CC BY
117Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
DOI 10.47643/1815-1337_2020_12_30
ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ШЕПЕЛЕВА Дина Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: dvshepeleva@fa.ru;
ПОПОВА Ольга Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: ovpopova@fa.ru
Краткая аннотация: в современной Российском государстве проводится масштабная реформа надзорной и контрольной деятельности. Приоритетной из задач здесь является повышение результативности и эффективности контроля и надзора. В связи с чем исследование основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности в рамках реализации данных мероприятий приобретает особую актуальность, что предопределяется, в том числе, поставленной целью статьи, которая направлена на изучение вопросов финансового контроля и надзора, как в практическом, так и теоретическом аспектах. Важно проанализировать историю становления финансового контроля, этапы становления и основные направления финансового контроля на разных этапах контрольно-надзорной деятельности, перечень ключевых признаков государственного финансового контроля, а также охарактеризовать его как часть государственного управления, институт финансового права и контрольное правоотношение.
Abstract: in the modern Russian state, a large-scale reform of Supervisory and control activities is being carried out. The priority task here is to improve the effectiveness and efficiency of control and supervision. In this regard, the study of the main directions of development and implementation of a system for evaluating performance and efficiency in the implementation of these measures becomes particularly relevant, which is predetermined, among other things, by the goal of the article, which is aimed at studying the issues of financial control and supervision, both in practical and theoretical aspects. It is important to analyze the history of the formation of financial control, the stages of formation and main directions of financial control at various stages of control and supervision, the list of key features of state financial control, and to highlight it as part of public administration, Institute of Finance and controlling relationship.
Ключевые слова: контроль, надзор, эволюция, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, публичные интересы, институт финансового права, контрольное правоотношение, государственное управление.
Keywords: control, supervision, financial control, state financial control, public interest, financial law institution, control, public administration.
Важное значение имеет эффективность государственного финансового контроля, от которого зависит успешное проведение социально-экономической политики государства. Эффективность осуществления финансового контроля зависит от эффективности применяемых методов финансового контроля: ревизия, наблюдение, обследование, проверки.
Оценка состояния государственного финансового контроля в РФ позволяет нам заключить, что в настоящее время сфера финансового контроля в России в целом сформирована, а именно:
- определены основные законодательные термины,
- распределены полномочия органов между уровнями государственного финансового контроля,
- определены субъекты, объекты и предметы контроля на законодательном уровне,
- сформирована контрольная среда.
Последние изменения в Бюджетный кодекс РФ от 26.07.2019 № 199-ФЗ устранили множество существовавших ранее проблем.
Государственный финансовый контроль нуждается в реализации принципа совместной работы контрольных органов законодательной и исполнительной власти, а также применении концепции государственного финансового контроля, что будет способствовать его практическому совершенствованию в целом.
На данный момент единого понятия государственного
финансового контроля не существует ни в нормативно-правовой базе, ни в научных публикациях. В Указе Президента РФ от 25.07.1996 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в России» (утратил силу) государственный финансовый контроля определяется как контроль за реализацией бюджетов различных ступеней бюджетной системы РФ, за состоянием государственного долга, государственных ресурсов.
В соответствии с нормативными-правовыми актами целью государственного финансового контроля является обеспечение бюджетных правоотношений. Имеется множество категорий государственного финансового контроля, но с нашей точки зрения,
- это проверка органами государственной власти и местного самоуправления за соблюдением законности, рациональности и эффективности образования, распределения и использования бюджетных денежных и материальных средств. Таким образом, основной целью государственного финансового контроля является обеспечение законности, рациональности и эффективности образования, распределения и использования бюджетных денежных и материальных средств.
Как же становление финансового контроля в нашем государстве проходило исторически? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно обратиться к истории древней Руси, когда еще первые князья устанавливали первые налоги в виде дани (полюдье), уроков и погостов.
Русская Правда установила штрафы за многочислен-
ные преступления, взимание которых возлагалось на воевод. С 15 века Древняя Русь освобождается от ига Золотой Орды, возвращаясь к единству, единство проявляется и в формировании единой Приказной системы власти, так Счетный приказ занимался счетными, сыскными делами.
