Научная статья на тему 'Методологические основы оценки эффективности деятельности внешнего муниципального финансового контроля'

Методологические основы оценки эффективности деятельности внешнего муниципального финансового контроля Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
629
86
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ВНЕШНИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ / КОНТРОЛЬНО-СЧЁТНЫЕ ОРГАНЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ / СТАНДАРТЫ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ФИНАНСОВОГО АУДИТА (КОНТРОЛЯ) / КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ / ПОКАЗАТЕЛИ КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ / EXTERNAL MUNICIPAL FINANCIAL CONTROL / CONTROL AND ACCOUNTING BODIES OF MUNICIPALITIES / STANDARDS OF EXTERNAL STATE (MUNICIPAL) FINANCIAL AUDIT (CONTROL) / CRITERIA FOR EVALUATING THE EFFECTIVENESS OF ACTIVITIES / INDICATORS OF CRITERIA FOR EVALUATING THE ACTIVITIES OF EXTERNAL FINANCIAL CONTROL BODIES

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Пашкова Татьяна Анатольевна

Проблема и цель. Повышение результативности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации является одной из основных задач развития внешнего муниципального финансового контроля. Важнейшим в работе контрольно-счётных органов территориальных образований является полнота охвата и возможность полной реализации законодательно установленных полномочий контрольно-счётных органов. Для анализа эффективности деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля необходимо внедрение методик оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов. Целью статьи является анализ представленных в науке подходов к оценке эффективности деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля. Методология. Основными методами стали обобщение, анализ и синтез, методы сравнительного анализа. Результаты. Представлен анализ методологических подходов к оценке эффективности деятельности органов внешнего финансового контроля. Рассмотрены представленные в научной литературе модели оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов с использованием следующих критериев: результативность, действенность и экономичность; рейтинговая, интегральная, индикативная модели. Изучены авторские подходы к оценке деятельности контрольно-счётных органов, представленные в научной литературе.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

METHODOLOGICAL BASES OF EXTERNAL MUNICIPAL FINANCIAL CONTROL EFFICIENCY EVALUATIon

Introduction. Improving the effectiveness of financial control at all levels of the budget system in the Russian Federation is one of the main objectives of external municipal financial control development. The most important in the work of control and accounting bodies of territorial entities is the fullness of coverage and the possibility of full implementation of the legislatively established powers of control and accounting bodies. To analyze the effectiveness of the external municipal financial control bodies, it is necessary to introduce methods for evaluating the effectiveness of the activities of control and accounting bodies. The aim of the article is to analyze the approaches presented in science to assess the effectiveness of the activities of external municipal financial control bodies. Methodology. The main methods were generalization, analysis and synthesis, methods of comparative analysis. Results. The analysis of methodological approaches to assessing the effectiveness of the activities of external financial control bodies is presented. The models presented in the scientific literature for evaluating the effectiveness of the activities of control and accounting bodies are considered: using the criteria i.e. effectiveness, efficiency and cost-effectiveness; rating, integral, indicative models. Some authors' approaches to assessing the activities of control and accounting bodie, presented in the scientific literature have been investigated.

Текст научной работы на тему «Методологические основы оценки эффективности деятельности внешнего муниципального финансового контроля»

УДК 336.11 Б01 10.17238^^998-5320.2019.35.194

1БЬ: 028

Т. А. Пашкова,

Омский государственный педагогический университет

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВНЕШНЕГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Проблема и цель. Повышение результативности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации является одной из основных задач развития внешнего муниципального финансового контроля. Важнейшим в работе контрольно-счётных органов территориальных образований является полнота охвата и возможность полной реализации законодательно установленных полномочий контрольно-счётных органов. Для анализа эффективности деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля необходимо внедрение методик оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов. Целью статьи является анализ представленных в науке подходов к оценке эффективности деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля.

Методология. Основными методами стали обобщение, анализ и синтез, методы сравнительного анализа.

Результаты. Представлен анализ методологических подходов к оценке эффективности деятельности органов внешнего финансового контроля. Рассмотрены представленные в научной литературе модели оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов с использованием следующих критериев: результативность, действенность и экономичность; рейтинговая, интегральная, индикативная модели. Изучены авторские подходы к оценке деятельности контрольно-счётных органов, представленные в научной литературе.

