CC BY
256Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве; конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
УДК 342.733:378.1 ББК 67.99
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10190
правовые основы обучения иностранных студентов в системе высшего образования
W W _ _
в российской федерации
Борис Викторович НИКОЛАЕВ, доцент кафедры уголовного права Пензенского государственного университета, кандидат исторический наук E-mail: [email protected]
Статья подготовлена при поддержке РГНФ, грант № 18-413-580014 р_а, «Проблемы обучения иностранных студентов в российском вузе (на примере Пензенского государственного университета)»
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В данной статье рассматриваются правовые основы образования иностранных студентов в высших учебных заведениях РФ, анализируются соответствующие положения Конституции РФ, международных договоров РФ, федеральных законов и подзаконных актов. Проблемы интернационализации высшего образования и обеспечения эффективности правового регулирования в этой области представляются актуальными и научно значимыми.
Ключевые слова: высшее образование, иностранные студенты, законодательство РФ, соотечественники, экспорт образовательных услуг.
Annotation. This article discusses the legal framework for the education of foreign students in higher education institutions of the Russian Federation, analyzes the relevant provisions of the Constitution of the Russian Federation, international treaties of the Russian Federation, federal laws and regulations. The problems of internationalization of higher education and ensuring the effectiveness of legal regulation in this area seem to be relevant and scientifically significant.
Keywords: higher education, foreign students, legislation of the Russian Federation, compatriots, export of educational services.
Проблемы развития экспорта образовательных услуг, развитие международного измерения системы высшего образования признаются приоритетными представителями государственной власти, науки, общественности, самих институтов высшего образования [2, с. 902-908; 3, с. 231-275].
Согласно данным Организации экономического сотрудничества и развития, несмотря на то, что иностранные студенты составляют около 6% от всего студенческого контингента, их доля достигает 26% на уровне докторских программ. При этом в период с 1999 г. по 2016 г. число иностранных студентов в сфере высшего образования возросло с 2 до 5 млн [1, с. 218—222].
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
Конституция РФ гарантирует каждому право на образование (ч. 1 ст. 43), в том числе право получения высшего образования на конкурентной основе в государственных учреждениях (ч. 3 ст. 43). Таким образом, Основной закон распространяет конституционные гарантии образования не только на российских граждан, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Россия приняла на себя и международные обязательства в обеспечении права на образование.
В соответствии с ч. 2 ст. 13 Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» 1966 г. «высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования» [4].
Основными принципами государственной политики в сфере образования и соответствующего правового регулирования согласно действующему отечественному законодательству выступают российское законодательство, которое закрепляет обеспечение гарантий для каждого человека на получение образования, противодействие различным формам дискриминации в этой области, а также создание благоприятных условий для интеграции на условиях равноправия и взаимной выгоды образовательной системы России и иностранных государств (ст. 3)
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» [9] гарантирует право получения образования на иностранном языке (ст. 14) и предусматривает предоставление иностранным гражданам право приема в российские вузы (для получения образования по программам бакалавриата и специалитета) по результатам соответствующих вступительных испытаний, которые устанавливаются и проводятся соответствующими университетами (ст. 70).
Статья 78 ФЗ данного Закона специально регулирует вопросы организации получения образования иностранными гражданами и лицами без гражданства в российских образовательных организациях, в том числе гарантируя право на получение среднего профессионального и высшего образования, а также дополнительного профессионального образования за счет бюджетных ассигнований в соответствии с международными договорами РФ, федеральным законодательством, в пределах квоты на образование иностранцев в российских вузах, которая устанавливается Правительством Российской Федерации.
Кроме того, возможно получение образования и непосредственно в соответствии с договорами об оказании платных образовательных услуг за счет средств физических лиц и юридических лиц.
Закон устанавливает дополнительные гарантии для иностранцев, обучающихся за счет федерального бюджета в соответствии с правительственной квотой: стипендиальные выплаты в течение всего периода обучения студентам, аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам (вне зависимости от успехов в учебе); предоставление им жилых помещений в общежитиях на условиях, установленных для граждан Российской Федерации (ч. 5 ст. 78); право на обучение на подготовительных отделениях и факультетах по дополнительным программам общеобразовательного характера, которые обеспечивают подготовку иностранных студентов к последующему профессиональному образованию на русском языке. Такая подготовка также осуществляется за счет средств федерального бюджета и с выплатой стипендий (ч. 7 ст. 78).
