CC BY
518
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 35(250). Право. Вып. 30. С. 103-106.
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
А. Х. Аль-Ахмад
К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЕ РЕЗОЛЮЦИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ ООН № 181 (II)
ПО ПАЛЕСТИНСКОЙ ПРОБЛЕМЕ
Рассматривается практика ООН по вопросу создания на бывшей подмандатной территории Палестины двух самостоятельных и независимых государств — арабского и еврейского; приводится международно-правовой анализ резолюции № 181 (II), определяющей принципы мирного урегулирования палестино-израильского конфликта.
Ключевые слова: палестинский вопрос, Генеральная Ассамблея ООН, резолюция, урегулирование, арабское и еврейское государства.
В апреле 1920 г. Англия получила мандат Лиги Наций на управление Палестиной, что открыло ей путь к превращению страны в британскую колонию1.
После второй мировой войны в связи с общим подъемом национально-освободительного движения усилилась борьба против английских колонизаторов в различных районах мира, в том числе и в Палестине.
В истории ООН палестинская проблема — это первая сложная проблема, с которой пришлось столкнуться этой организации с момента ее создания в 1945 г. История обсуждения палестинского вопроса в Организации Объединенных Наций началась в 1947 г., когда Англия устами своего министра колоний Крича Джонса заявила о том, что намерена отказаться от мандата на управление Палестиной. Этот шаг английского правительства был далеко не благотворительным, как пытался его представить Лондон2.
Как следствие политики, проводимой правительством Великобритании, обстановка в Палестине накалилась до предела и, будучи не в состоянии найти решение, приемлемое для обеих враждующих общин, правительство Великобритании в апреле 1947 г. передало палестинский вопрос в Организацию Объединенных Наций.
Англия, вынося вопрос о Палестине на рассмотрение ООН, исходила из того, чтобы «просить Генеральную Ассамблею сделать рекомендации на основании ст. 10 Устава ООН относительно будущего правительства Палестины»3.
Передавая вопрос о Палестине на рассмотрение ООН, представитель Англии говорил: «Многие годы мы пытались решить вопрос Палестины. Ввиду неудачи... мы передаем его
в ООН»4. В этом заявлении легко прослеживается намерение старой колониальной державы «уйти, чтобы остаться», и в то же время снять с себя бремя ответственности за происходящие на Ближнем Востоке события. Это было особенно важно для Великобритании ввиду ее твердого намерения закрепить свои позиции «к востоку от Суэца»5.
В итоге трехнедельных дискуссий 15 мая 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию № 106 (8-1) о создании Специальной комиссии ООН для Палестины (ЮНСКОП) в составе одиннадцати членов6 с полномочиями проведения расследования и решения вопросов дальнейшей стабилизации положения в Палестине7.
В общей сложности комиссия провела на Ближнем Востоке 36 заседаний, 12 заключительных заседаний комиссии проходили с 8 по 31 августа 1947 г. в Женеве. В последний день августа ею был представлен Генеральной Ассамблее ООН доклад, содержащий рекомендации по палестинскому вопросу.
Таким образом, попытка выработать компромиссный вариант по палестинскому вопросу не дала ощутимых результатов, и в соответствии с процедурой выработанные рекомендации были поставлены на голосование в ноябре 1947 г.
В итоге длительных дебатов Генеральная Ассамблея ООН на своем 128 пленарном заседании приняла 29 ноября 1947 г. резолюцию № 181 (II)8 о прекращении английского мандата и разделе Палестины на два самостоятельных демократических государства — арабское и еврейское9.
За резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II) было отдано 33 голоса, против — 13,
воздержались 10. Против резолюции проголосовали шесть арабских и пять азиатских государств, а также Греция и Куба. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II) гласила: «Действие мандата на Палестину прекращается в возможно короткий срок, но не позднее
1 августа 1948 г.». Как показали итоги голосования, резолюция № 181 (II) была принята отнюдь не единодушно. В общей сложности вместе с воздержавшимися против нее выступили представители 23 стран, среди которых были почти все крупные страны Азии, Ближнего и Среднего Востока. Одновременно Генеральная Ассамблея ООН образовала Палестинскую комиссию и рекомендовала Совету Безопасности принять все необходимые меры по исчерпывающей реализации данной резолюции10.
В доктрине современного международного права резолюция № 181 (II) дает основания для создания наряду с государством Израиль независимого палестинского государства, и в настоящее время она остается одним из основных международных документов, определяющих принципы мирного урегулирования палестиноизраильского конфликта. Резолюция № 181 (II) имеет юридическую силу и является единственно возможным вариантом разрешения палестино-израильского конфликта. Она касалась будущего территории, находящейся под международной опекой. Только ООН была правомочна определить будущее данной территории, и, следовательно, ее решения имели обязательную силу11.