Ключевые слова: внешний муниципальный финансовый контроль, контрольно-счётные органы муниципальных образований, стандарты внешнего государственного (муниципального) финансового аудита (контроля), критерии оценки эффективности деятельности, показатели критериев оценки деятельности органов внешнего финансового контроля.

Проблема и цель. В научной литературе достаточно исследований, посвященных методикам оценки финансовой устойчивости территорий [1], однако контроль за сокращением масштабов нецелевого исполнения бюджета, оценка результативности контрольно-ревизионных структур не получила должного освещения. В соответствии с федеральным законодательством [2] Счётная палата РФ и контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации осуществляют полномочия по оценке (анализу) деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований и дают рекомендации по повышению эффективности их деятельности. Реализация указанных полномочий требует внедрения методологических основ оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов и разработанных на их основе соответствующих методических материалов, стандартов. В настоящее время в науке представлены различные методические подходы к оценке деятельности контрольно-счётных органов.

Методология. Одними из первых представили свою систему показателей оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля С. П. Опёнышев и В. А. Жуков. По их мнению, «критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели» [3]. Структура эффективности деятельности государственного финансового контроля, предложенная авторами, состоит из двух частей - макроэффективности и промежуточной эффективности деятельности.

Макроэффективность представляет собой сумму эффектов, полученных от проведения финансового контроля, включающих социальный эффект, организационный эффект и экономический эффект. Промежуточная эффективность деятельности органов государственного финансового контроля определяется соотношением экономических результатов исполнения представлений и предписаний к затратам на содержание органов государственного финансового контроля.

Авторами предложено определять количественную оценку макроэкономической эффективности деятельности органов государственного финансового контроля как отношение суммы денежного выражения социального, организационного и экономического эффектов к затратам на содержа-

ние указанных органов. Количественную оценку промежуточной эффективности деятельности конкретного органа государственного финансового контроля предложено рассчитывать как отношение средств, возвращённых на бюджетные счета, к затратам на содержание органов государственного финансового контроля.

В качестве критериев эффективности финансового контроля авторами предложены результативность, действенность и экономичность. Для оценки деятельности контрольных органов авторы предложили ещё два критерия: интенсивность и динамичность. Указанные критерии используют различные показатели, характеризующие как количественные результаты деятельности (объём средств, использованных с нарушениями законодательства, количество контрольных мероприятий, количество исполненных представлений и предписаний и др.), так и относительные величины (отношение объёма средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объёму проверенных средств или отношение количества исполненных представлений к общему количеству направленных представлений).

С. П. Опёнышева и В. А. Жукова рассматривают критерии эффективности как результаты действий, осуществлённых органами финансового контроля, а критерий динамичности деятельности используют только для результатов контрольных мероприятий. Однако в действительности возможно оценивать результаты экспертно-аналитических мероприятий по показателям критерия динамичности, предложенным к оценке контрольной деятельности. Так, по результатам экспертно-аналитических мероприятий контрольными органами также выявляются нарушения действующего законодательства. Следовательно, возможно оценить в динамике эффективность экспертно-аналитических мероприятий, используя показатели объёма средств, использованных с нарушением действующего законодательства, количество замечаний и предложений, которые учтены при утверждении нормативных правовых актов.

Показатели критерия динамичности должны демонстрировать развитие, изменение в деятельности контрольного органа, а показатели критерия интенсивности должны характеризовать напряжённость работы, в частности: количество проведённых мероприятий, объём выявленных нарушений, количество объектов, охваченных контролем. Согласимся с мнением В. И. Шарина о том, что «показатели критерия динамичности в основном отражают отношение показателей критериев результативности и действенности и являются их коэффициентами» [4, с. 49]. На современном этапе развития системы внешнего финансового контроля система оценки показателей деятельности, предложенная С. П. Опёнышевым и В. А. Жуковым, по нашему мнению, недостаточно полно отражает специфику деятельности органов внешнего финансового контроля.

Исследовать проблемы повышения эффективности финансового контроля в Российской Федерации И. А. Аветисян [5] предложил, используя также критерии оценки эффективности контрольной деятельности на основе показателей: результативность, действенность и экономичность.

Результативность контрольной работы органов государственного и муниципального финансового контроля И. А. Аветисян видит возможным, если использовать качественные и количественные показатели. Так, качественные показатели должны раскрывать внутреннее содержание контрольной работы, а количественные показатели, одновременно выявляя возникающие в подконтрольных субъектах нарушения, в результате их устранения должны свидетельствовать об уровне результативности работы контролирующего органа.

