CC BY
103
Ф.Ф. Идиев
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ В УРЕГУЛИРОВАНИИ КОНФЛИКТОВ ВНУТРИ ГОСУДАРСТВА*
В начале XIX в. у лидеров многих государств мира возникли идеи о создании организации, которая могла бы предотвратить войны и имела бы полномочия по мирному урегулированию вооруженных конфликтов. Однако все предпринятые меры оказались недостаточными для предотвращения Первой мировой войны.
Огромные человеческие жертвы, которые принесла эта война в 1914-1918 гг., побудили глав ведущих мировых держав искать новые пути по предотвращению подобных вооруженных конфликтов в будущем. В 1919 г. была создана Лига Наций как основной механизм для решения таких задач и обеспечения условий международного мира. Устав Лиги Наций был принят 28 июня 1919 г. и вступил в силу 10 января 1920 г.; его подписало 45 государств1.
Особое внимание в нем уделяется вопросам предотвращения войны и мирного разрешения возникших споров путем третейского разбирательства и судебных решений. Например, ст. 11 Устава гласит, что «всякая война или угроза войны, затрагивает ли она прямо или нет кого-либо из членов Лиги, интересует Лигу в целом и что последняя должна принять меры, способные действительным образом оградить мир наций».
Однако Лига Наций не смогла предотвратить Вторую мировую войну, и ее деятельность формально прекратилась в 1946 г.
Государства-победители, реально осознавая свою ответственность за будущее мира, в целях предотвращения войн в будущем объединили усилия в создании реальных механизмов для урегулирования международных конфликтов.
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук Г.Г. Шинкарецкой.
1 См: Устав Лиги Наций от 28 июня 1919 г. // Международное публичное право. Сб. документов / Сост. К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. М., 2009. С. 40-46.
150 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 6/2010
В феврале 1945 г. в Крыму состоялась конференция руководителей трех союзных держав - СССР, США и Англии. На этой конференции был рассмотрен проект Устава ООН и другие важные организационные вопросы.
26 июня 1945 г. в Сан-Франциско был принят Учредительный акт - Устав Организации Объединенных Наций, который вступил в силу 24 октября 1945 г.
«Учредительный акт международной организации определяет ее цели и задачи и, прежде всего во взаимоотношениях с ее государствами-членами, ибо в этом главный смысл создания любой международной организации... функции и компетенцию организации, а также правомочия организации по отношению к ее членам и, возможно, другим субъектам международных от-ношений»2.
Наряду с другими задачами согласно Уставу поддержание международного мира и безопасности, поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам являются основными целями ООН. Добросовестное выполнение международных обязательств, воздержание от угрозы силой или ее применения, невмешательство во внутренние дела любого государства3, нерушимость государственных границ, уважение территориальной целостности государства, соблюдение прав и свобод
4
человека и другие руководящие идеи являются основными принципами международного права.
Кофи Аннан в своей лекции «Размышление о проблеме вмешательства» по случаю 35-го ежегодного собрания «Дитчли Фаундейшн» (26 июня 1998 г.), в частности, отметил, что «работа ООН заключается в том, чтобы вмешаться для предотвращения конфликта там, где она может это сделать, чтобы остановить
2 Маджавлих Махмуд Салем. Лига Арабских Государств - международная региональная Организация: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 40.
3 См.: Устав ООН, ст. 2.
4 См: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. // Международное публичное право. Сб. документов / Сост. К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. С. 69-70.
его, когда он вспыхнул, или когда ни то, ни другое невозможно -сдержать его и предотвратить его распространение»5.
ООН принимает участие в урегулировании внутренних вооруженных конфликтов (далее - ВВК) в соответствии с п. 7 ст. 2 Устава ООН. Участие ООН в урегулировании ВВК имеет место, когда эти конфликты вызывают озабоченность международного сообщества и угрожают международному миру и безопасности. Вмешательство ООН и других международных организаций в ВВК осуществляется в соответствии с Уставом ООН для реализации целей и задач Организации.
Устав ООН не предусматривает категории конфликтов, разрешение которых являются внутренней компетенцией государства или компетенцией международных организаций.
О. Шахтер выделяет три типа внутренних конфликтов, которые не могут рассматриваться как внутригосударственное дело:
а) конфликт, угрожающий международному миру и безопасности;
б) конфликт между народом несамоуправляющейся территории и управляющей державой;
в) конфликт, сопровождающийся массовыми, грубыми нарушениями прав человека, ясно выраженных расовых, этнических или национальных групп внутри государства. Кроме того, ситуация утрачивает характер внутреннего дела в случае нарушения международных обязательств, вытекающих из договорного или обычного права6.
Соглашаясь с мнением О. Шахтера, необходимо добавить, что когда государство не может гарантировать или фактически не выполняет свои обязательства перед ООН и другими международными организациями, членом которой оно является, а также в случае парализации институтов государства и безвластия
5 Документ DPI/2080. 1999 г. Декабрь.
6 Международное право и международная безопасность. Диалог советских и американских экспертов. М., 1991. С. 68; Dispute Settlement though the United Nations. N.Y., 1977. P. 323.
