планами взаимодействия (п. 7).
Важно подчеркнуть, что аварийно-диспетчерское обеспечение осуществляется специализированной организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящими Правилами без заключения отдельного договора об аварийно-диспетчерском обеспечении. Данное императивное правило означает, что даже в случае отсутствия договора на ТОиР (например, договор на ТОИР не заключен в связи наличием преддоговорного спора между участниками правоотношений по подаче газа в МКД; замене управляющей организации после проведения конкурса; выбора собственниками на общем собрании собственников многоквартирного дома (МКД) другой управляющей организации), аварийное обслу-
2 Общие требования о предварительном предупреждении заказчика и порядок такого предупреждения предусмотрены пунктами 48-53 Правил и (или) требования о приостановлении подачи газа, предусмотренного пунктом 81 настоящих Правил.
живание МКД должна осуществлять прежняя служба аварийно-диспетчерской организации (АДО) в соответствии с ранее заключенным договором на ТОиР.
Если исходить из текста п. 17 Правил №410 можно сделать вывод, что заказчиком по договору на ТОИР и аварийно-диспетчерское обслуживание могут быть три разных субъекта. Как предусмотрено в п. 17 Правил № 410, заказчиком по договору о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и (или) внут-риквартирного газового оборудования являются: а) в отношении внутридомового газового оборудования многоквартирного дома - управляющая организация, товарищество или кооператив, индивидуальный предприниматель, являющиеся исполнителями коммунальной услуги по газоснабжению, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений в многоквартирном доме -собственники таких помещений; б) в отношении внутридомового газового оборудования в домовладении - собственник домовладения; в) в отношении внутриквартирного газового оборудования - собственник (пользователь) расположенного в многоквартирном доме помещения, в котором размещено такое оборудование.
Однако более детальный анализ позволяет сделать вывод, что п. 17 Правил № 410 предусматривают, как минимум, пять вариантов выявления вероятного заказчика по договору на ТОИР.
1. Заказчиком по договору о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, в отношении внутридомового газового оборудования многоквартирного дома (МКД), может быть управляющая организация в МКД, товарищество собственников жилья (ТСЖ).
2. Заказчиком по договору на ТО-ИР может выступать и индивидуальный предприниматель, являющийся исполнителями коммунальной услуги по газоснабжению. Очевидно, имеются в виду предприниматели, которые обслуживают так называемые «крышные котельные» в МКД.
3. При непосредственном управлении многоквартирным домом (МКД) собственниками помещений в многоквартирном доме -
заказчиками должны быть все собственники таких помещений или кто-то из них один по генеральной доверенности от остальных собственников или решению общего собрания собственников квартир в МКД.
4. В отношении внутридомового газового оборудования в индивидуальном домовладении - собственник индивидуального домовладения.
5. В отношении внутриквартирного газового оборудования (газовых плит, водонагревателей, проточных конверторов) - собственник (пользователь) расположенного в многоквартирном доме помещения (квартиры или иного помещения), в котором размещено такое оборудование.
Полагаем, что п. 17 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 мая 2013 г. № 410, необходимо уточнить, предусмотрев все пять вариантов определения заказчика по договору на ТОИР.
Постановлением № 410 определено,что замена внутридомового (внутриквартирного) газового оборудования осуществляется только специализированной организацией в рамках исполнения договора о техническом обслуживании и ремонте ВДГО (ВКГО). Самостоятельная замена указанного оборудования его владельцем без привлечения
В соответствии с Порядком содержания и ремонта внутридомового газового оборудования в Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства регионального развития РФ от 26 июня 2009 г. № 239, при выявлении фактов самовольной замены внутридомового (внутри-квартирного) газового оборудования специализированная организация (ка правило, ГРО), осуществляющая ТО ВДГО (ВКГО), обязана отключить газоиспользующее оборудование от сети газопотребления и сообщить о факте самовольной замены в контролирующие органы.
Согласно п. 15 ст. 161 ЖК РФ организация, осуществляющая поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, отвечает за поставки указанных ресурсов надлежащего качества до границ общего имущества в многоквартирном доме и границ внешних сетей инженерно-технического обеспечения данного дома, если иное не установле-
но договором с такой организацией (ч. 15 введена Федеральным законом от 4 июня 2011 г. № 123-ФЗ). Таким образом, можно сделать вывод, что по общему правилу, при отсутствии отдельного (кроме договора управления многоквартирным домом) договора на техническое обслуживание и ремонт (ТОиР) внутридомового и внут-риквартирного газового оборудования и газовых сетей со специализированной организацией ответственность за ремонт и обслуживание внут-ридомовых газовых и иных сетей несет не поставщик ресурсов и энергии или сетевая организация (ГРО), а управляющая организация.