В соответствии с рассматриваемой нами резолюцией еврейскому государству отводилось в общей сложности 14,1 тыс. кв. км (56 % всей территории Палестины), арабскому государству — 11,1 тыс. кв. км (43 % территории Палестины). Городу Иерусалиму выделялось 177 кв. км (1 % территории) и устанавливался статус самостоятельной административной единицы с особым международным режимом, поскольку этот город считается «священными» для последователей христианской, мусульманской и иудейской религий12.
Международное значение города Иерусалима было впервые провозглашено в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II) — 1947 г., 194 (III) — 1948 г., № 303 (IV) — 1949 г.13 Резолюция № 303 (IV) от 9 декабря 1949 г. распространяла на Иерусалим и прилегающие к нему районы международный режим14.
В соответствии с приведенными выше резолюциями Иерусалим признавался в качестве corpus separatum со специальным международно -правовым режимом и с административным управлением ООН. Его статус предусматривал возможность совместного пользования городом арабским и еврейским населением Палестины. Резолюции признавали за Иерусалимом международно-правовой статус res communis15.
Таким образом, анализ характера полномочий Генеральной Ассамблеи ООН в целом, а также резолюции № 181 (II), принятой в связи с конкретной проблемой раздела Палестины, позволяют сделать вывод о том, что резолюция носит рекомендательный характер. Этот вывод подтверждается соответствующими положениями плана раздела, в которых говорится о том, что период времени между принятием Генеральной Ассамблеей своих рекомендаций по палестинскому вопросу и установлением независимости арабского и еврейского государств является переходным периодом.
В соответствии с планом раздела Палестины на время переходного периода была создана Комиссия ООН по Палестине, членами которой стали такие страны, как Боливия, Дания, Панама, Филиппины и Чехословакия.
Чрезвычайно важными положениями указанного плана являются определенные правовые стандарты, которые должны быть включены в демократические конституции арабского и еврейского государств16, среди которых:
учреждение в каждом государстве законодательного органа, избранного с соблюдением принципа всеобщего избирательного права тайным голосованием на основе пропорционального представительства, и исполнительного органа, ответственного перед законодательным;
сохранение за всеми жителями и гражданами другого государства в Палестине и города Иерусалима права свободного передвижения и посещения при условии соблюдения требований национальной безопасности с осуществлением каждым государством контроля в отношении прав местожительства в пределах его территории.
Между тем процедура раздела Палестины и образования двух государств, разработанная органами ООН, требовала соблюдения обеими сторонами определенных условий и, в частности, представления в ООН декларации об обязательствах перед их будущими гражданами и соседями, а также демаркации их границ17.
После принятия резолюции № 181 (II) Гене -ральная Ассамблея ООН возложила ответственность за ее осуществление на специально созданную комиссию в составе представителей Боливии, Дании, Панамы и Филиппин. Одной из основных задач комиссии являлось осуществление «контроля» за поддержанием правопорядка в переходный период, что на практике означало одну из первых попыток Организации Объединенных Наций создать институционализированный механизм по выполнению своих ре-
шений18.
Полномочия Комиссии определялись п. 14 указанной резолюции, в соответствии с которым «комиссия в своей деятельности руководствуется рекомендациями Генеральной Ассамблеи и теми указаниями, которые найдет нужным дать ей Совет Безопасности. Меры, принятые Комиссией по рекомендациям Генеральной Ассамблеи, приобретают обязательный характер немедленно, за исключением тех случаев, когда Комиссия до того получила от Совета Безопасности ООН иные указания»19.
Резолюция № 181 (II) могла бы рассматриваться как имеющая отношение к «территориям, находящимся под мандатом» на момент ее принятия в соответствии со ст. 77 Устава ООН. Однако в этой же статье есть оговорка о том, что «система опеки распространяется на территории, которые могут быть включены в нее соглашениями об опеке». Как известно, такое соглашение не было заключено в отношении Палестины. И только в соответствии с ч. III плана раздела Палестины на основе экономического союза, являющегося неотъемлемой частью резолюции № 181 (II), «город Иерусалим учреждается как отдельная единица, пользующаяся специальным международным режимом, и будет под управлением ООН»20.
Генеральная Ассамблея ООН в этой резолюции «рекомендует Соединенному Королевству как государству-мандатарию для Палестины, а также всем остальным государствам — членам ООН принятие ими и выполнение в вопросе
о будущем управлении в Палестине Плана раздела на основе экономического союза». В целях обеспечения гарантий выполнения этой резолюции Генеральная Ассамблея ООН «предлагает, чтобы Совет Безопасности определил как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, согласно статье 39 Устава, всякую попытку изменить силой то решение, которое проводится в жизнь
настоящей резолюцией», а также «обращается с призывом ко всем правительствам и ко всем народам, прося их воздержаться от каких-либо действий, могущих затруднить или задержать выполнение настоящих рекомендаций»21.
