CC BY
52
УДК 34.03 ББК 67.0
© 2017 г. А. Г. Репьев,
доцент кафедры административного права и административной деятельности Барнаульского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ ПРЕИМУЩЕСТВА КАК НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ УКРЕПЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА СОТРУДНИКА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (НА ПРИМЕРЕ УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ)
В статье рассматривается вопрос об установлении льгот, привилегий, особых правовых процедур для участковых уполномоченных полиции. Выдвигается тезис о том, что данные правовые преимущества являются обязательным дополнением специального правового статуса сотрудника органов внутренних дел, призваны сделать его более целостным.
Ключевые слова: правовое преимущество, правовой статус, иммунитет, привилегия, льгота, заслуга.
A. G. Repyev - Associate Professor, Department of Administrative Law and Administrative Activities, the Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
LEGAL BENEFITS AS A NECESSARY ELEMENT OF STRENGTHENING THE LEGAL STATUS OFA POLICE OFFICER (ON EXAMPLE OF DISTRICT POLICE OFFICERS)
The article considers the issue of establishing privileges, privileges, special legal procedures for district police commissioners. The thesis is advanced that these legal advantages are a compulsory addition to the special legal status of the employee of the internal affairs bodies, designed to make it more complete. Key words: legal advantage, legal status, immunity, privilege, privilege, merit.
Исходя из концепции общественной безопасности Российской Федерации [1] реформа органов власти и управления, укрепление и оптимизация правоохранительной системы являются важнейшим условием упрочения государственности, ускорения социально-экономического развития страны. В качестве одной из целей реализации намеченного курса определена существенная переработка нормативной базы, затрагивающей вопросы правового обеспечения структур и ведомств, занимающихся охраной правопорядка и законности.
При реализации политики преобразований государством непременно осуществляется процесс правового упорядочивания общественных отношений. Главное место в системе правового регулирования и возникающих на его основе ценностей занимает правовой статус, традиционными элементами которого выступают права, обязанности, ограничения, запреты и ответственность. Полагаем, что продолжить этот перечень должны правовые преимущества.
Правовое преимущество - это юридическое средство, заключающееся в правомерной возможности субъекта удовлетворить свои интересы наиболее полно и всесторонне и выражающееся как в предоставлении особых
дополнительных прав, так и в неподверженности определенным нормам, обязанностям, запретам и ограничениям.
Развитую и сильную государственность всегда отличает готовность закреплять и реа-лизовывать правовые преимущества (иммунитеты, привилегии, льготы) тех, кто стоит на страже ее целостности, что имеет под собой глубокие исторические корни.
Процесс укрепления правового положения государственных служилых людей, представителей князя на местах, защищавших права и интересы членов общества, связан с периодом образования единого централизованного Русского государства. Стремление к приданию этой деятельности характера независимости, беспристрастности, потребность в гарантиях личной неприкосновенности обусловили необходимость наделения их правовыми преимуществами в форме иммунитетов и привилегий. К примеру, великий князь Московский и Владимирский Василий Дмитриевич одним из первых позаботился о тех, кто был им уполномочен на осуществление административных и полицейских функций. Речь идет о наместниках, волостелях, в чью пользу отходила значительная часть от судебных пошлин и уголовных штрафов, которые
они назначали в качестве наказания за преступления [2, с. 98-99]. Сословное деление сопровождалось также особым положением при княжеском дворе. Визуализировались преимущества не только «деньгами, поместьями, кубками», но и ношением именного «оружия, шуб, парчевых и атласных кафтанов» [3, с. 4-5].
Судебник 1550 года закрепил меры, направленные на утверждение неприкосновенности служилых сословий, установил повышенную ответственность за посягательство на их достоинство и честь: «опричь тиунов и довотчиков, а жене его вдвое; а тиуну боярскому или довотчику и праведчику безчестья против доходу, а женам их вдвое» [4, с. 238]. Следующий кодифицированный акт - Судебник 1589 года - расширил преимущества в виде повышенной правовой защиты и неприкосновенности военных и полицейских ведомств (стрельцов, вольных казаков), а также чиновников волостного управления, выполнявших отдельные функции по охране правопорядка (целовальников, сотских, десятских, земских дьяков, церковных старост) [4, с. 420-422]. Некоторые из представленных выше чинов, в частности городские и сельские старосты, позднее станут главным органом уездного управления. В их компетенцию будет входить ведение уголовных дел, надзор за общественной безопасностью и другие полицейские обязанности, что совершено справедливо позволяет отнести их к прообразу современных участковых уполномоченных полиции [5, с. 203].