Показатели действенности должны основываться на чёткой формулировке каждого вида правонарушений и степени ответственности за его невыполнение в результате неправомерных действий или бездействия должностных лиц.

Говоря об экономичности контрольной работы органов финансового контроля, И. А. Аветисян справедливо подчёркивает, что в настоящее время точно не определены понятия эффективности, экономичности и рациональности использования бюджетных средств. Установленный статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами, по сути, отождествляя понятие эффективности и экономности использования бюджетных средств.

На основе разработанных научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счётных органов РФ методических рекомендаций по оценке эффективности деятельности контрольно-счётных органов РФ в различных территориальных образованиях (Владимирской, Волгоградской, Ульяновской, Тюменской и др. областях) созданы и применяются методики оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов.

Так, в Ульяновской области применяется методика рейтинговой оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов, описанная в своих работах И. И. Егоровым [6, 21], основанная на четырёх главных параметрах: экономичности, действенности, результативности и интенсивности. Их характеризуют семь расчётных коэффициентов: коэффициент экономической эффективности; коэффициенты выявляемости (количественный и суммарный); коэффициент возвратности; коэффициенты персональной нагрузки (количественный и суммарный); коэффициент степени охвата контролем (суммарный).

Контрольно-счётные органы Ульяновской области ранжируются по итогам расчётов в соответствии с указанными коэффициентами и оцениваются по итогам каждого квартала.

В методике Ульяновской области 4 коэффициента из 7 оценивают эффективность деятельности контрольно-счётного органа с учётом общей численности сотрудников, что особенно актуально для оценки результатов деятельности муниципальных контрольно-счётных органов. Также интересен для оценки деятельности коэффициент степени охвата контролем, который характеризует соотношение объёма проверенных средств к объёму средств местного бюджета и в относительном выражении сопоставимо оценивает итоговое значение в различных территориальных образованиях.

Методику оценки эффективности муниципального финансового контроля, основанную на рейтинге контрольно-счётных органов с учётом системы критериев эффективности финансового контроля и характеризующих их показателей, предложила Т. Ф. Табунщикова [7]. Как и другие авторы, Т. Ф. Та-бунщикова использует критерии результативности, действенности и экономичности, которые характеризуют восемь расчётных коэффициентов: результативность контроля; коэффициент отклонения, допущенного при исполнении бюджета от заданных (утверждённых) параметров; коэффициент ущерба (финансовых потерь); коэффициент действенности представлений и предписаний; коэффициент возвратности в бюджет; коэффициент экономичности финансового контроля; коэффициент обоснованности затрат органа финансового контроля и коэффициент персональной нагрузки (интенсивности).

Т. Ф. Табунщикова предлагает использовать модель прогноза результатов муниципального финансового контроля на основе метода регрессионного анализа, так как, по её мнению, «необходимо переходить от методологии фиксации фактов бюджетного процесса к методологии прогнозирования бюджета как динамической системы» [7].

Среди предложенных Т. Ф. Табунщиковой коэффициентов в оценке эффективности деятельности контрольно-счётных органов возникает неопределённость при использовании показателя «объём годового бюджета», так как контрольными мероприятиями в основном подлежат охвату прошедшие отчётные периоды, а оценка деятельности осуществляется за отчётный финансовый год. Спорным, на наш взгляд, является применение коэффициента обоснованности затрат органа финансового контроля, так как изменение объёма средств, использованных с нарушением действующего законодательства, выявленного органом финансового контроля, по многим причинам зависит от контролируемой отрасли экономики, специфики функциональной деятельности предприятий и учреждений и в итоге от утверждаемого плана работы контрольно-счётного органа на основании предложений представительных органов муниципальных образований.

