CC BY
82
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ДОГОВОРНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСКОРПОРАЦИИ «РОСАТОМ»
КУРАШВИЛИ Автандил Юрьевич
Аннотация. Статья посвящена изучению правовых основ международного договорного сотрудничества Госкорпорации «Росатом». Рассматриваются процедуры заключения международных договоров различных уровней в атомной области, выявляются пробелы в регулировании.
Annotation. The article is devoted to the study of legal frameworks of international contractual cooperation of Rosatom State Corporation. The author considers the procedure of signature of international treaties of different levels in atomic industry, and reveals the problems in the sphere of legal regulation.
Ключевые слова: международные договоры, межведомственные договоры, заключение договоров, государственные корпорации, Росатом.
Keywords: international treaties, interdepartmental contracts, making contracts, state corporations, Rosatom.
Для реализации государственно значимых целей по наиболее важным направлениям своего развития, а также повышения эффективности управления Российская Федерация пошла по пути организации государственных корпораций, что стало характерной чертой российской экономической и политической жизни, начиная с 2007 г.
Государственной корпорацией в соответствии с законодательством признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией в соответствии
с федеральным законом о ее создании, на основе имущественного взноса, и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций1.
Госкорпорация «Росатом» была создана в 2007 г. на основании соответствующего законодательного акта и является органом, наделенным полномочиями Российской Федерацией по управлению использованием атомной энергии, управлению при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также по нормативно-правовому
регулированию в области использования атомной энергии2.
Целью данного исследования является анализ внутригосударственных правовых основ, регулирующих международное договорное сотрудничество Госкорпорации «Росатом» как некоммерческой структуры с особым статусом.
Статус некоммерческой организации для Госкорпорации «Росатом» предполагает, что целью ее учреждения не является извлечение прибыли. Корпорация вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь если это служит достижению целей, ради которых она создана. Корпорация имеет двойственный статус: частноправовой и публично-правовой. Фактически государство стало создавать лица частного права для осуществления функций публичного характера. По сравнению с другими госкорпорациями для «Росатома» публичный уклон наиболее выражен. Задачи, для выполнения которых была создана корпорация, носят узко специфический характер. Выполнение в первую очередь управленческих функций в интересах государства в целом или ядерной энергетики в частности, как правило, не направлены на удовлетворение потребностей отдельных граждан или юридических лиц.
1 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СПС «КонсультантПлюс».
2 Федеральный закон от 1 декабря № 317-Ф3 «О Государ-
ственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» // СПС
«КонсультантПлюс».
Для рассмотрения вопроса внутригосударственных правовых основ международного договорного сотрудничества наибольший интерес представляет публичная сторона Госкорпорации «Росатом». Несмотря на то, что корпорация не считается органом государственной власти3, она вправе представлять Российскую Федерацию на международной арене, а также заключать международные договоры межведомственного характера.
Основными законами, регулирующими правовые основы международного договорного сотрудничества «Росатома», являются федеральные законы от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и от 1 декабря № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"».
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» утвердил процедуру по подготовке, заключению, исполнению и прекращению международных договоров, определил полномочия и компетенцию государственных органов и высших должностных лиц в отношении таких договоров, а также установил трехуровневую систему международных соглашений. Данную систему составляют межгосударственные и межправительственные договоры, а также договоры межведомственного характера4.
Таким образом, можем сказать, что межведомственные договоры являются международными договорами государства, что именно государство, а не Госкорпорация является участником того или иного договора, соответственно правовая ответственность за невыполнение международного межведомственного договора полностью ложится на само государство. Данное обстоятельство только подчеркивает публичный статус Госкорпорации и всецело реализует известный принцип международного права pacta sunt servanda.
К тому же при рассмотрении положений Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. мы найдем подтверждение данной позиции. В ст. 1 говорится, что Конвенция применяется к договорам именно меж-
3 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс».
4 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
ду государствами, а не его органами. Более того, ст. 7, определяющая полномочия лиц на заключение международных договоров всех уровней, содержит однозначные формулировки, такие как «лицо считается представляющим государство...» и «следующие лица в силу их функций. считаются представляющими свое государство»5.