возникает необходимость вмешательства этих международных организаций в ВВК.
Рассматривая вопрос о вмешательстве ООН в урегулирование ВВК, необходимо учитывать, что:
1) основанием для вмешательства ООН в урегулирование внутренних вооруженных конфликтов является Устав ООН, которые устанавливают критерии такого вмешательства;
2) ООН является международным, межправительственным органом, созданным на основе договора между государствами, основная цель которого - поддержание международного мира и безопасности;
3) основные цели ООН достигаются через ее органы управления в соответствии с международными принципами и нормами международного права;
4) Устав предусматривает право Генеральной Ассамблеи ООН, Совета Безопасности и Секретариата ООН во главе с Генеральным секретарем на вмешательство во внутренние дела государства в случае ВВК.
Органы ООН выполняют разные функции, но и их деятельность направлена на достижение основных целей Организации.
Генеральная Ассамблея согласно п. 3 ст. 11 Устава ООН обращает внимание Совета Безопасности на ситуации, которые могут угрожать международному миру и безопасности. Согласно ст. 10 она обсуждает и дает рекомендации по любым вопросам в пределах Устава или относящимся к полномочиям и функциям любого из органов.
Согласно п. 1 ст. 11 Устава Генеральная Ассамблея уполномочена рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности и давать в отношении этих принципов рекомендации членам Организации или Совету Безопасности, а также обсуждать любые вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, поставленные перед ней любым членом Организации или Советом Безопасности или государством, которое не является членом Организации (п. 2 ст. 11). Любой такой вопрос, по которому необходимо предпринять действие, передается Генеральной Ассамблеей Совету Безопасности ООН.
Следует отметить, что в рамках Генеральной Ассамблеи предоставляются возможности для обмена мнениями и создаются условия для дипломатических переговоров и решений по существующим проблемам в целях урегулирования международных и внутренних конфликтов.
Несмотря на то что в ст. 10 Устава ООН не предусмотрено участие Генеральной Ассамблеи в урегулировании внутренних конфликтов, слова «любые вопросы» предполагают, по нашему мнению, вмешательство и мирное разрешение ВВК и споров, угрожающих международному миру и безопасности. Необходимо также заметить, что Генеральная Ассамблея представляет все государства - члены ООН и, на наш взгляд, в будущем международный авторитет этого органа возрастет.
Совет Безопасности занимает центральное место среди основных органов ООН и является главным, постоянно действующим органом по поддержанию международного мира и безопасности. Государства - члены ООН возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, за обеспечение быстрых и эффективных действий Организации и соглашаются с тем, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет действует от их имени.
В соответствии со ст. 34 Устава ООН Совет Безопасности уполномочен расследовать любой спор или любую ситуацию для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности. В случае наличия любого нарушения мира, любой угрозы миру или акта агрессии Совет Безопасности вправе принимать меры, не связанные с использованием вооруженных сил: полное или частичное прекращение экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41). Если Совет Безопасности сочтет, что указанные меры могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания
или восстановления международного мира и безопасности (ст. 42).
Сравнивая функции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности в сфере урегулирования ВВК, следует отметить, что функции Совета Безопасности шире функций Генеральной Ассамблеи. Вместе с тем общим в деятельности этих органов является то, что они содействуют достижению целей ООН.
Устав ООН ограничивает действия Генеральной Ассамблеи в случае, если ситуация или спор находится в рассмотрении Совета Безопасности, за исключением запроса последнего по такому спору. На основе этого можно сделать вывод, что относительно споров и конфликтных ситуаций, которые находятся в поле зрения Совета Безопасности, Генеральная Ассамблея без его согласия не может давать какие-либо рекомендации. Решения Генеральной Ассамблеи не являются юридически обязательными и носят рекомендательный характер для государств и конфликтующих сторон.
Несмотря на широкие полномочия Совета Безопасности, до сих пор не решенным остается вопрос о его вмешательстве в ВВК в экстренном случае, если один или несколько постоянных членов Совета Безопасности используют право вето при вынесении резолюции о возможном вмешательстве. На наш взгляд, в рамках ООН должен приниматься чрезвычайный документ, санкционирующий ее вмешательство в экстренных случаях.
Секретариат ООН является одним из основных органов Организации.
Генеральный секретарь ООН наделен политическими полномочиями. В соответствии со ст. 99 Устава «Генеральный секретарь имеет право доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности». Анализ указанной статьи позволят сделать вывод, что она предусматривает прямое участие «главного администратора» в важнейшей политической сфере деятельности ООН.
Кроме политической функции, Генеральный секретарь выполняет посредническую миссию в урегулировании ВВК.
В соответствии с Уставом ООН посредничество - один из основных способов мирного урегулирования споров, продолжение которых угрожает международному миру и безопасности.
Правовая природа посреднической функции Генерального секретаря может быть выявлена лишь при сопоставлении положений Устава ООН, относящихся к юридическому статусу «главного административного должностного лица Организа-
7
ции» .