ФЗ «Об образовании в РФ» устанавливает особый преференциальный режим получения высшего образования для соотечественников (иностранных граждан) в соответствии со ст. 17 ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ [8]. Закон гарантирует, что при приеме на обучение в российские университеты и другие институты высшего образования «соотечественникам» (по смыслу положений Закона) предоставляются равные с отечественными гражданами гарантии на получение высшего образования.
В то же время льготы, предусмотренные российским законодательством в отношении некоторых отдельных специально защищаемых категорий граждан, на них распространяются при отсутствии специальных положений международных договоров РФ. Однако на них не распространяются особые права, которые предоставляются отдельным категориям граждан Российской Федерации при приеме на обучение по программам бакалавриата и специалитета, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (ч. 6.1).
Условием обеспечения приоритетного доступа к образованию для соотечественников является предоставление ими доказательств (в частности, документов) о: наличии у них гражданства СССР, гражданской принадлежности или об отсутствии таковой на момент предъявления (для лиц, состоявших в гражданстве СССР); проживании в прошлом на территории Российского государства, российской республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации, соответствующей гражданской принадлежности при выез-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
де с этой территории и гражданской принадлежности или отсутствии таковой на момент предъявления (для выходцев (эмигрантов); о родстве по прямой восходящей линии с указанными лицами (для потомков соотечественников); о проживании за рубежом — для всех указанных лиц.
При этом в обязательном порядке должны учитываться интересы соотечественников вне зависимости от их гражданства при установлении квот на прием иностранных граждан в российские высшие учебные заведения.
ФЗ «Об образовании в РФ» содержит бланкетные нормы, уполномочивающие компетентное министерство определять процедуру и условия отбора студентов-иностранцев в соответствии с установленной Правительством квотой, в том числе требования к языковой подготовке обучающихся иностранцев (части 6 и 8 ст. 78), (п. 8 ст. 78).
Так, приказом Министерства образования и науки РФ от 14 октября 2015 г. № 1147 изменениями, вступившими в силу с 1 января 2019 г. [7], утвержден порядок приема иностранных граждан на обучение по образовательным программам высшего образования (раздел XII. «Особенности проведения приема иностранных граждан и лиц без гражданства» (п. 132—139).
Подтверждая законодательные гарантии прав иностранцев при обучении на бюджетной основе и особый режим получения высшего образования соотечественниками (п. 132—135), приказ предписывает установление не менее двух общеобразовательных вступительных испытаний для иностранных граждан, поступающих на места по договорам об оказании платных образовательных услуг, предусматривая возможность введения образовательной организацией дополнительных испытаний.
В случае отличия перечня вступительных испытаний для иностранных абитуриентов от перечня вступительных испытаний для граждан РФ указанная организация самостоятельно определяет количество мест для иностранных абитуриентов с целью проведения отдельного конкурса (п. 136).
Кроме того, приказ определяет документы, предоставляемые иностранными гражданами (в том числе соотечественниками и обучающимися в соответствии с международными договорами РФ) при приеме в высшее учебное заведение (пункты 137, 138, 138.1).
Сходные положения предусмотрены приказом Минобрнауки России от 12 января 2017 г. № 13 (ред. от 11.01.2018 г.) «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным
программам высшего образования — программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре». Раздел X. «Особенности проведения приема иностранных граждан и лиц без гражданства» (пункты 81—87).
Приказом Минобрнауки России от 27 ноября 2013 г. № 1284 предусмотрено формирование специальной комиссии по отбору образовательных организаций, обеспечивающих обучение иностранцев по дополнительным общеобразовательным программам, а также их подготовку к профессиональному образованию на русском языке.
Приказ устанавливает основные критерии, которыми должна руководствоваться Комиссия при ежегодном отборе соответствующих образовательных организаций. Так, на 2019/2020 учебный год было утверждено 172 образовательных организации (в том числе Пензенский государственный университет), которые должны осуществлять свою деятельность в соответствии с требованиями, установленными приказом Министерства.
В 2017 г. Президиумом Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден Паспорт приоритетного проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» [5]. Ключевой целью проекта, рассчитанного на период до ноября 2025 г., названо обеспечение более эффективного продвижения российского высшего образования на международном образовательном рынке, большей его «привлекательности и конкурентоспособности» в рамках более масштабной задачи — наращивания несырьевого сегмента в структуре российского экспорта.
Важными направлениями реализации проекта являются совершенствование нормативно-правовых основ приема и обучения студентов-иностранцев, правовое регулирование процедуры въезда, пребывания на территории России и выезда таких студентов и преподавателей-иностранцев, четкая регламентация условий и процедуры признания зарубежных документов об образовании, вопросы налогообложения международной образовательной деятельности.
