Опыт управления проектами в рамках международной программы Глобального партнерства Текст научной статьи по специальности «Право»

А. В. Есаулова

ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТАМИ В РАМКАХ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРОГРАММЫ ГЛОБАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА

В статье отражен практический опыт автора в управлении международными проектами при взаимодействии частно-государственных институтов разных стран, сделано предположение о необходимости соблюдения комплексного подхода к управлению проектами и доказывается неприемлемость унифицированных методик в обеспечении выполнения работ в рамках межправительственных соглашений.

Ключевые слова и словосочетания: управление проектами, межправительственные соглашения, комплексный подход, унифицированная методика.

Искусство управления проектами представляет собой комплексную совокупность действий, направленных на эффективное достижение цели с минимальной затратой ресурсов. При этом достижение эффективных результатов предполагает поиск оптимальных сочетаний между целями, сроками, затратами, качеством и другими характеристиками проекта, в том числе:

- определение цели проекта и проведение его обоснования;

- выявление структуры проекта (подцели, основные этапы работы, которые предстоит выполнить);

- определение необходимых объемов и источников финансирования;

- подбор исполнителей, в частности, через процедуры торгов и конкурсов;

- подготовка и заключение контрактов;

- определение сроков выполнения проекта, составление графика его реализации, расчет необходимых ресурсов;

- расчет бюджета проекта;

- планирование и учет рисков;

- обеспечение контроля за ходом выполнения проекта и др.1 Управление проектом представляет собой методологию организации,

планирования, руководства, координации трудовых, финансовых и материально-технических ресурсов на протяжении проектного цикла, направленную на эффективное достижение его целей путем применения современных методов, техники и технологии управления для достижения определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости, времени, качеству и удовлетворению участников проекта.

Питер Ф. Друкер утверждал, что новый тип экономики станет экономикой инноваций и перемен2. Таким образом, управление проектами в XXI веке

1 См.: Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Управление проектами : учебное пособие / под общ. ред. И. И. Мазура. - 2-е изд. - М. : Омега-Л, 2004.

2 См.: Друкер П. Ф. Энциклопедия менеджмента : пер. с англ. - М. : Вильямс, 2004. - С. 107.

становится перманентно изменяющимся процессом действий, требующим постоянного поиска и оптимизации методов и форм взаимодействия между его составляющими.

Распространение оружия массового уничтожения представляет угрозу не только национальной безопасности каждой страны, но и международной безопасности и стабильности. На саммите в городе Кананаскисе (Канада) в 2002 г. «Группа восьми» создала практический инструмент, направленный на решение вопросов нераспространения, разоружения, борьбы с терроризмом и обеспечения ядерной безопасности. Новая программа получила название «Глобальное партнерство против распространения оружия и материалов массового уничтожения» (Глобальное партнерство). Ее главной целью была определена борьба с терроризмом. Уникальность программы состоит в том, что, в отличие от других механизмов, были названы средства, которые «Восьмерка» решила ассигновать на ее реализацию. Лидеры обязались выделить на Глобальное партнерство в течение 10 лет до 20 млрд долларов.

В «Группу восьми» входят Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, Франция, США, Япония и ЕС (с ограниченным статусом). Кроме того, число участников Глобального партнерства с 2002 г. возросло до 24 государств, и созданы предпосылки для продления Глобального партнерства после 2012 г. еще на 10 лет.

Первым получателем помощи в рамках Глобального партнерства стала Россия. Для реализации программы Глобального партнерства в области утилизации атомных подводных лодок необходимо было принять определенную законодательную базу. В 2003 г. было подписано Рамочное соглашение о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации (МНЭПР), на основании которого и развивается это сотрудничество.

Кроме того, были заключены двусторонние соглашения (Италия, Канада), а также в рамках МНЭПР были подписаны исполнительные соглашения, обеспечивающие работу доноров по конкретно выбранным ими направлениям. Координацию работ по этим соглашениям правительство России поручило (в то время) Минатому России, затем Федеральному агентству по атомной энергии, а теперь этим вопросом занимается Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (ГК «Росатом»).

