CC BY
101
Правовые проблемы безопасности объектов топливно-энергетического комплекса
ВЛАДИМИР КОНСТАНТИНОВИЧ АНДРЕЕВ,
руководитель научного направления гражданско-правовых и корпоративных исследований
Центра исследования проблем правосудия
Российского государственного университета правосудия,
главный научный сотрудник Института проблем безопасности СНГ,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается правовая составляющая физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Отмечается недостаточная правовая определенность понятий «ТЭК объекта» и «субъект ТЭК». Без точно обозначенного объекта ТЭК и принадлежности его конкретному субъекту невозможно сформировать достоверный реестр их владельцев - индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и объединений граждан, не являющихся юридическими лицами. Предлагается в Законе о безопасности объектов ТЭК предусмотреть обязанность владельцев ТЭК сообщать об их наличии соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: безопасность; закон о безопасности; акт незаконного вмешательства; террористический акт; топливно-энергетический комплекс; объект топливно-энергетического комплекса; реестр объектов ТЭК; субъект топливно-энергетического комплекса; паспорт безопасности; физическая защита; вред; гражданско-правовая ответственность
Legal issues of safety of the fuel and energy complex
VLADIMIR KONSTANTINOVICH ANDREEV
Сhief researcher, head of the research area of civil law and corporate research, Scientific Center for the Study of Justice Problems of the Russian State University of Justice,
Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, academician of the Russian Academy of Natural Sciences
ANNOTATION
The article considers the legal component of physical protection of objects of the fuel and energy complex (FEC). There is insufficient legal certainty in the concept of energy, of object and subject TEK. It is impossible to create a reliable register of their owners - individual entrepreneurs, legal entities, and associations of citizens who are not legal entities- without an accurately designated fuel and energy complex object and its belonging to a specific subject. It is proposed that the law on the safety of fuel and energy facilities provide for the obligation of fuel and energy owners to report their presence to the relevant Executive authorities of the subjects of the Russian Federation.
KEYWORDS: security; law on security; act of unlawful interference; terrorist act; fuel and energy complex; fuel and energy complex object; register of fuel and energy complex objects; fuel and energy complex subject; security; security passport; physical protection; harm; civil liability
В соответствии с п. 43 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683, деятельность террористических и экстремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию работы органов власти, уничтожение или нарушение функционирования военных и промышленных объектов, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры, устрашение населения, в том числе путем завладения оружием массового уничтожения, радиоактивными, отравляющими, токсичными, химически и биологически опасными веществами, совершения актов ядерного терроризма, нарушения безопасности и устойчивости функционирования критической информационной инфраструктуры, относится к числу основных угроз государственной и общественной безопасности.
В этой связи одной из приоритетных задач государства является обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей. Особая роль в предупреждении терроризма отводится эффективной реализации административных, гражданско-правовых и уголовно-правовых мер, предусмотренных законодательством.
Проблемы безопасности в эпоху четвертой промышленной революции приобретают первостепенное значение, включая их правовое оформление в законах и других правовых актах Российской Федерации, а также международных конвенциях и договорах. Для российского законодательства в последнее время характерна дальнейшая дифференциация правового регулирования обществен-
ных отношений, появление все новых отраслей права, в которых уже не улавливается генетическая связь фундаментальных ветвей права гражданского, уголовного, а также административного, а также их процессуальных форм. При нынешнем строении Конституции РФ нормы названных и в той или иной степени производных отраслей и институтов насыщаются правами и свободами человека и гражданина.
Процесс дифференциации правового регулирования при постоянном изменении законодательства не способствует усвоению норм поведения, поскольку не складываются устойчивые типы связей между людьми и их объединениями из-за постоянного и далеко не продуманного изменения законов.
В современных условиях категория безопасности приобретает самостоятельное значение и используется в двух смыслах:
• как свойство вещей, работ и услуг, которое обеспечивает надежность и безопасность личности при ее использовании. Особенно характерно это для разных видов энергии, которые производятся технически сложными объектами - электростанциями, газонефтепроводами и т.п., т.е. источниками повышенной опасности (ст. 1079 Гражданского кодекса РФ);
• категория безопасности выражает государственную деятельность по обеспечению безопасности государства и граждан, которая не является предметом данного исследования.
С позиции структуры российского права необходимо устанавливать более тесное взаимодействие норм гражданского и административного права, совмещая внутреннюю надежность функционирования предприятий как цельных имущественных комплексов с безопасностью от внешнего к ним проникновения. Другими словами, внешняя безопасность энергетических объектов должная ос-
новываться на прочном гражданско-правовом фундаменте. Так, безопасность и надежность электро- и газоснабжения Германии основывается на статусе и обязанностях сетевой организации, на специфике правового статуса и обязанностях организаций, эксплуатирующих распределительные и эксплуатирующие сети1.
