CC BY
160Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ШЕПЕЛЕВА Дина Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: dvshepeleva@fa.ru;
ПОПОВА Ольга Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента Правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: ovpopova@fa.ru
Краткая аннотация: В настоящее время в Российской Федерации проводится крупномасштабная реформа контрольной
и надзорной деятельности, одной из задач которой является повышение результативности и эффективности контроля и надзора. В связи с чем исследование основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности в рамках реализации данных мероприятий приобретает особую актуальность, что предопределяется, в том числе, поставленной целью статьи, которая направлена на изучение вопросов финансового контроля и надзора, как в практическом, так и теоретическом аспектах. Важно проанализировать основные направления системы контрольно-надзорной деятельности, перечень ключевых признаков государственного финансового контроля, а также охарактеризовать его как часть государственного управления, институт финансового права и контрольное правоотношение.
Abstract: A large-scale reform of monitoring and oversight is under way in the Russian Federation, one of the tasks of which is to im-
prove the effectiveness and effectiveness of monitoring and oversight. In this regard, the study of the main areas of development and implementation of the system of evaluation of performance and effectiveness in the implementation of these activities becomes particularly relevant, which is predetermined, among other things, the purpose of the article, which is aimed at studying issues of financial control and supervision, both in practical and theoretical aspects. It is important to analyze the main areas of the monitoring system, the list of key features of state financial control, and to characterize it as part of public administration, the institution of financial law and control of the rule of law.
Ключевые слова: контроль, надзор, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, публичные интересы, институт финансового права, контрольное правоотношение, государственное управление.
Keywords: control, supervision, financial control, state financial control, public interest, financial law institution, control, public administration.
Государственный финансовый контроль представляет собой строго процедурную и установленную законодательством производственную деятельность уполномоченных на его реализацию органов власти и их компетентных должностных лиц. На данный момент четко урегулированное законодательно определение государственного финансового контроля отсутствует.
Несмотря на отсутствие законодательно закрепленного определения государственного финансового контроля, имеется множество доктринальных концепций понимания категории «государственный финансовый контроль», среди которых выявляется общая тенденция к наличию таких признаков государственного финансового контроля как:
1. Цели и задачи связанные с обеспечением законности в аккумулировании и распределении государственных фондов денежных средств.
2. Реализуется публично-властным элементом в лице государства, его субъектов, муниципальных образований непосредственно органами и должностными лицами.
3. Имеет законодательно урегулированные организационно - правовые основы, включая процедуру реализации контроля, а также права, обязанности и ответственность его субъектов и объектов.
4. Основывается на властно-распорядительном (императивном) методе правового регулирования.
5. Контрольные отношения ввиду преобладания императивного метода являются вертикальными, в них с одной стороны всегда присутствует властный субъект - орган власти, а с другой стороны подконтрольный объект.
6. Функции государственного финансового контроля связаны не только с обеспечением исполнения законного
использования государственных финансовых ресурсов, но и выявлением, и пресечением правонарушений финансового законодательства и при их наличии - привлечением к ответственности.
7. Государственный финансовый контроль
осуществляется на основании ряда принципов, включая общеправовые, межотраслевые, отраслевые и специальные принципы, классификации которых продолжают систематизироваться и развиваться.
Цели государственного финансового контроля
связаны с обеспечением законности, целесообразности и эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также законности, целесообразности и эффективности использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов, в том числе перечисления в бюджет прибыли, целевым использованием субсидий, кредитов, уплаты налогов, сборов, работ, услуг, товаров для муниципальных и государственных нужд т.д.
Цели государственного финансового контроля и последующие задачи планируются, исходя из годовых планов работ, не исключая проведение и внеплановых мероприятий. Мероприятия государственного финансового зависят от внесения объектов в план контрольного мероприятия с учетом риск-ориентированности и оценки вероятности финансовых, бюджетных, налоговых нарушений.
При этом эффективность финансового контроля зависит от правильности выбора его объектов и методик проведения контрольных мероприятий.
Что касается задач государственного финансового контроля, то основное назначение государственного (муниципального) контроля обусловлено следующими задачами:
1. контроль формирования, исполнения федерального (муниципального) бюджетов, государственных внебюджетных фондов;
2. контроль результативности применения государственных (муниципальных) средств и собственности;
3. контроль подготовки бюджетной отчетности и проведения бюджетного учета;
4. разработка стандартов и процедур осуществления контроля;
5. разработка положений по повышению эффективности использования государственных (муниципальных) средств и собственности;
6. проверка состояния качества и законности государственных (муниципальных) финансовых средств;
7. выявление, предупреждение, пресечение финансовых правонарушений, а также привлечение к ответственности за данные правонарушения;
Фактически роль государственного финансового контроля сводится к обеспечению:
во-первых, недопущения отклонения от установленной процедуры в процессе финансовой деятельности общественными и государственными структурами, гражданами, учреждениями, организациями, предприятиями.
во-вторых, проверки экономической результативности осуществляемых объектами контроля действий, а также соответствию законодательству.