В научных публикациях отмечается несовершенство указанной нормы. По мнению профессора В.Е. Лукьяненко, из Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан от 21 июля 2008 г. № 549 можно сделать вывод о том, что обслуживание внутридомовых инженерных газовых сетей и оборудования должно осуществляться или ГРО, или организациями, привлекаемыми собственниками помещений в многоквартирном доме, т.е. гражданами по специальному договору на ремонт и обслуживание (ТОиР) внутри-домовых газовых сетей и внутриквартирного газового оборудования ВДГО (п. 7). В результате отсутствия четкой определенности с организацией, которая бы одна отвечала за ремонт и техническое обслуживание, а также за аварийные ремонты газовых сетей и оборудования, безопасность газоснабжения граждан зависит от того, заключил или не заключил гражданин с ремонтно-обслуживающей организацией договор на ремонт и техническое обслуживание внутриквартирных газовых сетей с ГРО. При этом указанные плановые ремонтные или аварийные работы могут выполняться и в рамках договора управления многоквартирным домом (МКД), заключаемого управляющей организацией со всеми собственниками и нанимателями
1
квартир, проживающим в доме .
1 Лукьяненко В.Е., Москвичев А.Ю. Правовые проблемы обеспечения безопасного снабжения энергией и энергетическими ресурсами граждан и защиты их прав Аграрное и земельное право. 2011. № 9. С. 71-77; Лукьяненко В.Е. Правовые проблемы защиты прав граждан в сферах энергоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) // Вестник московского университета МВД России. 2012. № 1. С. 175-180; Лукьяненко В.Е. Проблемы реализации законности в сферах энергоснабжения граж-
Как следует из ранее действовавших Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307), управляющая организация обязана, заключить с гражданами - собственниками (нанимателями) жилых помещений в многоквартирных домах -договор на управление многоквартирным домом. В результате отношения по энергоснабжению, в том числе, по газоснабжению по воле законодателя» «трансформированы» в правоотношения по предоставлению гражданам не энергии и газа, а в отношения по предоставлению гражданам «коммунального ресурса». Постановление правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354, утвердившее новые Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, указанные противоречия не разрешило.
Теперь согласно ст. 161 ЖК РФ (в ред. Закона от 4 июня 2011 г. № 122) при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме, качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме. Таким образом, за ремонт и обслуживание внутридомовых электрических, газовых и иных сетей несет не поставщик ресурсов и энергии, а управляющая организация. Между тем п. 2 ст. 543 ГК РФ по-прежнему возлагает обязанность по обеспечению надлежащего технического состояния и безопасности энергетических сетей на энергоснабжающую организацию. При этом п. 2 ст. 543 ГК РФ не разделяет энергетические сети на внешние, находящиеся во владении энергоснабжающих организаций или управляющих организаций, и на сети внутридомовые, принадлежащие на праве общей долевой собственности гражданам многоквартирного или индивидуального жилого дома. И эта норма правильная, поскольку отражает тех-
дан и жилищно-коммунального хозяйства // Научные труды РА-ЮН. Вып. 14. В 2-х т. Т. 2. М.: Юрист, 2014. С. 293-297 и др.
нологические особенности подачи энергии и энергоресурсов через присоединенные сети. Процесс подачи их в жилые дома граждан непрерывен, обеспечение физических процессов подачи энергии и энергоресурсов в квартиры граждан не должно зависеть от того, кто имеет права владения на электрические и другие сети: поставщики энергии и энергоресурсов или управляющие организации.
В заключение нельзя не отметить, что специфика газопровода, технических устройств, технологического оборудования и других частей данного линейного объекта, в частности, состоит в том, что к эксплуатирующим его газораспределительным организациям (ГРО), управляющим организациям и иным лицам законодательством предъявляются особые требования к обеспечению его надлежащей безопасности. Газопровод, как опасный сложный объект и единый недвижимый комплекс
(ЕНК) требует особого отношения к себе до, и после ввода его в эксплуатацию.
С учетом выше изложенного, полагаем, что п. 17 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 мая 2013 г. № 410, необходимо уточнить, предусмотрев все пять вариантов определения заказчика по договору на ТОИР.
Технически «подающая и присоединенная сеть» («газоснабжающая труба и присоединенная труба» - внутридомовой газопровод) -едины, нераздельны. Поэтому целесообразно в указанных Правилах закрепить норму, согласно которой за подачу газа в дом и за безопасность газоснабжения потребителей, проживающих в доме, должна отвечать организация, непосредственно подающая газ в дом по единой «газоснабжающей и присоединенной трубе» с момента первого фактического присоединения к внутридомовой сети.