К сожалению, специальный Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» содержит только одну статью, посвященную международному сотрудничеству. В ст. 14 данного Федерального закона определены полномочия и функции Госкорпорации по участию в международном сотрудничестве в области использования атомной энергии. Например, «Корпорация является уполномоченной организацией, представляет Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения о заключении, выполнении и прекращении международных договоров Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Корпорация заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию, в соответствии с указанным Федеральным законом»6.
Исходя из логического и систематического толкования положений ст. 14 рассматриваемого Федерального закона, участие Госкорпорации «Росатом» в международном договорном сотрудничестве можно подразделить на два уровня. Первый уровень - ведомственный, где Госкорпорация «Росатом» выступает не только в качестве уполномоченной экспертной организации, но и от лица государства подписывает международный договор. Второй уровень можно условно обозначить как надведом-ственный (межправительственный и межгосударственный), где Госкорпорация является только уполномоченной экспертной организацией, привлекаемой на отдельных стадиях заключения международного договора, а подписание производят вышестоящие государственные органы.
При этом Госкорпорация «Росатом» наделена весьма широкими полномочиями в отно-
5 Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Действующее международное право : в 3 т. М., 1996. Т. 1.
6 Федеральный закон «О Государственной корпорации по
атомной энергии "Росатом"».
шении использования и контроля в ядерной сфере, и провести границу между ведомственным и иным сотрудничеством в подобном случае при определении уровня заключения международного договора может быть довольно сложно.
Полагаем, что уровень заключаемого международного договора определяет сама уполномоченная организация, так как предложение о заключении договора уже должно в себе содержать проект самого договора или его основных положений, из которых будет видно, от чьего имени подлежит заключению соглашение, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий.
Следует отметить, что соответствующими нормами законов не предусмотрено наличие механизма реализации международного договора при подаче предложения о его заключении. Важным аспектом будущего применения любого международного договора является наличие четкого механизма реализации последнего. Отсутствие механизмов реализации будущего договора может серьезно осложнить правоприменение. Возникает вопрос: почему такое заключение не предусматривается предложением о заключении договора? Лишь в ст. 10 говорится, что «Министерство юстиции дает. заключения по вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением (курсив наш. - А.К.) такого договора»7. Однако выдача заключения по вопросу выполнения договора не обязывает представить механизм реализации договора внутри государства. По нашему мнению, механизм реализации международных договоров не может связываться лишь с законодательными вопросами, а должен носить более широкий характер.
Как правило, решения по проведению переговоров о заключении международных межведомственных договоров принимаются Правительством РФ. После принятия положительного решения на правительственном уровне вопрос о подписании международного договора межведомственного характера решается генеральным директором Госкорпорации «Роса-том», который в рамках своей компетенции вправе подписать договор без предъявления
7 Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
полномочий8. При этом нужно отметить, что Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» прямо не предусматривает подписания международных договоров межведомственного характера генеральным директором организации, хотя такая возможность выводится опосредованно из норм закона при его системном толковании. Как правило, договоры, заключаемые Госкорпорацией «Росатом», называются меморандумами о взаимопонимании.
В качестве примера заключения международных договоров межведомственного характера приведем подписанный в Анкаре в 2014 г. Меморандум о взаимопонимании между Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и Министерством энергетики и природных ресурсов Турецкой Республики по подготовке кадров для атомной отрасли и смежных отраслей9. В г. Москве, в том же 2014 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании между Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и организацией по атомной энергии Ирана о расширении сотрудничества в области использования атомной энергии в мирных целях10.
В настоящее время Госкорпорацией «Ро-сатом» сформирована значительная база международных соглашений, направленных на развитие отношений между соответствующими ведомствами в области ядерной энергетики и подготовки кадров.
Законодательство о международных договорах, по нашему мнению, достаточно гибко подходит к уровню подписания международных договоров. Правительство РФ принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов страны11. Так как в отношении использования и контроля в ядер-
8 Там же.