Статус этих должностных лиц государства, как и сегодня, предусматривал обеспечение их компетентности, независимости и беспристрастности. Для реализации указанных постулатов особое значение приобретают соответствующие институты, к которым мы относим и правовые преимущества. Следовательно, укрепление правового статуса сотрудников правоохранительных органов, закрепление и реализация правовых преимуществ - явление естественное, вызванное жизненными потребностями. При этом законодатель, разрабатывая правовую составляющую данной сферы, не только устанавливает средства сдерживания властных полномочий (ограничения, запреты, обязанности), но и правовые преимущества - льготы, привилегии, иммунитеты. Их роль в реализации правового статуса сегодня весьма
многопланова. Так, к основным правовым преимуществам современного сотрудника полиции, носящим по своей природе гарантирующий, стимулирующий и социальный характер, относятся:
1. Административно-правовые иммунитеты. Установлено, что «за административные правонарушения», за исключением предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, «сотрудники органов внутренних дел несут дисциплинарную ответственность» [6]. Применять административный арест к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел запрещено (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ).
2. Привилегии. Например, «сотрудники, которым присвоено специальное звание полковника полиции и выше, а также имеющие ученую степень или ученое звание, имеют право на дополнительную общую площадь жилого помещения размером 15 квадратных метров» [7].
3. Льготы. Так, «сотрудникам, использующим личный транспорт в служебных целях, выплачивается денежная компенсация» [8, ст. 3].
4. Особые административные процедуры, представляющие собой нормативно установленный, правовой порядок последовательно совершаемых действий субъектов государственной и общественной деятельности посредством реализации норм-правил, норм-преимуществ и норм-сдерживания. Например, детям сотрудников полиции «места в общеобразовательных и дошкольных образовательных организациях по месту жительства и в летних оздоровительных лагерях независимо от формы собственности предоставляются в первоочередном порядке» [9, ч. 6 ст. 46].
Особые административные процедуры, основанные на нормах-преимуществах, выступают важной формой «сглаживания» объективного неравенства возможностей граждан, несут серьезный потенциал укрепления справедливости, имеют под собой глубокое моральное начало. Всем хорошо известен институт ротации кадров в органах внутренних дел. Близкие лица сотрудников правоохранительных органов, следующие за ними, в частности на новое место службы, должны быть соответствующим образом поддержаны государством, в том числе в основополагаю-
щих правах на образование, воспитание, отдых и т. п.
Вместе с тем огорчает относительно слабое использование законодательством потенциала правовых преимуществ как инструмента укрепления правового статуса служителей правопорядка. Самым ярким примером выдвинутого тезиса служит проведенная в 2005 году Правительством Российской Федерации монетизация льгот. Что собой представлял данный управленческий шаг? На первый взгляд, ничего особенного -имевшиеся у государственных служащих, социально незащищенных слоев населения льготы были заменены денежными выплатами. Но с точки зрения сущностного содержания правового института преимуществ произошла подмена таких его составляющих, как поддержка и поощрение, обычным (к тому же весьма незначительным) увеличением размера денежного довольствия. Элемент поддержки в содержании правовых преимуществ в целом и в такой его разновидности, как льгота, означает помощь в реализации прав и законных интересов наименее защищенным группам граждан. Она в первую очередь заключается в упрощении процедуры получения социального, медицинского и транспортного обеспечения, облегченном доступе к услугам жилищно-коммунального хозяйства. Полагаем, что такая поддержка и в финансовом, и в нравственном аспектах не соразмерна произошедшей ее замене на натуральные выплаты (отмена бесплатного проезда на основных видах городского и пригородного транспорта, получения большинства лекарственных препаратов, санаторно-курортного лечения, скидок на оплату жилищно-коммунальных услуг и других).