Реализация проектов в данном направлении осуществляется в рамках международной технической помощи согласно Федеральному закону от 4 мая 1999 г. № 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации».

Техническая помощь (содействие) - вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой в целях оказания поддержки в осуществлении экономической, социальной реформ и разоружения путем проведения конверсии, утилизации вооружения и военной техники, проведения радиационно-экологических мероприятий по обращению с радиоактивными отходами, от-

работавшим ядерным топливом и другими ядерными материалами, ранее накопленными и (или) образующимися при эксплуатации и выводе из нее объектов мирного и военного использования атомной энергии, а также путем проведения исследований, обучения, обмена специалистами, аспирантами и студентами, передачи опыта и технологий, поставок оборудования и других материально-технических средств по проектам и программам .

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1999 г. № 1046 международная программа Глобального партнерства зарегистрирована в Министерстве экономического развития Российской Федерации под номером «МКЕРЯ 001000 Программа «О многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации» (соглашение МНЭПР от 21.05.03 г.)». Куратором данной программы технической помощи в ГК «Росатом» является Дирекция по ядерной и радиационной безопасности (Дирекция ЯРБ).

Реализация проектов в рамках Глобального партнерства в ГК «Росатом» является комплексным процессом и включает в себя несколько этапов:

1. Подготовка и внутреннее согласование проекта контракта в организации - получателе технической помощи. Получателями технической помощи могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица, уполномоченные российской стороной выступать в качестве бенефициара содействия и партнера в целях осуществления какого-либо проекта в рамках МНЭПР.

Как правило, при обсуждении с донорами (или организациями, ими уполномоченными) конкретных проектов сотрудничества с учетом особенностей проектов и мнения донора для реализации проекта определяется российский исполнитель. Донором технической помощи могут выступать иностранные государства, их федеративные или муниципальные образования, международные и иностранные учреждения или некоммерческие организации, предоставляющие техническую помощь.

Особенностью международного сотрудничества в рамках Глобального партнерства является необходимость совмещения российского законодательства с международными стандартами исполнения контрактов. Такой подход требует создания системы управления проектами, а также подготовки пред-контрактных предложений в международном формате, в связи с чем ГК «Рос-атом» назначает для реализации проектов такую организацию, которая имеет опыт международного сотрудничества и способна подготовить технические и финансовые предложения, удовлетворяющие донора. Предварительные переговоры с представителями организаций-доноров по новым программам и контрактам, направленным на утилизацию атомных подводных лодок (АПЛ) и экологическую реабилитацию радиационно опасных объектов, российские

1 См.: Арутюнов Ю. А. Повышение роли интеграции в развитии корпоративных структур // Вопросы экономики и права. - 2012. - № 9.

организации проводят после предварительного согласования с ГК «Росатом» обсуждаемых вопросов.

2. Согласование проекта контракта в ГК «Росатом».

Проекты международных контрактов в рамках Глобального партнерства отправляются на согласование в Дирекцию ЯРБ, а при необходимости проходят следующие процедуры:

- получение разрешения на информационный обмен;

- получение заключения Экспортного совета ГК «Росатом»;

- согласование крупной сделки;

- согласование и получение разрешения в Минобороны России и ФСБ России на подписание контрактов, в которых предусматривается доступ иностранных граждан на территорию закрытых административно-территориальных образований или посещение режимных предприятий.

3. Подписание контракта.

4. Получение обязательства ГК «Росатом».

Для получения обязательства ГК «Росатом» по контролю за целевым использованием средств международной технической помощи получатель технической помощи (организация, уполномоченная управлять проектом) заключает с ГК «Росатом» государственный контракт (если предметом международного сотрудничества является утилизация АПЛ, надводных кораблей с ядерными энергетическими установками, иное вооружение и военная техника) или договор-поручение на выполнение работ (если предметом международного сотрудничества является реабилитация радиационно опасных объектов). Подписание указанного государственного контракта (договора) является неотъемлемым требованием для выдачи Росатомом обязательства по контролю за целевым использованием международной технической помощи.