В 18 веке на смену Счетному приказу пришли Петровские Коллегии, среди которых особые функции финансового контроля выполняла ревизион-коллегия, так как на нее возлагалась проверка всех доходов и расходов бюджетов.
С 19 века коллегии сменяются министерствами Александра первого. В первой половине 19-го века в России все министерства и ведомства вполне свободно распоряжались казенными средствами. Министров и крупных чиновников такое положение дел вполне устраивало, тем более что со стороны государства контроль над расходованием денежных средств был весьма неэффективен1.
Навести порядок в финансовой сфере пытался российский реформатор М. Сперанский. Еще в начале 19 века он призывал проводить ревизию всех государственных расходов и у всех должностных лиц вплоть до министров. М. Сперанский считал, что все доходы и расходы государства должны быть сосредоточены в одном ведомстве и отражаться в бюджете. По его мнению, данная система лишила бы правящую бюрократию бесконтрольно тратить казенные средства. Идея реформатора естественно вызвала раздражение чиновников светского общества и объявила М.Сперанскому войну, вход пошли сплетни подметные письма, обвинение М.Сперанского во взяточничестве и даже в государственной измене. Некоторое время Александр I не реагировал на это. 17 марта 1812 года М. Сперанскому было приказано явиться в зимний дворец, где состоялась беседа императора и государственного секретаря, а уже дома М.Сперанского ждал министр полиции А. Балашов с предписанием покинуть Петербург. Неугодный более реформатор был отправлен Александром I в ссылку на долгие 9 лет. Александр I ничего не изменил в системе государственного финансового контроля и финансовой отчетности России, не сделал этого и Николай I2.
Финансовый кризис, вызванный Крымской войной (1853-1856) заставил Александра II, сменившего на престоле Николая I вплотную заняться упорядочением российских финансов, он дал санкцию на подготовку масштабной и качественной реформы и уже в ноябре 1855 года в Европу был командирован генерал контролер контрольного департамента гражданских отчётов В. Татаринов. Он тщательно изучил устройство финансового контроля бюджета касс, собрал огромное количество документов и форм иностранной государственной
1 История финансового законодательства России: Учебное пособие. Серия «Экономика и управление». - М.: ИКЦ «МарТ», 2003. - С.83
2 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2007. - С. 33
отчетности. По результатам этой поездки В. Татаринов написал отчет о системах финансового управления в европейских государствах, его вывод был неутешительным: «Ни одной из коренных начал, которая в иностранных государствах служат основанием движения капиталов и их проверки у нас в России не применена». Александр II изучив отчеты В. Татаринова, распорядился создать комиссию для подготовки проекта реформы государственной отчетности и в 1861 году утвердил преобразования по усилению финансового контроля3.
1 января 1863 года Александр II назначил В. Татари-нова государственным контролером. Его ведомство утверждало сметы каждого из министерств и получало право документальной проверки. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности. Из-за затяжного финансового кризиса получать займы из-за границы правительству было практически невозможно. Понимая это, В. Татаринов ввел в открытую публикацию государственного бюджета страны в печати. Теперь иностранные кредиторы знали, что финансовые ресурсы России позволяют выполнить все обязательства принятые на себя правительством. Доходы государства стали поступать в единую кассу государственного казначейства и в дальнейшем распределялись по министерствам и ведомствам, ведомственные кассы в свою очередь упразднялись. Данная система действует и по сегодняшний день4.
Несмотря на усиление финансового контроля умные и способные люди придумывали более изощренные схемы по незаконному наращиванию личного капитала. Так, например, в 1863 году в городе Скопине Рязанской губернии открывается городской общественный банк, директором становится бывший городской голова Иван Рыков. Через пять лет в банке обнаруживается дефицит в 54000 рублей. Рыков для отчета перед Министерством финансов выводит фальшивый баланс, а чтобы скрыть растраты публично объявляет о выдаче по вкладам 7,5 %, в то время как другие банки платят 3% и тысячи людей со всей России устремляются в банк с деньгами5.
Согласно статьям Бюджетного кодекса РФ государственному финансовому контролю можно дать определение - как контроль за финансово-хозяйственной деятельностью абсолютно всех экономических субъектов, финансирование которых осуществляется за счет бюджетных средств, с применением особых форм и методов контроля6.