Председатель Контрольно-счётной палаты Волгограда В. И. Гордин считает, что эффективность деятельности контрольно-счётного органа муниципалитета - регионального центра - должна быть интегральным показателем и учитывать такие критерии эффективности работы, как экономичность, действенность и результативность [8, с. 71]. С точки зрения В. И. Гордина, результативность деятельности контрольно-счётного органа регионального центра характеризует качество соответствующей деятельности, которую предложено оценивать по следующим показателям: соответствие нормативным документам, регламентирующим деятельность органов внешнего финансового контроля, своевременности выполнения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счётным органом, критериям полноты, достоверности и объективности. По его мнению, «важными показателями являются такие, которые в большей степени характеризуют специальные функции контрольно-счётных органов: объём выявленных дополнительных доходов бюджета и количество мероприятий, направленных на исследование экономического потенциала регионального центра, а также разработку мер повышения доходов бюджета и эффективности муниципального управления» [9, 19]. Значения указанных показателей используют для коррекции финансовой политики муниципалитета и региона.

Л. А. Чалдаева и И. Н. Федоренко предлагают индикативный подход к оценке эффективности контрольно-счётных органов [10], который, по их мнению, может быть использован в динамике в целом по контрольно-счётному органу, по подразделению или по каждому сотруднику в отдельно-

сти. В системе индикаторов оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов предложены индикаторы: эффективность, результативность, интенсивность, объём, затраты.

Индикатор эффективности показывает соотношение объёма средств, возмещённых в бюджет, к объёму средств, направленных на содержание контрольно-счётного органа или к численности сотрудников контрольно-счётного органа. Индикатор результативности отражает параметры выяв-ляемости и возвратности бюджетных средств, израсходованных с нарушениями. Индикатор интенсивности отражает количественные результаты мероприятий с учётом персональной нагрузки. Индикатор объёма характеризует степень охвата контролем бюджетных средств и количества бюджетополучателей. Индикатор затрат отражает соотношение объёма выявленных нарушений к объёму средств, направленных на содержание контрольно-счётного органа.

В рассмотренных выше работах учёных предложены различные подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-счётных органов, которые в целом основаны на критериях и показателях, предложенных С. П. Опёнышевым и В. А. Жуковым в начале 2000-х гг.

Также в научной литературе предложены авторские подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-счётных органов. Можно выделить авторские работы О. В. Шинкарёвой, С. Ю. Дмитриева, Н. В. Самарина.

Так, О. В. Шинкарёва предлагает при оценке эффективности контрольной деятельности контрольно-счётного органа смещать акцент с выявления нарушений на их предотвращение. Данный подход автор предлагает применять, внедрив в контрольную среду «философию непрерывного аудита» [11, с. 29], который позволяет получать аудиторские доказательства в течение короткого промежутка времени после возникновения событий, лежащих в их основе. При внедрении непрерывного аудита изменяются критерии оценки эффективности деятельности контрольно-счётного органа, для которых О. В. Шинкарёва предлагает использовать такие показатели, как:

- глубина охвата непрерывным аудитом сферы муниципальных финансов, оценивая удельный вес подконтрольных учреждений (организаций) в их общей численности и объём охваченных контролем бюджетных средств на одного сотрудника контрольного органа;

- показатели результативности и действенности контроля, оценивая объём и количество выявленных нарушений, среднее время выявления нарушений;

- показатель экономичности, рассчитываемый как соотношение объёма охваченных контролем бюджетных средств к затратам на содержание контрольного органа муниципального образования.

Первые два показателя возможно сравнивать со средними показателями по Российской Федерации. Третий показатель сравним с показателями тех муниципальных образований, которые сопоставимы по размерам территории, бюджета и средней заработной плате в регионе.

По нашему мнению, подход к оценке эффективности деятельности контрольно-счётных органов, предложенный О. В. Шинкарёвой, не совсем актуален на муниципальном уровне, поскольку при незначительной численности состава контрольно-счётного органа, отсутствии специализированных информационных технологий сложно говорить о непрерывном аудите и полном охвате контролем получателей бюджетных средств.

Исследуя проблему оценки эффективности внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях, С. Ю. Дмитриев считает, что эффективность финансового контроля должна быть «интегральной величиной, учитывающей такие индикаторы, как полнота охвата проверочными мероприятиями законодательства, регулирующего бюджетные правоотношения, реализованность основных полномочий органами внешнего финансового контроля и оценка качества деятельности контрольно-счётного органа» [12, с. 14]. Предложенная система подразумевает, что при оценке первого критерия по каждому показателю необходимо установить факт проведения мероприятия, при оценке второго - факт осуществления установленных полномочий контрольно-счётных органов. Третий критерий позволяет судить об эффективности внешнего контроля в целом.

