CC BY
344
12. РАЗНОЕ
12.1. ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТЭК СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Жаворонкова Наталья Григорьевна, д.ю.н., профессор. Должность: заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права. Место работы: Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина. E-mail: [email protected] Шпаковский Юрий Григорьевич, генерал-майор, д.ю.н., профессор. Должность: профессор кафедры экологического и природоресурсного права. Место работы: Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина. E-mail: [email protected] Аннотация. В статье рассматриваются главные направления обеспечения энергетической безопасности объектов ТЭК, прежде всего экологоправового характера, в контексте решения задач национальной безопасности. Анализируются основные положения Федерального закона ««О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».
Ключевые слова: национальная безопасность, энергетическая безопасность, экологическая безопасность, топливно-энергетический комплекс, чрезвычайные ситуации.
ENVIRONMENTAL AND LEGAL ASPECTS OF ENVIRONMENTAL SAFETY SECURING OF FUEL-ENERGY COMPLEX IN RUSSIA
Zavoronkova Natalia Grigorievna, Dr of Law, Professor. Position: Head of Ecological and Natural Resources Law chair. Place of employment: Moscow State Law Academy named after O.E.Kutafin. E-mail: [email protected] Shpakovskii Yurii Grigorievich, Dr of Law, Professor. Position: professor at Ecological and Natural Resources Law chair. Place of employment: Moscow State Law Academy named after O.E.Kutafin. E-mail: [email protected] Annotation: In the article the author pays attention to the key trends of energy safety in Russia, particularly of legal and organizing character, in the context of settlement of national security issues. The most important articles of Federal Law “About security of fuel-energy complex security objects” are analyzed as well.
Keywords: national security, energy safety, fuel-energy complex, terrorism, emergency situation.
В современных условиях постоянного и кардинального изменения природоохранительного законодательства, формирования концептуальной и доктринальной основы обеспечения как национальной безопасности в целом, так и энергетической и экологической безопасности, особую роль приобретает необходимость формирование адекватного институционального подхода, способного выявить общие и характерные черты обеспечения энергетической и экологической безопасности как совокупности внутренне связанных норм, регулирующих отдельную группу однородных, взаимосвязанных общественных отношений.
Современная система экологического права и ее институты претерпевают значительные и динамичные изменения, вызванные усложнением общественных экологических отношений, возникновением дополнитель-
ных сфер эколого-правового регулирования, связанных с деятельностью высокорисковых производственных, энергетических, радиационно-опасных объектов, негативным воздействием на окружающую среду и здоровье человека химических, биологических и иных опасных веществ, материалов и отходов, авариями и катастрофами природного и техногенного характера.
Энергетическая безопасность в системе экономической и национальной безопасности России занимает ключевое место и играет существенную роль вследствие определяющего во многих аспектах положения российской энергетики в экономике и социальнополитической сфере страны.
Стратегия национальной безопасности одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу выделяет энергетическую безопасность. Необходимыми условиями обеспечения национальной и глобальной энергетической безопасности являются многостороннее взаимодействие в интересах формирования отвечающих принципам Всемирной торговой организации рынков энергоресурсов, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых, альтернативных источников энергии.
При этом основным содержанием энергетической безопасности являются устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения.
Вполне очевидно, что энергетика определяет уровень и темпы социально-экономического развития страны. Еще академик П.Л. Капица первый обратил внимание на жесткую корреляцию между уровнем экономического развития и удельной энерговооруженностью государства. Создать мощную современную экономику могут только энергетически развитые страны, сумевшие построить у себя мощный энергетический комплекс. При этом экономический рост обязательно должен сопровождаться ускоренным, опережающим ростом энергетики, от которой напрямую зависят темпы, структура, устойчивость и безопасность экономического роста страны.
Энергетические проблемы обусловили настоятельную необходимость проведения эффективной политики, обеспечивающей энергетическую и экологическую безопасность России. Правовое обеспечение энергетической безопасности связано с формированием правовой политики государства, исследование которой включает в себя декларативно заявленные государством цели и приоритеты энергетической отрасли, стратегию ее развития, адекватное отражение энергетической политики в законодательной базе, правоприменительных актах и судебной практики.
По имеющимся данным, количество совокупных нормативно- правовых актов в области экологической и энергетической безопасности за последние 10 лет возросло более чем в три раза. По мнению профессора Бринчука М. М. законодательных актов в сфере энергетической безопасности насчитывается более 50 национальных и 30 зарубежных. А если учитывать так назы-
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ТЭК РОССИИ
Жаворонкова Н.Г. Шпаковский Ю.Г.
ваемые пересекающиеся документы, то это количество возрастет в несколько раз.