В рамках проекта планируется внедрить первоначально в 20 университетах, а с 2021 г. во всех вузах страны «целевую модель деятельности вуза по экспорту образования», включающую развитие специализированных международных служб для поддержки иностранных студентов.
Реализация проекта предполагала возрастание числа иностранцев, обучающихся в России, с 220 000 в 2017 г. до 710 000 в 2025 г., а объемов средств, полученных от обучения иностранных
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
граждан в вузах России более чем в пять раз (запланированный доход — 373 млрд руб. в 2025 г.).
В то же время план деятельности нового Министерства науки и высшего образования РФ на 2019 — 2024 гг. содержит более консервативный прогноз: увеличение с 241 тыс. в 2019 г. до 425 тыс. студентов в 2024 г. [6].
Основными препятствиями для реализации планов по утверждению России в качестве одной из ведущих мировых держав в сфере высшего образования могут стать как внешнеполитические (усиление санкционного давления со стороны США и стран Европы, что затрагивает и вопросы студенческой мобильности) и внешнеэкономические (усиление глобальной конкуренции в сфере высшей школы как со стороны традиционных лидеров из числа европейских и североамериканских государств, так и со стороны ведущих азиатских держав) препятствия, так и внутренние факторы.
К последним следует отнести, в частности, проблемы точного и гибкого правового регулирования вопросов интернационализации высшего образования и связанных с ними общественных отношений.
Во-первых, следует отметить необходимость более дифференцированного подхода к вопросам миграционного законодательства в части предоставления наиболее комфортных условий пребывания и проживания на территории Российской Федерации иностранных студентов (при всех необходимых гарантиях обеспечения государственной и общественной безопасности).
Во-вторых, следует активизировать усилия по расширению договорной практики по признанию российских документов о высшем образовании, особенно в отношении азиатских и африканских стран.
В-третьих, следует максимально диверсифицировать национальную политику в области интернационализации российского высшего образования как с точки зрения форм (очной, заочной, дистанционной) и направлений обучения (не только естественнонаучные, математические, технические, но и социальные и гуманитарные направления), так и с точки зрения стран-импортеров и отечественных институтов высшего образования, предоставляющих соответствующие услуги.
Значительный интерес в ближайшие годы представляют китайские и индийские студенты, которые составляют все большую долю иностранных студентов в мировой системе высшего образования. Традиционным потребителем образовательных услуг российских высших учебных заведений, несомненно, продолжают оста-
ваться граждане стран — участниц СНГ. Необходимо проявлять и большую активность в отношении стран Европы, Африки и Латинской Америки. В связи с этим необходимо развивать двустороннее и многостороннее международное договорное правотворчество в данной сфере.
Библиографический список
1. OECD (2018). Education at a glance: 2018. OECD indicators. Paris: OECD Publishing, 2018. P. 218—222.
2. Арефьев А.Л. Тенденции экспорта российского образования в 2015 — 2015 гг. // Вестник РАН. 2016. Т. 86. № 10. C. 902—908.
3. Арефьев А.Л., Арефьев П.А. Показатели экспорта российских образовательных услуг // Образование и наука в России: состояние и потенциал развития: Сб. науч. тр. М.: Ин-т социально-политических исследований РАН, 2017. С. 231—275.
4. Международный пакт от 16.12.1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень ВС РФ. 1994 № 12 (Пакт ратифицирован указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 г. № 4812-VIII)
5. Паспорт приоритетного проекта «Развитие экспортного потенциала российской системы образования» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 30.05.2017 г. № 6) // http://static. government.ru/media/illes/ Dk0XerfVAnLv0vFKJ59ZeqTC7ycla5HV.pdf
6. План деятельности Министерства науки и высшего образования РФ на период с 2019 по 2024 год // https:// minobrnauki.gov.ru/ru/documents/ card/?id_4=195&cat=/ru/documents/docs/
7. Приказ Министерства образования и науки России от 14.10.2015 г. № 1147 (ред. от 31.08.2018 г. Приказ № 36н) «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалите-та, программам магистратуры» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019 г.) // http:// www.pravo.gov.ru. 14.09.2018.
8. Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24.05.1999 г. № 99-ФЗ (в ред. от 23.07.2013 г. № 203-ФЗ) // СПС «Консультант Плюс»
9. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 25.12.2018 г.) // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. I) ст. 7598; 2018. № 53 (ч. I) ст. 8423).
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