В Уставе прямо не указывается, что Генеральный секретарь ООН наделен соответствующими полномочиями для выполнения посреднических функций. Принимая во внимание, что согласно ст. 1.1 одной из целей ООН является «улаживание или разрешение международных споров... мирными средствами», Генеральный секретарь как главное должностное лицо и руководитель одного из главных органов ООН обязан всемерно содействовать достижению и осуществлению целей Организации, в том числе участвуя непосредственно в мирном урегулировании ВВК.
Следует отметить, что Генеральный секретарь или его представитель в урегулировании ВВК в основном действуют согласно указаниям Совета Безопасности и отчитываются перед этим органом.
Согласно Уставу ООН вмешательство во внутренние дела государства допускается только Советом Безопасности в случае нарушения мира или угрозы миру в соответствии со ст. 41 и 42.
Как указывает Я.Ф. Федорчуков, «после принятия Всеобщей декларации прав человека и ее последующего всеобщего признания государствам все труднее и труднее становилось использовать принцип невмешательства во внутренние дела в качестве прикрытия проведения репрессивной внутренней политики. В международно-правовом плане это означает, что любое государство, вступающее в международное сотрудничество, признающее международные соглашения по гуманитарным во-
7 Тимощенко А.С. Некоторые международно-правовые аспекты статуса и деятельности Секретариата ООН: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1972. С. 173. 156
просам, теряет возможность ссылаться на то, что урегулирование и обеспечение прав и свобод человека есть их исключительно внутреннее дело»8.
Защита прав и свобод человека является императивным принципом международного права, и государство обязано на своей территории соблюдать его. Это означает, что несоблюдение данного принципа (грубое нарушение прав человека, геноцид, апартеид, расовая дискриминация) внутри государства может представлять угрозу международному миру и безопасности и быть основанием для принятия необходимых мер со стороны международных межправительственных и неправительственных организаций в соответствии с Уставом ООН.
С.А. Егоров отмечает, что документы по правам человека (например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты о правах человека 1966 г.) и соответствующие нормы обычного права обеспечивают защиту широкого круга прав и свобод человека от посягательств государства. Эти гарантии действуют всегда и при всех обстоятельствах. Только в условиях чрезвычайного положения и при строго определенных обстоятельствах указанные документы допускают отступления
„9
от некоторых своих положений .
ВВК является объектом воздействия со стороны ООН. Согласно Уставу ООН защита прав и свобод человека - главная задача Организации. В ходе ВВК нарушаются все основные права человека (особенно право на жизнь).
«Конечно, в уставе международных организаций, и особенно в уставе такой международной организации, как ООН, функции которой чрезвычайно обширны и разнообразны, практически невозможно предусмотреть постановления на все возможные случаи ее будущей деятельности, - пишет И.Г. Тункин. -Поэтому при выработке уставов стороны неизбежно предполагают, что ряд вопросов деятельности международных организа-
8 См.: Федорчуков Я. Ф. Специальные принципы международной защиты прав человека: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19.
9См: Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное права: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 123.
ций, разумеется, не являющихся главными, остается для решения на основе постановлений устава в процессе функционирования организации. В таком плане можно говорить о подразумеваемой компетенции»10.
В консультативном заключении Международного суда ООН о законности применения ядерного оружия (1996 г.) отмечено, что потребности «международной жизни могут обусловить необходимость наличия у организации, в интересах достижения ее целей, дополнительных полномочий, которые ясно не выражены в учредительных документах, регулирующих ее деятельность. Суд считал общепризнанным, что международные организации могут осуществлять полномочия, известные как «подразумеваемые полномочия»11. Исходя из этого, можно заключить, что международные организации для достижения определенных целей могут осуществлять подразумеваемые полномочия. Эти полномочия ограничиваются Уставом ООН и осуществляются для достижения целей Организации.
Следует согласиться с мнением Г.И. Тункина, что существует общепризнанная норма международного права о том, что международные организации имеют «имманентную компетенцию», означающую, что любая международная организация может предпринимать действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава Органи-зации12.
Эта концепция нашла отражение в решении Международного суда ООН от 20 июля 1962 г. В нем говорится, что «презумпция состоит в том, что когда Организация предпринимает действие, которое может рассматриваться как целесообразное с точки зрения выполнения одной из целей Объединенных Наций, то такое действие не выходит за пределы полномочий (is not ultra vires) Организации»13.
10 ТункинГ.И. Теория международного права. М., 2003. С. 375.
11 Цит. по: Сорокина О.Ю. Полномочия Совета Безопасности Организации Объединенных Наций: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 65.
12 См.: Тункин Г.И. Указ соч. С. 288.
13 Цит. по: Тункин Г.И. Указ соч. С. 288. 158
В ст. 5 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. отмечается, что Конвенция применяется к любому договору между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для любых соответ-
14
ствующих правил данной организации .
Таким образом, правовыми основами участия ООН в урегулировании ВВК являются: членство в ООН государства - объекта конфликта; невыполнение государством - объектом принятого обязательства в рамках ООН; Устав ООН и другие нормативные акты, резолюции и декларации, принятые главными органами ООН в рамках Устава, а также установившаяся практика Организации; Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями; подразумеваемая компетенция; имманентная компетенция.
14 См.: Международное публичное право. Сб. документов / Сост. К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. С. 177.