Попытаться создать единый подхода к методологии организации и проведения государственного финансового кон
3 Ицкович Б.Ф. Становление финансовой системы России (XV век-начало XIX века). - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002. С. 73
4 Степашин C.B.. и др. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. - СПб: Питер, 2004. С. 41
5 Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. - М.: Финансовый контроль, 2007. - С. 36.
6 Бюджетный кодекс Российской Федерации // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702.
троля законодатель предпринял через утверждение приказа Минфина РФ от 25.12.2008 № 146н «Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (утратил силу с апреля 2017 года). Данное Положение применялось органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований. Данный приказ стал подтверждением того, что существуют проблемы связанные с отсутствием единых подходов к формированию, организации единой (общей) системы государственного финансового контроля, из-за того, что его условия не распространялись на финансовый контроль, который осуществляли Федеральное казначейство и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
Далее, совершенствование государственного финансового контроля осуществлялось в период нестабильного финансового положения бюджетов разных уровней во время влияния кризисных процессов в стране (2010-2012 годы).
Одним из направлений концепции антикризисных мер по снижению рисков влияния кризиса на бюджетную сферу являлось объединение в единую систему всех существующих подсистем, осуществляющих финансовый контроль (контроль финансовых, налоговых и таможенных органов, внутриведомственный контроль), а также разграничение функций по контролю и надзору и унификация, в связи с этим, терминологии в нормативных правовых актах.
Стоить заметить, что подобные предложения о неизбежности реформирования системы государственного контроля отмечались в программе увеличения эффективности расходов бюджета, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
В результате воплощения изложенных положений, законодательный базис института финансового контроля и очерченная структура всех его уровней нашли отражение в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-ний»1. Указанный закон дал старт новому этапу реформирования данной сферы по направлению в развитии внешнего государственного финансового контроля.
И так, изучение эволюции государственного финансового контроля в России помогает выявить основные направления его становления, действия и этапы развития, что дает нам право положительные решения проблем реализации предварительного и текущего финансового контроля, чтобы избежать допущенных ошибок или минимизировать их отрицатель-
1 Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Система
«Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/
ные последствия в дальнейшем.
Можно выделить следующие этапы развития финансового контроля:
- Первый этап берет начало во второй половину XVII
века.
Итогом данного этапа развития, становится создание первого в истории страны государственного бюджета 1680 года.
- Второй этап охватывает XVIII столетие.
В данном периоде развития начинаются применятся такие модели организации контроля как централизованные и децентрализованные.
- Третий этап - первая половина XIX века.
На этом этапе государственный финансовый контроль получает статус самостоятельности, при этом подчиняясь только верховной власти.
- Четвертый этап можно выделить во второй половине
XIX века.
В этот период осуществляется реформа государственного финансового контроля по результатом которой происходит появление в контрольной системе единства, что упрощает контрольную деятельность и регулирование финансовых потоков. Контрольная система состоит из высшего контрольного органа и местного органа контроля.
Пятый этап - начало XX века.
На данном этапе, следует отметить, что предшествовавшая история возникновения и развития государственного финансового контроля стала подготовкой к качественному обновлению и совершенствованию государственных контрольно-финансовых органов.
Следует отметить, что Федеральный закон «О финансовом контроле в России» до сих пор не принят. О его необходимости принятия высказывали мнение ведущие специалисты в области права, любое научное исследование, посвященное государственному финансовому контролю, содержало рекомендации о его качественной разработки и принятию. Вопрос неоднократно поднимался в юридической и экономической литературе, а также на уровне высших органов государственной власти.
В современном законодательстве ведущую роль по финансовому и бюджетному контролю имеет Бюджетный кодекс РФ, В Бюджетном кодексе Российской Федерации определена цель финансового контроля: гарантия соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.2
Все контрольные мероприятия основываются на принципах законности, эффективности, независимости, объективности, открытости и гласности. Также стоит учесть, что нормы, так или иначе регулирующие бюджетный контроль, органи-
2 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СПС Консультант-Плюс
зацию и процедуру реализации, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, оценку его форм и методов, - это часть финансового (бюджетного) права.