Что касается поощрения, то оно, выступая самостоятельной юридической категорией, соприкасается с процессом стимулирования и отчасти ввиду этого также находит свое отражение в правовых преимуществах. Если поощрение рассматривать в качестве меры за одобряемый государством и обществом по-
лезный вариант поведения субъекта, заключающийся в добросовестном выполнении им своих юридических и общественных обязанностей, то правовые преимущества становятся результатом этих мер. Однако при проведении вышеупомянутой монетизации льгот государство, очевидно, это обстоятельство не учло. По всей видимости, оно не принимается во внимание и сегодня. Например, в системе органов внутренних дел таким подразделением, выполняющим наиболее широкий перечень служебных обязанностей, являются участковые уполномоченные полиции. Социальная важность и значимость работы данных сотрудников не подлежит обсуждению. Тем не менее непродуманная система мер поощрения и стимулирования, практически полностью отсутствующие правовые преимущества предопределили довольно затяжное кризисное состояние этой службы.
В отдельных субъектах Российской Федерации в подразделениях участковых уполномоченных полиции сложилась критическая ситуация, связанная нехваткой квалифицированных кадров. Дефицит кандидатов на должности участковых уполномоченных полиции на сегодняшний день в среднем по стране превышает 5 %*, что, естественно, приводит к увеличению нагрузочных пока-
и и ___________________тъ
зателей на действующих сотрудников. В ряде субъектов РФ ситуация выглядит еще более сложной. В частности, в ГУ МВД России по Новосибирской области и УМВД России по Рязанской области некомплект в подразделениях участковых уполномоченных полиции составляет 12,9 и 14,0 % соответственно. Кроме того, возникают проблемы с их материально-техническим обеспечением, в первую очередь средствами автотранспорта. Собранные нами эмпирические данные позволили установить, что средняя по стране обеспеченность служебным автотранспортом «сельских» участковых уполномоченных полиции составляет 72,5 %. Это обстоятельство исходя из специфики несения службы в сельской местности (неразвитая
* Данные получены при изучении показателей укомплектованности штатной численности подразделений участковых уполномоченных полиции девятнадцати субъектов Российской Федерации: республик Дагестан и Татарстан; Алтайского, Краснодарского, Приморского, Ставропольского и Хабаровского краев; Астраханской, Белгородской, Вологодской, Калининградской, Кемеровской, Курганской, Мурманской, Новосибирской, Пензенской, Рязанской, Свердловской и Тамбовской областей.
транспортная инфраструктура, плохое состояние дорог, труднодоступность ряда объектов, представляющих профилактический интерес), безусловно, негативным образом отражается на оперативности их передвижения по территории административного участка.
Очевидно, что нагрузочные показатели, приходящиеся на указанное подразделение, в частности касающиеся выявления, предупреждения преступлений и административных правонарушений, проведения общей и индивидуально-профилактической работы с лицами, состоящими на учетах в органах внутренних дел, превышают все имеющиеся нормативы труда и отдыха. Проведенное нами исследование показывает, что среднее время, которое должен затрачивать в течение дня участковый уполномоченный полиции в городах для выполнения возложенных на него служебных обязанностей, составляет от 21 часа 42 минут до 24 часов 48 минут, в сельской местности - от 18 часов 30 минут до 21 часа 00 минут. Не прибегая к введению мер стимулирования через правовые преимущества, решить проблему укомплектования подразделений в ближайшее время будет весьма затруднительно.