Таким образом, он служит важным способом обеспечения законодательного порядка и достижения задач и стратегий проводимой государством финансовой политики и деятельности.
Государственный финансовый контроль отражает ход и процесс правоприменительной деятельности публичных органов власти и их лиц за движением государственных (муниципальных) денежных средств, а также имущества.
В учебной литературе отмечается, что контролирующая функция финансов проявляет себя через многофункциональную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, охватывая своим воздействием общественные правоотношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования финансовых фондов.
Государственный финансовый контроль проявляется как элемент финансового контроля, наряду с негосударственным (внутрихозяйственным), поэтому его характерная особенность связана с сущностью финансового контроля в целом. К пониманию финансового контроля существует множество точек зрения.
Ряд ученых подходят к финансовому контролю, как деятельности, определенной правовыми нормами, деятельности органов государственных, муниципальных и общественных, а также иных субъектов и структур по выявлению соблюдения
норм права всеми объектами контроля в процессе реализации финансовой политики.
Финансовый контроль представляет собой процесс плановый, процедурный, строго определенный, формальный, в котором есть субъект (проверяющий) и объект (проверяемый), срок и конкретная деятельность, подлежащая проверке в форме определенной процедуры.
Контрольная деятельность также предполагает совокупность обязанностей и правомочий как у объекта (проверяемого), так и субъекта (проверяющего).
Сведения о денежных массах являются предметом финансового контроля, также это могут быть самые разнообразная информация о накоплении и расходовании денежных средств проверяемым лицом, полученные в различных резервах, в разные моменты деятельности и из разных источников.
Именно данные о финансовом положении проверяемого объекта, его действиях становится целью контрольной процедуры. Для официальной констатации фактов финансовой деятельности проверяемого, а значит, и для применения к нему соответствующих санкций, составляется соответствующий правовой акт.
С одной стороны, государственный финансовый контроль представляет собой институт финансового права, с другой стороны, является специфическим контрольным правоотношением. Существует и третье воплощение государственного финансового контроля - он является частью системы государственного управления. Рассмотрим каждое их них подробнее.
Чтобы ответить на вопрос, что же представляет собой государственное управление и почему государственный финансовый контроль является его частью, необходимо обратиться к существованию принципа разделения властей на три ветви -, исполнительную, судебную, законодательную. Данный принцип закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации.
Государственное управление представляет собой деятельность властную по осуществлению полномочий органов публичной власти, а именно исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивая потребности общества в безопасности, обороне, финансах и т.д.
Государственное управление предопределено государственной деятельностью и его частью является исполнительно-распорядительная деятельность, в том числе, по осуществлению государственного финансового контроля.
Структура органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому в нее входят министерства, службы и агентства. При этом все они осуществляют свои направления деятельности.
Так, именно федеральные службы реализуют кон-
Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
троль и надзор со стороны государства. Среди субъектов государственного финансового контроля присутствуют такие федеральные службы, как: Федеральное казначейство РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).
Проанализируем государственный финансовый контроль как специфическое контрольное правоотношение, в котором присутствует свой состав - субъект, объект и содержание в виде прав, обязанностей и ответственности. Исследуем каждый элемент контрольного правоотношения более подробно:
1) Субъект контроля - публично-правовые образования, такие как государство в лице специально уполномоченных федеральных органов власти, субъекты государства в лице органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, обладающими властно-распорядительными полномочиями, правоприменительными и правореализационными функциями, включая выявление, пресечение и привлечение к юридической ответственности за нарушение финансового законодательства. Государственный финансовый контроль не дает закрытого перечня субъектов государственного финансового контроля, однако, законодательство четко разграничивает категории «субъект» контроля и «объект» контроля, относя к субъектам, реализующим государственный финансовый контроль, соответствующие органы государственной власти, а также субъекта с особым правовым статусом - Центральный банк Российской Федерации.
2) Содержание как элемент контрольного правоотношения представляет собой права и обязанности субъектов и объектов контроля, закрепленные на законодательном уровне, а также ответственность за реализуемые ими права и обязанности.
Обязанностью контрольных органов является контроль за использованием средств бюджетов, бюджетных кредитов и займов, межбюджетных трансфертов, договоров (соглашений) или контрактов о предоставлении средств из бюджетов. Во исполнении данных обязанностей контрольные органы наделяются полномочиями представлять в отношении объектов контроля законные требования по исполнению и предоставлению всех материалов, документации, информации, в том числе проводить плановые проверки, внеплановые проверки, выездные проверки, камеральные проверки, плановые ревизии и внеплановые ревизии, а также обследования, осуществлять экспертно-аналитические мероприятия, мониторинг.
3) Объект контроля.
Финансовое право к объекту контрольных правоотношений относит то, на что направлен контроль и то, в связи с чем у субъектов контроля, то есть лиц, управомоченных его
осуществлять, формируются соответствующие компетенции.