9 Меморандум о взаимопонимании между Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и Министерством энергетики и природных ресурсов Турецкой Республики по подготовке кадров для атомной отрасли и смежных отраслей. Анкара. 01.12.2014. Опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
10 Меморандум о взаимопонимании между Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и организацией по атомной энергии Ирана о расширении сотрудничества в области использования атомной энергии в мирных целях. 11.11.2014. URL : http://www.rosatom.ru/resources/7df15e00462aa 42fb6dbf6d490c073ed/ memorandum_iran_rus.pdf (дата обращения: 10.05.2016).
11 Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
ной сфере определить границу между межведомственным и иным сотрудничеством может быть сложно, данная норма позволяет не отказывать в заключении международного договора межведомственного характера, а поднять его подписание на более высокий уровень.
Однако законом не устанавливается иерархия вопросов касательно их важности для государственных интересов Российской Федерации. Вероятно, отнесение тех или иных аспектов к вопросам, имеющим особое значение, должно определяться Правительством РФ применительно к каждому конкретному случаю заключения международного межведомственного договора.
Не менее важным является договорное сотрудничество Госкорпорации в рамках международных организаций. Госкорпорация «Роса-том» обеспечивает выполнение обязательств и осуществление прав Российской Федерации по международным договорам, вытекающих из этих договоров, в случае если такие договоры регулируют вопросы, входящие в компетенцию Госкорпорации.
Госкорпорация «Росатом» является специально уполномоченным органом государства по вопросам сотрудничества в области мирного использования атомной энергии при реализации межгосударственных и межправительственных соглашений. Огромное внимание уделяется сотрудничеству по обеспечению и укреплению международного режима нераспространения ядерного оружия.
В тесном контакте происходит взаимодействие на конструктивной основе с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ), Агентством по атомной энергии Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирной ядерной ассоциацией (WNA), Всемирной ассоциацией операторов ядерных станций (WANO) и др.
Например, в 2010 г. было заключено Соглашение между Российской Федерацией и Международным агентством по атомной энергии
о подготовке младших профессиональных кадров. В соответствии с условиями соглашения в целях обеспечения общей координации его реализации Российская Федерация назначила Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» уполномоченной организацией от
лица государства12. Также в 2007 г. была принята Совместная декларация о сотрудничестве между Правительством РФ и Агентством по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития в области мирного использования атомной энергии. Согласно данной декларации координация сотрудничества в рамках Совместной декларации возлагалась на тогда еще Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) и Секретариат Агентства по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития13. В 2012 г. в рамках форума Организации экономического сотрудничества и развития состоялось подписание обменных писем о присоединении Российской Федерации к агентству. С 1 января 2013 г. Россия стала полноправным членом Агентства по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития.
Являясь уполномоченной и ответственной организацией в сфере ядерных технологий и безопасности, Госкорпорация «Росатом» наделяется соответствующими полномочиями также и в рамках межправительственных и межгосударственных договоров. Госкорпорация вправе взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями по вопросам использования атомной энергии и представлять Президенту РФ или в Правительство РФ предложения о заключении, выполнении и прекращении международных договоров.
В качестве примера приведем Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Гана о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях. С российской стороны компетентными органами являются Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (в части регулирования ядерной и радиационной безопасности, надзора за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ,
12 Соглашение между Российской Федерацией и Международным агентством по атомной энергии о подготовке младших профессиональных кадров. 2010. Опубликовано не было // СПС «КонсультантПлюс».
13 Совместная декларация о сотрудничестве между Правительством РФ и Агентством по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития в области мирного использования атомной энергии. 2007. Опубликовано не было // СПС «КонсультантПлюс».
за системами учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, а также подготовки персонала органа регулирования ядерной и радиационной безопасности Республики Гана14. Также в 2013 г. было заключено Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь об оперативном оповещении о ядерной аварии и обмене информацией в области ядерной и радиационной безопасности. Компетентным органом со стороны России названа Госкорпорация «Росатом»15.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», исходя из принципа координирующей роли Министерства иностранных дел РФ в проведении внешней политики государства, закрепляет общее правило о том, что федеральные органы власти и уполномоченные организации представляют Президенту РФ или Правительству РФ предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации или правительства страны по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним16.