В связи с этим считаем необходимым предусмотреть ряд правовых преимуществ для сотрудников, проходящих службу в подразделениях участковых уполномоченных полиции, что послужит дополнительной мерой не только по укомплектованию штатной численности, но и укреплению кадрового ядра, снижению текучести кадров, привлечению к службе наиболее опытных и востребованных в профессиональном отношении сотрудников:
- льготное исчисление выслуги лет при назначении пенсий сотрудникам органов внутренних дел, увольняемым с должностей участковых уполномоченных полиции, из расчета один месяц службы за один и одну треть месяца. Для этого в пп. «д» п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 22.09.1993 № 941 [10] следует включить абзац 6 следующего содержания:
«...в подразделениях участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на районном уровне»;
- льготные условия оплаты за содержание детей участковых уполномоченных полиции
в детских дошкольных учреждениях». Для этого представляется целесообразным использовать такую форму льгот, как пособие, включив в ст. 46 Федерального закона «О полиции» норму следующего содержания:
«4.1. Сотрудникам подразделений участковых уполномоченных полиции органов внутренних дел на содержание детей (детей, находящихся на иждивении), посещающих государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения, выплачивается пособие в размере платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за содержание детей в вышеуказанных учреждениях». Эта мера будет способствовать упрочению демографического потенциала государства, укреплению семьи и материнства как социальных институтов;
- преференция в виде бесплатного проезда к месту отдыха и обратно для сотрудников, проходящих службу в подразделениях участковых уполномоченных полиции, по всей территории Российской Федерации, а не в отдельных местностях [8];
- привилегии для участковых уполномоченных полиции, обслуживающих сельские населенные пункты, которые позволят компенсировать вышеприведенные данные, характеризующие недостаточное материально-техническое обеспечение автотранспортом, неразвитость транспортной инфраструктуры в сельской местности и другие. Для этого в ч. 4 ст. 46 Федерального закона «О полиции» следует включить абзац 2 следующего содержания:
«Участковые уполномоченные полиции при исполнении служебных обязанностей в сельской местности пользуются правом безвозмездного проезда на попутном транспорте при предъявлении служебного удостоверения». Подобное преимущество несет в себе не только стимулирующий характер выполнения возложенных обязанностей, но и гарантирующую роль в свете борьбы с коррупцией и злоупотреблениями служебными полномочиями. Отсюда считаем возможным выдвинуть важный тезис - грамотное закрепление и эффективная реализация правовых преимуществ являются важнейшей составляющей социально-юридических гарантий реализации принципа законности.
Безусловно, в современных экономических условиях выполнение данных мероприятий
видится сложным. Тем не менее выделенные аспекты при их правильной реализации, непременно, должны способствовать повышению эффективности повседневной деятельности участковых уполномоченных полиции, оптимизации рационального использования личного состава по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, повышении доверия граждан к работе современных «околоточных надзирателей». В конечном счете в этом заложен потенциал правовых преимуществ, введение которых для участковых уполномоченных полиции позволит устранить их фактическое неравенство с иными должностными категориями сотрудников в трудоемкости и значимости государственных задач по охране общественного порядка, установить режим благоприятствования условий повседневной работы и окажет необходимое стимулирующее воздействие на достижение значимых результатов в оперативно-служебной деятельности.
Полагаем, что федеральная власть при лишении сотрудников правоохранительных органов имевшихся ранее льгот большие надежды возлагала на субъекты Российской Федерации [11]. Однако сколько мер поддержки регионального характера установлено в реальности? Поиски нормативных правовых актов по данной тематике, а также опрос действующих сотрудников и ветеранов органов внутренних дел, проведенный в Алтайском крае, Пензенской и Саратовской областях, показали декларативность данного положения.
Литература
1. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утв. Президентом Рос. Федерации 14.11.2013 № Пр-2685. Документ опубликован не был. URL: http:// consultant.ru
2. Жалованная льготная и несудимая грамота Великого князя Василия Дмитриевича Архимандриту Спассо-Благовещенского монастыря Малахии на Лысковские и Курмышские пустоши в Нижегородском уезде 20.02.1423 (извлечение) // Памятники русского права / под ред. Л. В. Черепнина. М., 1955. Вып. 3
3. Российские Императорские и царские ордена. Краткий исторический очерк, выдержки из орденских статутов и правила но-
Правовые преимущества не могут быть исключением из общего правила, нетипичным приемом технико-юридического закрепления правовой нормы, не распространяющимся на всю систему регулируемых отношений. Они должны выступать обязательным дополнением специального правового статуса лица, налагая определенные обязанности, ограничения и запреты на действия других должностных лиц. При соблюдении этих условий правовые преимущества станут действенным средством правового регулирования и перестанут рассматриваться как атрибут социальной элиты и что-то «полузаконное». В противном случае это снизит эффективность их применения, создаст дополнительные сложности для реализации, вызовет негативный общественный резонанс.
Таким образом, справедливость - это не только основной элемент в сфере реализации и закрепления правовых преимуществ, но и мера их обоснованности, степень признания внутри социальных отношений. И мы настаиваем на том, что справедливой правовой политикой будет отнюдь не та, которая построена на всеобщем уравнивании, а, напротив, грамотное, взвешенное и научно выверенное предоставление привилегий, иммунитетов, льгот для определенных категорий граждан (в данном случае - сотрудников полиции) и есть залог социального одобрения и принятия обществом такого политического курса.