В настоящее время общественные отношения в сфере безопасности энергетики регулируются рядом законодательных актов, прежде всего, федеральными законами «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1997 г.), «Об охране
окружающей среды» (2002 г.), «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994 г.), «О противодействии терроризму» (2006 г.), а также многими подзаконными актами.
Значительным событием стало принятие Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», который устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.
В то же время, основной целью закона является создание правовых основ защиты объектов ТЭК от актов незаконного вмешательства. Концепция, идеология, построение закона полностью направлена на предотвращение террористических актов и иных внешних воздействий на объекты ТЭК. В законе прямо сформулировано, что «безопасность объектов ТЭК — состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства».
Закон дает четкий перечень объектов ТЭК — объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. В законе так же даны относительно новые (для энергетики) определения, такие как: «критически важные объекты ТЭК»; «критические элементы объекта ТЭК»; «линейные объекты ТЭК» и др.
Правда, в законе не говорится, ни о степени ответственности за охрану тех или иных объектов, ни о причинно-следственных связях между фактом аварии и причиненным ущербом. Указывается лишь на то, что «критически важные объекты» должны более тщательнее охраняться.
Закон расширительно толкует понятие опасного и потенциально опасного объекта. Потенциально опасные объекты ТЭК - это объекты (участки, элементы) ТЭК, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся, эксплуатируются, транспортируются или уничтожаются радиоактивные, взрыво-, пожароопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические и иные сооружения, аварии на которых (в том числе в результате совершения акта незаконного вмешательства) могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций с опасными социальноэкономическими последствиями.
Что дает на практике признание объекта потенциально опасным? Только дополнительные (и весьма существенные) экономические нагрузки - вырастают затраты на охрану и профилактику. Потребуются затраты на со-
держание дополнительного персонала, его обучение, а также затраты на техническое обеспечение защиты.
К сожалению, в Законе не говориться о комплексном характере понятия «безопасность». Как сказано в Законе (ст. 4), основными задачами обеспечения безопасности объектов ТЭК являются: нормативное правовое регулирование в области обеспечения антитеррористиче-ской защищенности объектов ТЭК; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства и предупреждение таких угроз; категорирование объектов ТЭК.
Этого в современный период явно недостаточно, что бы добиться искомой цели, задекларированной в самом Законе. Складывается впечатление, что Закон, в основном, стал ответом только на террористические угрозы, что на наш взгляд, несколько сужает понятие энергетической безопасности. Необходимо всегда помнить -энергетическая безопасность не существует сама по себе, она является неотъемлемой частью системы национальной безопасности государства.
Появление нового законодательного акта в сфере безопасности, традиционно для нашей страны означает рост нормативных правовых актов, направленных на ужесточение мер по охране, создание технических, технологических, организационных систем безопасности, появление все более мощного контрольно-надзорного аппарата. К сожалению, по нашим наблюдениям, в области энергетической безопасности стал проявляться бюрократически очевидный подход, направленный на усиления запретов и создание все более сложных, а в некоторых случаях избыточных систем государственного контроля. А это, как известно, прямой путь к коррупции.
По идее, с принятием нового законодательства в области энергетической безопасности все действующие нормативы должны быть пересмотрены в сторону ужесточения. Чаще всего так и происходит. Ориентиры, принятые нормы, зависят от коньюнктуры, знаний и имеющихся представлений об объекте защиты. Они могут быть предметом политического торга, международного и отраслевого давления, компромисса, а также результатов неправильных расчетов и ошибок.
Вызывает опасение, что в правом смысле личность и общество с точки зрения обеспечения безопасности поставлены «на одну доску». В сферу Закона о безопасности объектов ТЭК не входит защита личности (может быть только опосредовано), например, опасность нахождения для человека «внутри» опасного промышленного объекта или опасность его проживания в зоне поражения при авариях и катастрофах. Сюда следует отнести и нанесение вреда здоровью работника опасного энергетического объекта, например, газами, вредными веществами, а также вследствие вредных условий труда, что в свою очередь регулируется другими законодательными актами, например, Трудовым кодексам. Человек в данном случае как бы и не является субъектом и объектом безопасности.
Важным моментом является учет в подходах к обеспечению энергетической безопасности экологических требований. В настоящее время в науки экологии превалирует подход, в соответствие с которым концепция экологической безопасности (концепция устойчивого развития) предусматривает право человека на высокое качество окружающей среды и в то же время на достойный уровень экономического обеспечения.
Нарушение равновесия природной среды подрывает сами основы существования человека на Земле, но без энергоресурсов человек исчезнет с ее лица еще рань-
ше. Академик Н.Н.Моисеев пришел к печальному выводу: экология в борьбе с цивилизацией потерпит поражение. И никакой разум или коллективный разум этого не изменит. Кризис в экологии обусловлен гигантским разрывом естественных связей в системе «энергетика -экономика - природа - общество».