В ст. 131.1 ГК РФ дается понятие единого недвижимого комплекса, который рассматривается как совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически и технологически, в том числе линейных объектов (линии электропередачи, трубопроводы и др.)2.
В ст. 128 ГК РФ энергия не выделяется как самостоятельный объект гражданских прав и ее следует рассматривать как иное имущество. Казалось бы, специфический вид предпринимательской деятельности по производству и передаче энергии, газа, нефти требует предусмотреть в законе специальную организационно-правовую форму юридического лица и объединений юридических лиц. Однако в законодательстве используется понятие топливно-энергетического комплекса, взятое из советских времен, что не позволяет четко очертить круг юридических лиц, осуществляющих производство и передачу энергии и энергоносителей,закрепить за ними специфические признаки, которые, в том числе, если не прежде всего, связаны с безопасностью производства и обращения с этими по своей природу опасными предметами. Этими недостатками в гражданско-правовом регулировании энергии как объекта гражданских прав и обязанностей энергетических органи-
заций вызвано содержание Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»3.
Осуществление задач по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса невозможно без точного определения таких понятий, как объект и субъект топливно-энергетического комплекса, физическая защита и их категорирование и др. При этом данные понятия должны исходить и основываться на нормах гражданского и иного законодательства, а не иметь неопределенный характер. Если «несущие» понятия закона «акт незаконного вмешательства» или «антитеррористическая защищенность» не вызывают возражений, то понятия объект «топливно-энергетического комплекса», «субъект топливно-энергетического комплекса», «топливно-энергетический комплекс» могут вызывать на практике затруднения в понимании без разъяснений на уровне Правительства РФ, соответствующих министерств и ведомств.
Из п. 9 ст. 2 Закона о безопасности объектов ТЭК можно сделать вывод, что в топливно-энергетический комплекс включаются здания, строения, сооружения, иные объекты, а также прилегающие к ним территории и акватории электроэнергетической, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой,угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. Возникает вопрос, а насколько такая совокупность отраслей соответствует Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности4.
1 См.: Лахно П.Г., Зеккер Ф.Ю. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование. М., 2011, С. 396-400.
2 См.: подробнее: Андреев В.К. Вещь как объект гражданских прав. Избранное. М., 2017. С. 639-640.
3 СЗ РФ. 2011. № 30 (часть 1). Ст. 4604.
4 «ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Общероссийский классификатор видов экономической деятельности» (утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст) // Документ не опубликован // СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии с Федеральным законом от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» субъектами деятельности в сфере промышленности являются юридические лица и индивидуальные предприниматели5. По этим соображениям субъектами являются не субъекты топливно-энергетического комплекса, а юридические лица и индивидуальные предприниматели, владеющие на праве собственности и ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.
В Законе о безопасности объектов ТЭК последняя трактуется как физическая защита объектов топливно-энергетического комплекса и включает как организационные, административные и правовые меры, инженерно-технические средства охраны и действия подразделений охраны, имеющие в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства. Осуществление указанных мероприятий и действий лиц, ответственных за безопасность объекта как раз призвано обеспечить предотвращение несанкционированного проникновения на охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса, а в случае обнаружения такого проникновения - пресечение посягательства.
Система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса должна быть сосредоточена на охране прежде всего критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения стратегических акционерных обществ и стратегических унитарных предприятий6.
В паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса на основе ка-тегорирования, проведенного коллегиаль-
ным органом по противодействию терроризму, сформулированного в субъекте Российской Федерации, указываются объекты высокой категории опасности, объекты средней и объекты низкой категории опасности. В паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса отражаются характеристика объекта, возможные последствия в результате акта незаконного вмешательства, категория объекта, состояние системы его инженерно-технической, физической защиты, пожарной безопасности, а также содержатся соответствующие выводы и рекомендации по устранению последствий незаконного вмешательства или террористического акта. Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса утверждается директором юридического лица по согласованию с коллегиальным органом по противодействию терроризму, сформированным в субъекте Российской Федерации. Особое внимание в паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса необходимо уделять системе защиты информации и информационно-телекоммуникационных сетей от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования и блокирования информации.
В Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 10.10.2019 г., предусмотрено создание нормативно-правовой базы, предусматривающей обеспечение защиты данных, полученных при осуществлении экономической и научной деятельности, в том числе их хранение преимущественно на территории Российской Федерации7.