С точки зрения финансового контроля государственного (муниципального) контроля все объекты в Российской Федерации рассматриваются с особой стороны, призванной обеспечить законное, своевременное и эффективное функционирование всей финансовой системы, так как финансы объектов контроля напрямую формируют финансовую систему Российской Федерации в целом. Все объекты государственного (муниципального) контроля обладают специфическими признаками и особенностями, позволяющими им становиться частью контрольных отношений. Данные контрольные правоотношения реализуются с помощью императивного (властно-распорядительного) метода правового регулирования, предполагая наличие и соблюдение соответствующих обязанностей объекта контроля перед контрольными субъектами.
Юридическая наука к объекту правоотношений относит многочисленные нематериальные и материальные блага, способные обеспечивать потребности субъектов.
«В работах процессуалистов, а также в других исследованиях, где в той или иной мере затрагиваются вопросы процессуальных правоотношений, высказаны мнения, что объектом указанного правоотношения признается материальное правоотношение, ради которого и сложилось процессуальное правоотношение, либо понятием объекта охватывают и то, и другое»[1].
Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет основы государственного (муниципального) финансового контроля и к объектам контроля относит:
1) государственные (муниципальные) учреждения;
2) государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
3) публично - правовые компании, государственные корпорации;
4) хозяйственные общества и товарищества, коммерческие организации с участием в их уставных капиталах публично-правовых образований;
5) главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета
6) главных распорядителей, распорядителей, получателей бюджетных средств;
7) финансовые органы и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты;
8) юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, предприятий, государственных корпораций, публично-правовых компаний), физические лица, индивидуальные предприниматели в части соблюдения ими условий соглашений о предоставлении ими средств из бюджета, соблюдения порядка и условий предоставления кре-
дитов и займов;
9) органы управления государственными внебюджетными фондами;
10) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами;
11) юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования[2].
Аналогичный перечень объектов контроля с некоторой спецификой содержится в нормативных правовых актах Федерального казначейства и его территориальных управлений, Контрольно-счетных органах субъектов, муниципальных образований, Счетной палаты.
В рамках подконтрольной деятельности на данных объектах формируются организационно-финансовые документы (уставы, стратегии деятельности, планы и т.д.), бюджетные сметы, сметы доходов и расходов, утверждаются показатели экономической деятельности, осуществляется оперативный и бухгалтерский учет результатов деятельности представляется отчетность о результатах финансово-хозяйственной деятельности в установленном порядке.
Так, для включения в годовой план контрольных мероприятий Федерального казначейства объект контроля должен соответствовать определенным критериям, указанным в Постановлении Правительства Российской Федерации №1092[4], а именно: существенность и значимость объекта контроля в рамках реализации им бюджетных средств и государственных программ; осуществление сделок в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в размере более 10 млн. рублей; аналитика осуществления главным администратором бюджетных средств внутреннего финансового аудита; длительность предыдущего периода КМ более 3х лет имеет приоритетное направление; данные о наличии признаков нарушений, поступившая от иных органов контроля, главных администраторов бюджетных средств, местных администраций, а также по результату Анализа данных информационных систем, принадлежащих Федеральному казначейству.
Контрольное правоотношение в рамках государствен-
\
ного финансового контроля можно охарактеризовать следующими особенностями:
1.
финансов;
2.
3.
4.
является следствием контрольной функции
является частью государственного управления;
урегулированность правом;
наличие финансовой правосубъектности
участников;
5. обеспеченность государством;
6. наличие властного субъекта.
Далее проанализируем государственный финансовый контроль как институт финансового права.
Финансовый контроль является институтом финансового права и представляет собой обособленную группу правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида, а именно контрольные общественные отношения по обеспечению законности, целесообразности и эффективности использования государственных фондов денежных средств.
Также финансовый контроль как институт финансового права представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления субъектами финансового контроля контрольных мероприятий (действий) по обеспечению законности, целесообразности и эффективности денежных средств; а также общественные отношения по обеспечению исполнения объектами государственного финансового контроля законодательства.
В заключение отметим, что государственный финансовый контроль представляет собой, с одной стороны, элемент отрасли финансового права - ее институт, воплощается в конкретных правоотношениях, а с другой стороны, является регламентированной правом процедурной правоприменительной деятельностью, осуществляемой в установленных нормативно-правовыми актами формах, реализуемой компетентными органами власти и их должностными лицами в виде возложения на объекты контроля юридических обязанностей, включая такие акты реагирования, как предписания и представления, и применение к ним ответственности в виде составления протоколов об административных нарушениях и уведомлениях о применении бюджетных мер принуждения.
Библиография:
Козлов Ю.М. Административные правоотношения. — М., 1976. С. 109—112; Божьев В.П. Уголовно-процессуальные правоотношения. — М., 1975. С. 139; Дю-рягин И.Я. Право и управление. — М., 1981. С. 106.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 145 -ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ 1998. № 31. Ст. 3823.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 31. Ст. 4398
Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» // 02.12.2013. Собрание законодательства РФ № 49 (часть VII), ст. 6435
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ», № 11, 15.03.2004, ст. 945.