5. Получение удостоверения, подтверждающего принадлежность выполняемых работ, поставок и услуг к технической помощи.

После подписания контракта готовится пакет документов, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1999 г. № 1046 для освобождения от налоговых платежей и таможенных пошлин. Дирекция ЯРБ оформляет гарантийные письма по целевому использованию получателем средств международной помощи в Комиссию по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации. Перечень организаций, принимающих участие в выполнении работ по оказанию технической помощи, согласовывается с Дирекцией ЯРБ и включается в виде приложения к удостоверению, выдаваемому указанной Комиссией, подтверждающему принадлежность выполняемых работ, поставок и услуг к технической помощи. Генеральный подрядчик вправе (при необходимости) заключать договоры субподряда, при этом работы (услуги), выполненные субподрядными организациями, также освобождаются от налогообложения на территории Российской Федерации.

Контроль целевого использования технической помощи осуществляется как со стороны доноров, так и с российской стороны:

- Дирекция ЯРБ ГК «Росатом» осуществляет непосредственное управление проектами и программами технической помощи, реализуемыми подведомственными предприятиями. Для проведения контрольных мероприятий

она предоставляет информацию в Департамент внутреннего контроля и аудита ГК «Росатом» и в привлекаемые аудиторские компании;

- контроль со стороны доноров осуществляется в ходе инспекционных визитов, посещений объектов выполнения работ и строительных площадок, ознакомления с отчетами по завершенным этапам работ и актами сдачи-приемки объектов, проведения совместных заседаний и селекторных совещаний, а также проведения финансового аудита;

- внешние проверки осуществляются уполномоченными государственными органами в ходе контрольных мероприятий Счетной палаты, налоговых служб и таможенных инспекций.

Главным недостатком механизма управления проектами в рамках международной программы Глобального партнерства на текущий момент времени является отсутствие универсального для всех стран и организаций-партнеров схемы оказания безвозмездной финансовой и технической помощи Российской Федерации, связанной с утилизацией АПЛ.

Причинами отсутствия унификации в подходах к оказанию помощи России являются:

- особенности национальных законодательных требований по оказанию безвозмездной финансовой и технической помощи иностранным государствам;

- широкий спектр реализуемых проектов в рамках программ по утилизации АПЛ (выполнение научно-исследовательских, проектных работ, капитальное строительство, поставка оборудования, непосредственная утилизация АПЛ);

- особенности инфраструктуры и состояние объектов по утилизации АПЛ, техническое состояние отдельных АПЛ, от которого зависит объем работ, техническое состояние пунктов хранения отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов и объем работ, необходимых для их реабилитации;

- необходимость комплексного финансирования целого ряда сложных объектов и др.

Для примера приведем схему управления реализацией проектов в рамках Глобального партнерства, используемую при реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области утилизации российских АПЛ, выведенных из состава Военно-морского флота, и безопасности обращения с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом.

С целью способствования развитию сотрудничества и контроля хода реализации Соглашения компетентные органы правительств Российской Федерации и Итальянской Республики учредили Управляющий комитет, в который входят уполномоченные правительствами России и Италии представители.

С целью осуществления деятельности технико-управленческого характера и разрешения оперативных вопросов, касающихся реализации проектов в рамках Соглашения, Управляющий комитет сформировал совместную Группу управления проектами (ГУП), цель которой - осуществление деятельности технико-управленческого характера и разрешение оперативных вопросов, ка-

сающихся реализации проектов в рамках Соглашения (ст. 4). В данную организацию входят специалисты и менеджеры как с итальянской, так и с российской стороны.