Bibliography
1. The concept of public safety in the Russian Federation (утв. The Russian President 14.11.2013 № Pr-2685. Document hasn't been published. URL: http://consultant.ru
2. The appointed preferential and not judged diploma the Grand duke Vasily Dmitriyevich Arkhi-mandrita of Spasso-Annunciation Monastery of Malachi on Lyskovsky and Kurmyshsky heathlands in the Nizhny Novgorod County 20.02.1423 (extraction) // Monuments of the Russian right / ed. by L. V. Cherepnin. Moscow, 1955. Issue 3.
3. Russian Imperial and imperial awards. Short historical sketch, excerpts from medal statutes and rule of carrying awards / compilers V. Kvadri, K. Konar-zhevsky. St. Petersburg, 1901.
шения орденов / сост. В. Квадри, К. Конар-жевский. СПб., 1901.
4. Памятники русского права / под ред. Л. В. Четвернина. М., 1956. Вып. 4.
5. Репьев А. Г. Деятельность службы участковых уполномоченных полиции в период реформирования системы МВД России: исто-рико-правовой и прикладной аспекты // Вестн. Воронеж. ин-та МВД России. 2013. № 3.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 17.04.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2017. № 17. Ст. 2460.
7. О предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 24.04.2013 № 369 (в ред. от 28.03.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 18. Ст. 2269; 2017. № 14. Ст. 2076.
8. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 19.07.2011 № 247-ФЗ (в ред. от 05.12.2016, с изм. от 19.12.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4595; 2016. № 50. Ст. 6977.
9. О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № 3-ФЗ (в ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900; 2016. № 27 (ч. 2). Ст. 4238.
10. О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 22.09.1993 № 941 (в ред. от 29.12.2016) //
4. Monuments of the Russian right / ed. by L. V. Chetvernin. Moscow, 1956. Issue 4.
5. Repyev A. G. Activity of service of district police officers during reforming of system of the Ministry of Internal Affairs of Russia: historical and legal and applied aspects // Bulletin of the Voronezh institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2013. № 3.
6. The Russian Federation Code of Administrative Offences from 30.12.2001 № 195-FL (in an edition from 17.04.2017) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2002. № 1 (part 1). Art. 1; 2017. № 17. Art. 2460.
7. About providing lump social sum for acquisition or construction of premises to the staff of institutions and bodies of a penal correction system, federal fire service of the Public fire service and customs authorities of the Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation from 24.04.2013 № 369 (in an edition from 28.03.2017) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2013. № 18. Art. 2269; 2017. № 14. Art. 2076.
8. About social guarantees to the staff of law-enforcement bodies of the Russian Federation and introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation from 19.07.2011 № 247-FL (in an edition from 05.12.2016, with amendment from 19.12.2016) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2011. № 30 (part 1). Art. 4595; 2016. № 50. Art. 6977.
9. About police: the federal law from 07.02.2011 № 3-FL (in an edition from 03.07.2016, with amendment from 19.12.2016) // Collection of the legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900; 2016. № 27 (part 2). Art. 4238.
10. About an order of calculation of a length of service, appointment and payment of pensions, compensations and grants to the persons passing military service as officers, ensigns, warrant officers and the military personnel of extra urgent service or under the contract as soldiers, sailors, sergeants and foremen or service in law-enforcement bodies, a federal fire service of the Public fire service, institutions and bodies of a penal correction system and to their families in the Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation from 22.09.1993 № 941 (in an edition from 29.12.2016) // Collection of acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. № 40. Art. 3753.
11. About provision of pensions of the persons passing military service, service in law-enforcement bodies, the Public fire service, trafficking in narcot-
Собр. актов Президента и Правительства Рос. ics monitoring bodies and psychotropic substances,
Федерации. 1993. № 40. Ст. 3753. institutions and bodies of a penal correction system,
11. О пенсионном обеспечении лиц, про- Federal service of troops of national guard of the
ходивших военную службу, службу в органах Russian Federation, and their families: act of the Rus-
внутренних дел, Государственной противо- sian Federation from 12.02.1993 № 4468-1 (in an
пожарной службе, органах по контролю за edition from 03.04.2017) // Collection of the legisla-
оборотом наркотических средств и психо- tion of the Russian Federation. 2017. № 15 (part 1).
тропных веществ, учреждениях и органах уго- Art. 2138. ловно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей: Закон Рос. Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 (в ред. от 03.04.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 15 (ч. 1). Ст. 2138.