С. Ю. Дмитриев предлагает использовать комплексную оценку эффективности внешнего финансового контроля на уровне муниципального образования на основе интегрального метода. Во-первых, оценивается степень достижения каждого отдельного индикатора по следующим критериям: при значении коэффициента эффективности, равного 1, показатель считается высокоэффективным; при значении от 0,8 до 1 показатель оценивается как эффективный; при значении от 0,6 до 0,8 показатель оценивается скорее неэффективным; при значении ниже 0,6 показатель оценивается неэффективным. Во-вторых, оценивается степень достижения индикатора эффективности внешнего финансового контроля в целом по аналогичной системе критериев.

В системе оценки эффективности внешнего финансового контроля С. Ю. Дмитриев впервые предложил оценивать реализацию основных полномочий органами внешнего финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса, а также оценивать показатели, характеризующие качество контрольной деятельности.

Н. В. Самарин предлагает осуществлять оценку деятельности контрольно-счётных органов с использованием базовой модели функционирования муниципального контрольно-счётного органа, являющейся по своей сути образцом его функционирования [13]. При этом фактические результаты деятельности контрольно-счётного органа будут сопоставляться с показателями, заложенными в его базовой модели, формирование которой автор предложил осуществлять по двум направлениям: планирование, организация и реализация мероприятий внешнего муниципального финансового контроля.

По мнению автора, планирование деятельности муниципальных контрольно-счётных органов должно быть основано на ежегодном исполнении полного перечня установленных полномочий и на превентивности мероприятий внешнего финансового контроля. Организация и реализация мероприятий должна осуществляться на мероприятиях предварительного, текущего и последующего контроля, установленных в концепции совершенствования внешнего муниципального финансового контроля.

Анализ планирования деятельности муниципальных контрольно-счётных органов в базовой модели Н. В. Самарин предлагает осуществлять на основе оценки планируемых величин индикативных показателей (индикаторов) качества внешнего муниципального финансового контроля (аудита):

- индикатора контроля использования муниципальных средств в решении вопросов местного значения в разрезе отраслевой бюджетной классификации для оценки периодичности планирования контроля;

- индикатора полноты исполнения установленных контрольных полномочий;

- индикаторов превентивности и приоритетности контроля в составе индикатора количественной оптимальности планируемых мероприятий;

- индикатора мероприятий, проведённых до экспертизы проекта бюджета;

- индикатора приоритетности контроля;

- индикаторов мероприятий предварительного, оперативного и последующего контроля;

- индикатора контроля результатов проведённых мероприятий.

Фактическую реализацию мероприятий внешнего муниципального финансового контроля в рассматриваемой базовой модели Н. В. Самарин предлагает оценивать по аналогичной к оценке планирования деятельности контрольно-счётных органов системе на основе семи групп индикаторов, оценивающих фактические результаты деятельности к нормативно установленному их количеству.

Таким образом, в представленной выше концепции анализ деятельности контрольно-счётных органов осуществляется с использованием индикативных показателей на основании сравнения его фактической деятельности с базовой моделью функционирования, что существенно отличает его от модели оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов на основании показателей (критериев) эффективности, включающих результативность, действенность и экономичность.

Оценка результатов деятельности муниципальных контрольно-счётных органов Московской области осуществляется на основании утверждённой методики, предусматривающей интегральную оценку 11 показателей деятельности муниципальных контрольно-счётных органов [14]. Результаты деятельности контрольно-счётных органов определяются оценкой интегрального показателя в баллах.

Среди используемых показателей применяются рассматриваемые выше: коэффициент охвата контролем, учитывающий объём проверенных в ходе контрольных мероприятий средств бюджета муниципального образования; коэффициент результативности, учитывающий объём нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий; коэффициент возмещения, учитывающий объём устранённых нарушений, в объёме нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий; коэффициент результативности, учитывающий общее количество предписаний, представлений и информационных писем, направленных по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Качество работы контрольно-счётных органов предложено оценивать с помощью коэффициента реализации, рассчитываемого как отношение общего количества полностью выполненных предложений контрольно-счётного органа по предписаниям, представлениям и информационным письмам, направленным по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

В методике применяется коэффициент, непосредственно характеризующий специфику деятельности контрольно-счётных органов - коэффициент применения бюджетных мер принуждения,

учитывающий количество направленных в текущем году уведомлений о применении бюджетных мер принуждения в финансовый орган муниципального образования.