Экология и электроэнергетика (и весь энергетический комплекс) будут всегда находиться в противоречии. Задача обеспечения экологической безопасности - находить разумные компромиссы, не нарушая и не снижая энергетической безопасности страны. Вполне очевидно, что альтернатива: либо энергетика, либо чистая природа - непродуктивна.
Принципы обеспечения экологической безопасности объективно входят в противоречие, с одной стороны, с человеческими потребностями, которые необходимо удовлетворять постоянно (пища, одежда, вода, воздух, тепло и т.д.), с другой стороны, с потребностями рынка. Необходимо находить такие решения, которые бы сдерживали деградацию биосферы, не «ущемляя» повседневных и перспективных интересов промышленности, транспорта, энергетики, обороны.
Критериями экологической безопасности государства должны быть не только здоровье человека (производственного персонала, населения), но и экономическая целесообразность развития энергетики на основе принципа «польза - вред».
Однако в ближайшие десятилетия в России экономические интересы будут преобладать, над экологическими. И этому есть подтверждение. Так, в Энергетической стратегии России отмечено, стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения энергетической эффективности экономики является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу.
Известно, что ТЭК один из основных загрязнителей среды и один из самых опасных источников постоянного ущерба. Для примера, радиационное загрязнение в ТЭК наиболее убедительно с точки зрения наносимого ущерба окружающей природной среде, здоровью человеку, а также сфере социального развития и экономики в целом дает представление о характере и масштабах латентных угрозах.
Сопоставление возможной экологической опасности от производственных аварий, террористических актов и латентной опасности постоянного загрязнения, на наш взгляд, несопоставимы. Латентная опасность загрязнения, а вместе с нею и ущерб, как следует из анализа выборочных данных по безопасности в сфере деятельности ТЭК, намного выше, чем совокупный ущерб от аварий.
В то же время, на сегодняшний день нельзя избежать локальных нарушений энергетической безопасности отдельных объектов и целых регионов. По-прежнему в энергетики высок риск аварий и катастроф. Причины сформулированы в Энергетической стратегии России, это:
высокая степень износа основных фондов ТЭК (6080%);
низкая степень инвестирования в развитие отраслей топливно-энергетического комплекса (за последние 5 лет объем инвестиций в топливно-энергетический комплекс составил около 60 % от объема, предусмотренного Энергетической стратегией России);
монозависимость российской экономики и энергетики от природного газа, доля которого в структуре внутреннего потребления топливно-энергетических ресурсов составляет около 53 %;
несоответствие производственного потенциала ТЭК мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты и др.
И это, как отмечено в Стратегии «системные проблемы всей российской энергетики». При этом стратегической целью государственной политики в сфере обеспечения энергетической безопасности является: во-
первых, последовательное улучшение ее главных характеристик: способность ТЭК надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний спрос на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости; во-вторых, способность потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая нерациональные затраты общества на собственное энергообеспечение; в-третьих, устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо- и энергообеспечению, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов.
Таким образом, все вышеизложенное убеждает в том, что экологическая безопасность является неотъемлемой составной частью национальной и энергетической безопасности, в свою очередь, представляет собой сложносоставную научную категорию.
Список литературы:
Федеральный закон от 28 декабря 2011 г. № 390-ФЗ «О безопасности».
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Бринчук М.М. Экологическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. М., 2007, № 4.
Стратегические риски России: оценка и прогноз // МЧС России, под общ. ред. Ю.Л. Воробьева - Деловой экспресс, 2005.
Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. М: 1996.
Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы безопасности объектов топливно-энергетического комплекса // Научные исследования: Общественные науки. № 3(19), 2011.
Моисеев Н.Н. Человек и ноосфера. М.: Мол. гвардия, 1990.
Распоряжение Правительства Рф от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».
Literature list:
Federal law from the 28th of December 2011 № 390-fz «About Security».
President' s Decree from the 12th May 2009 № 537 «About the National Security Strategy of Russian Federation till 2020».
M.Brinchuk. Ecological security in environmental law // Environmental law. М., 2007, № 4.
Strategic risks of Russia: assessment and forecast // Ministry of emergency situations of Russia, edited by Yu.Vorobiev - Business express, 2005.
The conception of Russian Federation' move to stable development, М: 1996.
N.Zavoronkova. Environmental and legal security problems of fuel-energy complex objects // Scientific research: Public sciences. № 3(19), 2011.
N.Moiseev. A man and noosphere. М.: Mol. gvardiaya, 1990.
The Russian Federation Governmental Decree from 13.11.2009 № 1715-r «About the Environmental strategy of Russian Federation till 2030».