5 СЗ РФ. 2015. № 1 (часть 1). Ст. 41.
6 См.: Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»// СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3211.
7 СЗ РФ. 2019. № 41. Ст. 570.
С целью минимизации затрат на обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса особенно важно определить те объекты, нарушение функционирования которых от незаконного вмешательства непосредственно влияет или угрожает жизни и здоровью людей, нарушает и затрудняет управление в регионе, учитывая, что финансирование этих мероприятий осуществляет за счет собственных средств организаций, владельцев объектов топливно-энергетического комплекса.
Работу по категорированию объектов топливно-энергетического комплекса необходимо начинать с определения критически важных объектов топливно-энергетического комплекса - высокой категории опасности. Для каждой организации, являющейся юридическим лицом, объект высокой категории опасности обладает специфическими особенностями в зависимости от вида предпринимательской или иной экономической деятельности. Хозяйственные общества или унитарные предприятия, равно как и иные юридические лица, владеющие объектами топливно-энергетического комплекса высокой степени опасности на праве собственности или хозяйственного ведения (оперативного управления), не могут передавать в аренду или иное пользование здания, строения, сооружения, их части, входящие в состав объектов топливно-энергетического комплекса, а также земельные участки, на которых размещены эти объекты без согласования с уполномоченным федеральным органом исполни-
тельной власти (как правило, это Министерство энергетики Российской Федерации).
Так, объекты электроэнергетики подразделены на такие категории:
• объекты высокой степени опасности, т.е. объекты, на которых в результате совершения акта незаконного вмешательства возникает чрезвычайная ситуация межрегионального или федерального характера;
• объекты средней категории опасности, т.е. объекты, на которых в результате совершения акта незаконного вмешательства возникает чрезвычайная ситуация межмуниципального или регионального характера;
• объекты низкой категории опасности, т.е. объекты, на которых в результате совершения акта незаконного вмешательства возникает чрезвычайная ситуация муниципального характера8.
По окончании категорирования объекты включаются в реестр объектов топливно-энергетического комплекса, ведение которого осуществляется Министерством энергетики России в соответствии с Правилами формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.12.2011 г. №11079. В соответствии с этим постановлением Минэнерго России утвердило форму реестра объектов топливно-энергетического комплекса и форму уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации10. Из реестра объектов топливно-энергетического комплекса можно узнать организационно-правовую форму юридического лица, в том числе инди-
8 ИгнатьеваИ.А. Использование земель и земельных участков с объектами электроэнергетики: право и практика: учебное пособие. М.: Проспект, 2019.
9 СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 149.
10 Приказ Минэнерго России от 13.06.2012 № 295 «Об утверждении формы реестра объектов топливно-энергетического комплекса и формы уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о включении объекта топливно-энергетического комплекса в реестр объектов топливно-энергетического комплекса (изменении сведений об объекте, содержащихся в реестре объектов топливно-энергетического комплекса, исключении объекта из реестра объектов топливно-энергетического комплекса)» // «Российская газета». № 183. 10.08.2012.
видуального предпринимателя, владеющего на праве собственности или ином законном основании категорированном объектом топливно-энергетического комплекса. Однако возникает вопрос, каким образом устанавливается, что гражданин обладает объектом топливно-энергетического комплекса, если он не подает письменное уведомление в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Реестр формируется и ведется на электронных и бумажных носителях. Предоставление информации, содержащейся в реестре, осуществляется Минэнерго России на безвозмездной основе с соблюдением требований Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном основании категорированном объектом топливно-энергетического комплекса. Предусмотренный Законом о безопасности объектов ТЭК порядок выявления объектов ТЭК распространяется только на объекты, подлежащие категорированию, и не охватывает все объекты топливно-энергетического комплекса, которые находятся или могут находиться на территории данного субъекта Российской Федерации. Такое правовое регулирование не способствует предотвращения совершения в отношении них актов незаконного вмешательства, и они оказываются вне пределов антитеррористической защищенности.
На мой взгляд, в Законе о безопасности объектов ТЭК следует более четко предусмотреть, что понимается под субъектом и объектом топливно-энергетического комплекса, учитывая, что из содержания закона и порядка формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического ком-
плекса не предусматривается обладание объектом топливно-энергетического комплекса группой лиц, которые юридическим лицом не являются, а также может стать гражданин или юридическое лицо собственником объекта топливно-энергетического комплекса по приобретательской давности с учетом положений Федерального закона от 16.12.2019 г. №430-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации».