Основными функциями ГУП являются:

а) разработка технической, управленческой и административной документации, а также исследований и углубленного анализа по отдельным аспектам Соглашения согласно запросам Управляющего комитета;

б) разработка и составление технических спецификаций и договорной документации;

в) деятельность по координации, надзору и контролю в рамках отдельных проектов на всех этапах их осуществления;

г) контроль надлежащего выполнения договорных обязательств главными поставщиками и исполнителями в момент выставления счетов;

д) обеспечение обычного управления контрактами, урегулирования споров и оформление вариантов контрактов;

е) подготовка и проведение в случае необходимости конкурсных торгов для отбора поставщиков для выполнения утвержденных проектов;

ж) осуществление мероприятий по контролю и надзору на этапах предварительного и рабочего проектирования, согласование проектной документации;

з) контроль за надлежащим выполнением содержания контрактов на этапах строительства, установки и монтажа компонентов, испытаний и пуска оборудования;

и) контроль и сертификация специальными документами завершения проектных этапов.

По состоянию на июнь 2011 г., т. е. за пять лет работ, было подписано 33 контракта и 32 дополнительных соглашения. Кроме того, было составлено 33 технических спецификации и около 140 технических отчетов, включая отчеты об адекватности цены контрактов и отчеты о произведенных инспекциях. Сотрудниками ГУП было произведено 46 инспекций. Результат каждой инспекции позволил ГУП (согласно ст. 5 Соглашения о сотрудничестве) проверить состояние продвижения работ по проектам и выдать сертификационную документацию, необходимую для оплаты счетов-фактур. Общая предполагаемая сумма расходов на управление работами по завершении реализации Соглашения о сотрудничестве составит немногим более 11%, что соответствует прогнозу по данным расходам, сделанному в момент ратификации Соглашения о сотрудничестве.

В качестве информационной поддержки управления реализации проектов в рамках Глобального партнерства введена в эксплуатацию информационная система управления Программой комплексной утилизации объектов атомного флота и обеспечивающей инфраструктуры (ИСУП). Сформирован и пополняется электронный архив документации, относящийся к выполняемым проектам (контрактная и проектно-сметная документация, материалы и протоколы совещаний Управляющих комитетов, координационных и технических групп, отчеты о выполнении решений и поручений и т. п.).

Сопровождение реализации проектов в рамках Глобального партнерства с применением ИСУП позволяет:

- получать объективную информацию о состоянии реализации проектов программы;

- своевременно выявлять проблемы и отклонения в графиках выполнения работ по проектам;

- определять критические точки в реализации конкретных проектов и их возможное влияние на другие проекты;

- находить оптимальные варианты управленческих действий в сложившихся условиях (ограниченное финансирование, ограниченные производственные мощности, трудовые ресурсы, жесткие сроки и т. д.);

- своевременно и оптимально корректировать программу работ для достижения наиболее эффективного результата;

- осуществлять координацию взаимодействия с иностранными партнерами, в том числе при организации международных встреч;

- осуществлять контроль за выполнением решений управляющих комитетов, координационных групп и подготавливать отчеты по полученным результатам.

В соответствии с вышеизложенным мы видим, что управление сложными международными проектами не предусматривает наличие готовых универсальных схем выполнения работ. Реализация проектов в рамках международной технической помощи включает многочисленных участников разных уровней: федеральные органы исполнительной власти стран-доноров и стран-получателей, коммерческие предприятия: заказчики и исполнители работ, государственные надзорные органы, общественные организации и т. д. В целях координации работ строятся разнообразные управляющие механизмы с вовлечением представителей государственных и коммерческих структур.

Таким образом, управление проектами в рамках международной программы Глобального партнерства представляет собой комплексную работу, основная задача которой - координация заключения и выполнения международных соглашений. Данная работа предусматривает обеспечение правового и информационного сопровождения проектов, деятельности организаций, непосредственно управляющей каждым конкретным проектом, контроля целевого использования средств международной технической помощи и т. д. 8 лет успешного международного сотрудничества в этой области является уникальным примером мировой глобализации и синтеза экономических и интеллектуальных ресурсов.

Список литературы

1. Арутюнов Ю. А. Анализ кризисных явлений в развитии общества на основе цивилизационного подхода // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2012. - № 4 (46).

2. Друкер П. Ф. Энциклопедия менеджмента : пер. с англ. - М. : Виль-ямс, 2004.

3. Appelo J. Management 3.0: Leading Agile Developers, Developing Agile Leaders. - Boston : Addison-Wesley Professional, 2011.