Необходимо подчеркнуть, что в отношении резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в международно-правовой литературе существуют три основные точки зрения: 1) резолюции-рекомендации международных организаций или, по крайней мере, некоторые из них являются юридически обязательными для государств; 2) резолюции имеют только политическое и моральное значение; 3) резолюции содержат некоторый юридический элемент, хотя и не являются юридически обязательными22.
В то же время юрист-международник Т. Элиас считает, что все резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам, относящимся к ее компетенции, являются обязательными для членов ООН23.
По вопросу юридической силы резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в советской литературе высказывались различные мнения. В частности, некоторые авторы считали, что такие резолюции являются обязательными, если они приняты единогласно. Однако в настоящее время как в отечественной международноправовой литературе, так и в литературе других стран преобладает точка зрения, согласно которой резолюции международных организаций, включая резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, не являются обязательными24.
Руководствуясь интересами государств и народов Ближнего Востока, Генеральная Ассамблея ООН 11 мая 1949 г. одобрила резолюцию № 273 (III)25 о принятии Израиля в члены Организации Объединенных Наций. Условием его приема было обязательство Израиля выполнять резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II) и 194 (III). Эти резолюции подчеркивали необходимость создания арабского и еврейского государств на территории Палестины, а также содержали требование предоставления палестинским беженцам права на возвращение в свою страну или уплаты компенсации за ущерб тем, кто предпочел не возвращаться26.
Таким образом, установление прочного и справедливого мира на Ближнем Востоке должно основываться на таких международно-правовых положениях и документах, которые могут быть разработаны и в дальнейшем осуществлены
только с учетом неотъемлемых национальных прав палестинского народа и необходимости уважения и гарантирования безопасности Израиля. Решение этих проблем на справедливой основе — главнейшее условие нормализации обстановки в целом на Ближнем Востоке, ликвидации там очага постоянной напряженности.
Примечания
1 См.: Кудрявцев, А. В. Исламский мир и палестинская проблема. М., 1990. С. 29.
2 См.: Толкунов, Л. Ближний Восток: от войны к переговорам. М., 1974. С. 6.
3 Официальные отчеты второй сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Дополнение № 11. Специальная комиссия ООН по вопросам Палестины. Нью-Йорк, 1947. С. 1.
4 Цит. по: Leonard, L. The United Nations and Palestine // International Conciliation. 1949. № 454. Р. 610.
5 См.: Хазанов, М. Е. ООН и ближневосточный кризис. М., 1983. С. 22.
6 В состав комиссии входили: Австралия, Канада, Чехословакия, Гватемала, Индия, Иран, Нидерланды, Швеция, Уругвай, Перу, Югославия.
7 См.: Хазанов, М. Е. Указ. соч. С. 23.
8 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II) «Будущее правительство Палестины». Резолюция, принятая по докладу Специальной (ad-Hoc) комиссии по вопросам Палестины. Официальный отчет второй сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Резолюции
16 сентября — 29 ноября 1947 г. Нью-Йорк, 1947. С. 77-83.
9 См.: Конституционное право зарубежных стран : учеб. для вузов / под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2004. С. 803.
10 См.: Кузнецов, А. В. Вторжение: международноправовой анализ механизма агрессии Израиля. Рига, Ш7. С. 52.
11 См.: Блищенко, В. И. Региональные конфликты и международное право (вторая половина XX-XXI вв.) I В. И. Блищенко, М. М. Солнцева. М., 2005. С. 205-209.
12 См.: Киселев, В. И. Палестинская проблема в международных отношениях: М., 19SS. С. 53.
13 См.: Блищенко, И. П. Ближний Восток и международное право. М., 1992. С. 192.
14 Он же. Агрессия Израиля и международное право I И. П. Блищенко, В. Д. Кудрявцев. М., 1970. С. 2S.
15 Он же. Ближний Восток и международное право. М., 1992. С. 192.
16 См.: Жданов, Н. В. Исламская концепция миропорядка. М., 2003. С. 105.
17 См.: Киселев, В. И. Палестинская проблема (история и современное состояние). М., 197б. С. 37.
См.: Хазанов, М. Е. Указ. соч. С. 25.
19Жданов, Н. В. Указ. соч. С. 104-105.
20 Там же. С. 103-104.
21 Там же. С. 104.
22 См.: Тункин, Г. И. Право и сила в международной системе. М., 19S3. С. 59.
23 См.: Elias, T. Africa and International Law. Leiden, 1972. Р. 71.
24 См.: Тункин, Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 1S4-203.
25 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 273 (III) от мая 1949 г. «Прием Израиля в число членов Организации Объединенных Наций» II Палестинская проблема. Документы ООН, международных организаций и конференций. М., 19S4. С. 35.
26 См.: Карасова, Т. А. Израиль: некоторые аспекты внутренней и внешней политики I Т. А. Карасова, Б. В. Ленский. М., 19SS. С. 42.