При различном роде основаниям финансовый контроль принято делить на виды:1
- по времени проведения о предварительный
о текущий
о последующий
- по степени обязательности о обязательный
о инициативный
- по характеру выполнения о оперативный
о плановый
о внеплановый
- по субъектам контроля государственный ведомственный внутрихозяйственный общественный независимый аудит по среде деятельности бюджетный налоговый валютный таможенный банковский по направлению
за целенаправленным использованием фи-
нансов
о
ных средств
о
за эффективностью использования денеж-
по прочим направлениям.
Государственный финансовый контроль - неотъемлемая часть государственного управления. В соответствии с положениями Лимской декларации руководящих принципов ведется деление финансового контроля на внутренний и внеш-ний.2 Исходя из ее положений также следует, что контрольные функции должны выполняться высшим контрольным органом, который является внешним по отношению к контрольному объекту, и внутренними контрольными службами, созданными внутри. Система органов государственного (муниципального) финансового контроля, сложившаяся в Российской Федерации, следует международным и европейским стандартам. Разделе-
ние финансового контроля на внешний и внутренний, предварительный и последующий закреплено в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ:
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль-контрольная деятельность Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований;
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль-контрольная деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).
Система финансового контроля существует с целью реализации конкретных функций и задач. Таким образом, к основным задачам финансового контроля относится контроль: за формированием и использованием государственных средств Российской Федерации и ее субъектов; за выполнением своих функций органами исполнительной власти, которые занимаются проведением финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики; за законностью привлечения и расходования ресурсов физических и юридических лиц кредитными учреждениями.3
Что касается основных функций финансового контроля, то к ним относятся:
- проверка точности формирования государственных
средств,
- их сохранности и целевого использования;
- контроль за точностью и эффективностью использования бюджетных фондов;
- обеспечение обоснованности и правомерности действий кредитных учреждений, касающихся использования ресурсов физических лиц и организаций; контроль за внешним и внутренним государственным долгом.4
Проанализировав историю и нынешнее состояние государственного финансового контроля в бюджетной сфере Российской Федерации, а также опыт зарубежных организаций. осуществляющих финансовый контроль позволят прийти к следующим выводам. На обеспечение экономической безопасности государства, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, динамичное развитие экономики и в целом на социально-экономическое благополучие граждан Российской Федерации влияет квалифицированность и добросовестность исполнения возложенных обязательств на контрольно-финансо-
Терехова Е. В. Аудит как независимый вид финансового контроля // Государство и право. 2017. № 11. С. 158.
2 Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (EUROSAI) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт EUROSAI. http://www.eurosai.org (дата обращения 15.03.2020)
Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация // М.: Маркетинг. 2018. С. 417.
4 Шавров А. В. Финансовое право Российской Федерации. //2017. С.318
производить контроль за аккуратностью и своевременностью пополнения государственной казны и расходованием государственных средств. Успешная реализация должна содействовать эффективному использованию финансовых средств, что и является назначением финансового контроля.
вые органы.
Любому государству и любому обществу необходимо
Для решения стоящих перед государственным фи-
нансовым контролем задач, необходимо научное совершенствование, а так как данный контроль принимает различные формы и виды, ему необходима систематизация и классификация. Основываясь на практику, классификация государственного финансового контроля целесообразна для определения состава и структуры контролирующих органов, их полномочий, функций задач; при разработке законодательных и нормативных актов; для показателей эффективности финансового контроля.
Библиография:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/
2. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (EUROSAI) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт EUROSAI. http://www.eurosai.org
3. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Система «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/
4. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. - М.: Финансовый контроль, 2007. - С. 36.
5. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация // М.: Маркетинг. 2018. С. 417.
6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М.: Юриспруденция, 2007. - С. 33
7. История финансового законодательства России: Учебное пособие. Серия «Экономика и управление». - М.: ИКЦ «МарТ», 2003. - С.83
8. Ицкович Б.Ф. Становление финансовой системы России (XV век-начало XIX века). - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002. С. 73
9. Степашин C.B.. и др. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. - СПб: Питер, 2004. С. 41
10. Терехова Е. В. Аудит как независимый вид финансового контроля // Государство и право. 2017. № 11. С. 158.
11. Шавров А. В. Финансовое право Российской Федерации. //2017. С.318