Для оценки взаимодействия с правоохранительными органами предложено три коэффициента, учитывающих количество контрольных мероприятий, проведённых совместно с правоохранительными органами, количество переданных в текущем году в правоохранительные органы материалов контрольных мероприятий и количество возбуждённых в текущем году уголовных дел по материалам контрольно-счётного органа.

Также в целях оценки мер, принятых к нарушителям финансовой дисциплины, используется два коэффициента: коэффициент привлечения к ответственности, учитывающий общее количество лиц, привлечённых по результатам мероприятий к дисциплинарной и материальной ответственности, и коэффициент привлечения к административной ответственности, учитывающий количество протоколов о привлечении к административной ответственности, составленных по результатам мероприятий контрольно-счётного органа.

Таким образом, для расчёта суммарного интегрального показателя оформляется сводная таблица расчётных значений показателей каждого контрольно-счётного органа, по которой определяется итоговый результат.

Председатель Контрольно-счётной палаты Москвы В. А. Двуреченских придерживается мнения о том, что сегодня не приходится говорить о рейтинговой системе оценки деятельности муниципальных контрольно-счётных органов, поскольку в законодательстве отсутствует определение понятия «эффективность» для контрольно-счётных органов [15, с. 43]. Возможно согласиться с точкой зрения В. А. Двуреченских, который отмечает общий методологический недостаток всех критериев оценки деятельности контрольно-счётных органов - количественные показатели, заложенные в основу критериев оценки, которые учитывают только нарушения. «Миссия контрольно-счётного органа - предотвращать нарушения и недостатки в управленческой деятельности органов власти, предлагать управленческие решения по эффективному использованию публичных ресурсов публично-правового образования (бюджетов, имущества, нематериальных активов)» [15, с. 44]. По мнению В. А. Двуреченских, необходимо сосредоточиться на обеспечении качества работы контрольно-счётных органов, которое можно достигнуть через разработку и внедрение стандартов качества в процессе аудита, внедрение в практику оценки качества проверок после их завершения. По его мнению, все имеющиеся на сегодняшний день подходы к определению эффективности деятельности контрольно-счётных органов неприменимы на практике, так как не учитывают законодательно установленных полномочий, зависят от деятельности других участников бюджетного процесса и уполномоченных органов.

Тем самым необходимо ввести в систему оценки деятельности контрольно-счётных органов понятие (категорию) «качество». Согласно стандарту внешнего государственного аудита (контроля) СГА 107 [16] качество проводимых мероприятий определяется совокупностью их характеристик, которые должны соответствовать общим требованиям, правилам и процедурам, определённым в стандартах и иных внутренних нормативных и методических документах счётной палаты, а также обеспечить достоверность, объективность и эффективность результатов мероприятий, удостоверяющих запросы пользователей информации о результатах мероприятия в лице органов государственной власти и общества. Таким образом, критериями оценки качества являются своевременность, полнота, достоверность и объективность, сложность и новизна.

Оценка качества выполнения мероприятий и работы контрольно-счётного органа в целом осуществляется различными субъектами: руководителем или коллегией контрольно-счётного органа, законодательными (представительными) органами власти, высшими должностными лицами территориальных образований, независимыми экспертами на основе профессионального опыта, знаний, субъективных оценок, то есть интеграции личных оценок в коллегиальные.

Необходимо отметить рост требований населения к эффективности и результативности проверок органов финансового контроля. Органы внешнего финансового контроля являются инициаторами изменений, ведущих к совершенствованию государственного управления, как в развитых странах - членах ЕС

[17], так и в Российской Федерации. В этой связи контрольно-счётным органам необходимо постоянно совершенствоваться для максимального укрепления их авторитета и усиления доверия граждан, анализировать слабые и сильные стороны, рассматривая также и результаты передового международного опыта

[18]. Систему оценки эффективности высших органов финансового контроля (SAI PMF), которая позволяет анализировать показатели работы и определять сферы, требующие улучшения, уже применяют многие высшие органы финансового контроля в странах Европы с высоким уровнем доходов и развитой экономи-

кой [19]. Результаты оценки эффективности высших органов финансового контроля с помощью SAI PMF позволяют им продемонстрировать свои преимущества и пользу для граждан и парламента страны. Сложные внутренние и внешние условия, сопровождающие работу всех высших органов финансового контроля, требуют дальновидного стратегического планирования в целях укрепления своего влияния и вклада в повышение качества бюджетного процесса и государственного управления в целом.