Неточно сформулирована ст. 14 Закона о безопасности объектов ТЭК об ответственности за причинение вреда в результате незаконного вмешательства на объектах топливно-энергетического комплекса. За причинение вреда физическим и юридическим лицам, а также государству гражданско-правовую ответственность несет субъект ТЭК в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Из определения акта незаконного вмешательства, содержащегося в Законе о безопасности объектов ТЭК, не ясно, кому причинен вред жизни и здоровью людей, нанесено повреждение или уничтожение имущества (работникам субъекта ТЭК или третьим лицам, имуществу объекта ТЭК или другим организациям, или тем и другим), что имеется в виду под вредом государства. Если субъект топливно-энергетического комплекса является владельцем источника повышенной опасности, то он отвечает по правилам ст. 1079 Гражданского кодекса РФ. Следует разрешить вопросы и о влиянии вида категории объекта ТЭК на возмещение вреда физическим лицам в зависимости от виновности или невиновности, степени вины. Непонятно, почему только субъекты топливно-энергетического комплекса, владеющие объектами ТЭК высокой категории опасности, обязаны страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или иму-
ществу третьих лиц в результате аварии на объекте ТЭК, возникшей в связи с террористическим актом или диверсией, и какуста-новить причиненную связь между аварией и диверсией.
Возникает также вопрос, не место ли этой ст. 15 Закона о безопасности объектов ТЭК в Федеральном законе от 06.03.2006 № 35 «О противодействии терроризму».
Упоминание в понятии акта незаконного вмешательства террористического акта предполагает, что на отношения, связанные с безопасностью объектов ТЭК, распространяются правила ч. 2 ст. 196 ГК РФ, что срок исковой давности не распространяется на отношения, связанные с террористическим актом. Более того, в соответствии с ч. 11 ст. 18 вышеупомянутого Закона возмещение вреда, причиненного в результате террористического акта, включая моральный вред, осуществляется за счет средств лица, совершившего террористический акт, а также за счет средств его близких родственников. Как указано в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 № 43 « О некоторых вопросах, связанных с применени-
ем норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности», такое взыскание возможно при наличии достаточных оснований полагать, что деньги, ценности и иное имущество были получены в результате террористической деятельности и (или) являются доходом от такого имущества.
Итак, изучение Закона о безопасности объектов ТЭК показало, что до конкретизации в законе таких понятий как объект ТЭК, субъект ТЭК, топливно-энергетический комплекс требуется внимательное изучение смежных законов и прежде всего гражданского законодательства. Поскольку в Законе о безопасности объектов топливно-энергетического комплекса не предусмотрена обязанность собственников и других владельцев объектов ТЭК обращаться в исполнительные органы субъекта Российской Федерации о внесении таких объектов в реестр объектов топливно-энергетического комплекса, то до такого предлагаемого законодательного решения органы исполнительной власти обязаны контролировать состояние антитеррористической защищенности, ориентируясь на свои общие полномочия.
Нормативно-правовые акты и литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 21.06.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».
3. Федеральный закон от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации».
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683.
5. Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».
6. Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года, утв. Указом Президента РФ от 10.10.2019 № 490.
7. Постановление Правительства РФ от 22.12.2011 № 1107 «О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса».
8. ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2). Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст.
9. Лахно П.Г., Зеккер Ф.Ю. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование. М., 2011.
10. Андреев В.К. Вещь как объект гражданских прав. Избранное. М., 2017.
Normative legal acts and literature
1. Civil Code of the Russian Federation.
2. Federal Law of July 21, 2011 No. 250-03 "On the Safety of Fuel and Energy Complex Facilities".
3. Federal law dated December 31, 2014 No. 48803 "On industrial policy in the Russian Federation".
4. The national security strategy of the Russian Federation, approved by Decree of the President of the Russian Federation of December 31, 2015 No. 683.
5. Decree of the President of the Russian Federation of 04.08.2004 N 1009 «On approval of the List of strategic enterprises and strategic joint-stock companies».
6. The national strategy for the development of artificial intelligence for the period until 2030, approved
by Decree of the President of the Russian Federation of October 10, 2019.
7. Decree of the Government of the Russian Federation of December 22, 2011 N 1107 «On the procedure for the formation and maintenance of the register of objects of the fuel and energy complex».
8. «OK 029-2014 (NACE Rev. 2). The All-Russian Classifier of Types of Economic Activities» (approved by Order of Rosstandart of January 31, 2014 No. 14-st.
9. Lakhno P. G., Zekker F. Yu. Energy law of Russia and Germany: comparative legal research. M., 2011
10. Andreev V.K.Thing as an object of civil rights. Favorites. M., 2017.