Государственно-правовое управление Президента РФ совместно с Министерством иностранных дел РФ в своем официальном разъяснении также устанавливает, что предложения о заключении международных договоров РФ межведомственного характера представляются в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел России или по согласованию с ним, а также по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти17.
14 Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Гана о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях. 2015 // Бюллетень международных договоров. 2016. № 3. Ст. 5.
15 Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь об оперативном оповещении о ядерной аварии и обмене информацией в области ядерной и радиационной безопасности. 2013 // Бюллетень международных договоров. 2014. № 11. Ст. 7.
16 Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
17 Официальные разъяснения по вопросам, касающимся порядка заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, утв. ГПУ Президента РФ 18.05.1994. № А19-1-1009, МИД РФ 26.05.1994. № 11788/ИС // Рос. газ. 1994. № 156.
Заметим, что в соответствующей норме закона о Госкорпорации «Росатом» упоминание Министерства иностранных дел РФ отсутствует. На наш взгляд, являясь специальным законом, устанавливающим правовое положение, принципы организации и деятельности Госкорпорации, он мог бы содержать в себе саму процедур или основные ее положения по согласованию проектов международных договоров РФ с Министерством иностранных дел РФ, так как изначальная подготовка проектов международных договоров, обоснование предложений по их заключению могут иметь существенное значение для дальнейшего практического применения.
Подводя итог сказанному, отметим, что, несмотря на небольшое количество законодательных норм, регулирующих процесс участия Госкорпорации «Росатом» в международном договорном сотрудничестве, а это основной Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» и фактически одна статья в специальном Федеральном законе «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"», за довольно короткое время удалось сформировать значительный объем международных договоров как на двустороннем, так и многостороннем уровнях.
Российская Федерация продолжает движение в сторону интеграции в мировую атомную отрасль и ее ключевые институты. Основной, если не сказать главной, организацией, способствующей такой интеграции на всех уровнях, является Госкорпорация «Росатом». Благодаря международному сотрудничеству в ядерной сфере, в первую очередь на договорной основе, государство получает право на использование всех результатов интеллектуальной деятельности стран - участниц глобального процесса, а также позволяет российским ученым продвигать свои интеллектуальные достижения на мировой арене. Международное договорное сотрудничество Госкорпорации «Росатом» направлено на формирование необходимых международно-правовых предпосылок и условий для продвижения отечественных ядерных технологий, укрепление режимов ядерной безопасности и ядерного нераспространения, а также на активную работу в соответствующих международных организациях.
Библиографический список
1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Действующее международное право : в 3 т. - М., 1996. - Т. 1.
2. Меморандум о взаимопонимании между Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и Министерством энергетики и природных ресурсов Турецкой Республики по подготовке кадров для атомной отрасли и смежных отраслей. Анкара. 01.12.2014. Опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
3. Меморандум о взаимопонимании между Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и организацией по атомной энергии Ирана о расширении сотрудничества в области использования атомной энергии в мирных целях. 11.11.2014 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.rosatom.ru/resources/7df15e00462aa42fb6dbf6d490c073ed/memorandum_iran_rus.pdf (дата обращения: 10.05.2016).
4. Совместная декларация о сотрудничестве между Правительством РФ и Агентством по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития в области мирного использования атомной энергии. 2007. Опубликовано не было // СПС «КонсультантПлюс».
5. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь об оперативном оповещении о ядерной аварии и обмене информацией в области ядерной и радиационной безопасности. 2013 // Бюллетень международных договоров. - 2014. - № 11. - Ст. 7.
6. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Гана о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях. 2015 // Бюллетень международных договоров. - 2016. - № 3. - Ст. 5.
7. Соглашение между Российской Федерацией и Международным агентством по атомной энергии о подготовке младших профессиональных кадров. 2010. Опубликовано не было // СПС «Кон-сультантПлюс».
8. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 1 декабря № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс».
13. Официальные разъяснения по вопросам, касающимся порядка заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, утв. ГПУ Президента РФ 18.05.1994. № А19-1-1009, МИД РФ 26.05.1994. № 11788/ИС // Рос. газ. - 1994. - № 156.