Анализируя результаты деятельности муниципальных контрольно-счётных органов - членов Союза муниципальных контрольно-счётных органов Российской Федерации, необходимо отметить рост практически всех количественных показателей деятельности за период 2009-2018 гг. Так, по итогам 2018 г. отмечается рост количества проведённых мероприятий муниципальными контрольно-счётными органами в 1,7 раза по отношению к уровню 2017 г. и в 6,7 раза к уровню 2009 г. [20]. Одновременно увеличилась и сумма выявленных нарушений: по итогам 2018 г. она составила 258,6 млрд рублей и увеличилась более чем в полтора раза к уровню 2017 г. и более чем в 50 раз к уровню 2009 г. Удельный вес устранённых нарушений к выявленным в целом по муниципальным контрольно-счётным органам составляет 72,6 % (за 2018 г.) и по отношению к уровню 2009 г. (37,2 %) увеличился в 2 раза. Наблюдается динамика реализации материалов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных в правоохранительные органы. По итогам 2018 года в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы направлено 3243 материала проверок контрольно-счётных органов, что более чем в 3,5 раза превышает указанный показатель в 2009 г.

В настоящий момент в нашей стране не разработана единая методология оценки эффективности деятельности, которая применима всеми контрольно-счётными органами. В основном для оценки результатов деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля используют количественные показатели деятельности в рамках отдельного региона. Сложившаяся ситуация объяснима рядом причин, которые оказывают влияние на показатели деятельности контрольно-счётных органов:

• формирование плана работы контрольно-счётного органа фактически осуществляется по предложениям представительных и правоохранительных органов муниципального образования;

• сфера (область контроля), в которой проводятся мероприятия внешнего финансового контроля, напрямую влияет на объём выявленных нарушений;

• отсутствие нарушений в результате проведённой контрольно-счётным органом профилактической работы по предотвращению нарушений;

• отсутствие властных полномочий при реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

• недостаточная обратная связь при направлении материалов контрольных мероприятий в правоохранительные органы;

• наличие разрыва между объёмом полномочий контрольно-счётных органов и имеющимися ресурсами, влияющего на качество проведения мероприятий.

Выводы. Таким образом, система показателей оценки эффективности деятельности контрольно-счётных органов, основываясь на принципах их деятельности, должна учитывать специфику деятельности контрольно-счётных органов всех территориальных образований, их масштабы и экономический потенциал территории, отражать реализацию всех законодательно установленных полномочий контрольно-счётных органов. Поэтому разработка различных показателей оценки деятельности контрольно-счётных органов, определение их взаимосвязи и взаимозависимости является актуальной задачей для методологической работы.

В целях совершенствования методологического обеспечения деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля на современном этапе развития необходимо выполнение следующих задач:

- разработать и применить стандарты оценки качества использования бюджетных средств, муниципальной собственности при решении вопросов местного значения;

- внедрить в деятельность контрольно-счётных органов мероприятия, ориентированные на оценку качества управления и использования муниципальных средств;

- информировать органы власти о результатах мероприятий внешнего муниципального финансового контроля, показателях качества муниципального управления в целях повышения качества жизни населения;

- разработать и внедрить в практику методику оценки деятельности контрольно-счётных органов, учитывающих не только количественные результаты деятельности, но и оценку качества внешнего муниципального финансового контроля.

Библиографический список

1. Патласов О. Ю., Клименко С. Н. Оценка финансовой устойчивости территориальных образований: отечественный и зарубежный опыт // Наука о человеке: гуманитарные исследования, 2018. № 2 (32). С.182-188.

2. Федеральный закон об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от 07.02.2011 № 6-ФЗ // Сайт справочно-правовой системы Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultantru/document/cons_doc_LAW_110266/(дата обращения: 25.03.2019).

3. Опёнышев С. П., Жуков В. А. Теоретические и методологические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2001. № 1.

4. Шарин В. И. К вопросу об оценке эффективности деятельности контрольно-счётных органов // Вестник АКСОР. 2012. № 2 (22). С. 43-54.

5. Аветисян И. А. Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Проблемы развития территории. 2015. № 2 (76). С. 20-134.

6. Егоров И. И. Оценка эффективности работы контрольно-счётных органов муниципальных образований: опыт Ульяновской области // Государственный аудит. Право. Экономика. 2010. № 4. С. 31-34.

7. Табунщикова Т. Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля: автореферат диссертации кандидата экономических наук [Электронный ресурс]. URL: http://www.dissercat.com/content/stanovlenie-i-razvitie-munitsipalnogo-finansovogo-kontrolya (дата обращения: 25.03.2019).

8. Гордин В. И. Оценка эффективности деятельности муниципальных контрольно-счётных органов // Вестник АКСОР. 2014. № 2 (30). С. 67-73.

9. Гордин В. И. Внешний муниципальный финансовый контроль в системе публичных финансов: автореферат диссертации кандидата экономических наук: 08.00.10 [Электронный ресурс]. URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01005553743 (дата обращения: 25.03.2019).

10. Чалдаева Л. А., Федоренко И. Н. Государственный финансовый контроль на региональном уровне: индикативный подход // Региональная экономика: теория и практика. 2016. № 6. С. 4-13.

11. Шинкарёва О. В. Оценка эффективности контрольной деятельности в муниципальных образованиях // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Экономика. 2015. № 2 (4). С. 26-32.

12. Дмитриев С. Ю. Оценка эффективности внешнего финансового контроля в муниципальном образовании // Финансы и кредит. 2015. № 25. С. 11-22.

13. Самарин Н. В. Методологическое обеспечение внешнего муниципального финансового контроля: направления совершенствования // Вестник АКСОР. 2014. № 3 (31). С. 133-139.

14. Ковалёв А. И. Опыт работы Совета контрольно-счётных органов при Контрольно-счётной палате Московской области// Вестник АКСОР. 2017. № 3-4 (43). С. 47-52.

15. Двуреченских В. А. О некоторых вопросах развития объединений, советов, ассоциаций контрольно-счётных органов в субъектах Российской Федерации // Вестник АКСОР. 2017. № 3-4 (43). С. 41-44.

16. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 107 «Управление качеством контрольных и экспертно-аналитических мероприятий», утверждён постановлением Коллегии счётной палаты Российской Федерации от 21.12.2016 № 6ПК // Сайт справочно-правовой системы Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc_LAW_210590/ (дата обращения: 25.03.2019).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

17. Attard M. Joint seminar of the National Audit Office of Malta and the European Court of Auditors on the topic «Post-audit control in the public sector: strengthening accountability»// EUROS AI Magazine. 2017. Vol. 23. pp. 109-110.

18. Lukin A. G. Postulates and Principles of State Financial Control and Their Application in the Russian Federation // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. Vol. 17 (5). pp. 668-672.

19. SAI PMF department. Increasing operational flexibility and enhancing a strategic approach in EUROSAI through the use of SAI PMF performance evaluation system // EUROSAI Magazine. 2017. Vol. 23. pp. 119-121.

20. Отчёты о деятельности Союза муниципальных контрольно-счётных органов за период 2009-2018 годов [Электронный ресурс]. URL: https://portalkso.ru/ (дата обращения: 31.05.2019).

21. Егоров И. И. Система внешнего финансового контроля Ульяновской области: технология работы // Вестник АКСОР. 2017. № 3-4 (43). С. 33-36.

T. A. Pashkova,

Postgraduate, Department of Economics, Management and Marketing,

Omsk State Pedagogical University, 14 Naberezhnaya Tukhachevskogo, Omsk, 644099, Russian Federation,

e-mail: pashkova311075@mail.ru

METHODOLOGICAL BASES OF EXTERNAL MUNICIPAL FINANCIAL CONTROL EFFICIENCY EVALUATION

Introduction. Improving the effectiveness of financial control at all levels of the budget system in the Russian Federation is one of the main objectives of external municipal financial control development. The most important in the work of control and accounting bodies of territorial entities is the fullness of coverage and the possibility of full implementation of the legislatively established powers of control and accounting bodies. To analyze the effectiveness of the external municipal financial control bodies, it is necessary to introduce methods for evaluating the effectiveness of the activities of control and accounting bodies. The aim of the article is to analyze the approaches presented in science to assess the effectiveness of the activities of external municipal financial control bodies.

Methodology. The main methods were generalization, analysis and synthesis, methods of comparative analysis.

Results. The analysis of methodological approaches to assessing the effectiveness of the activities of external financial control bodies is presented. The models presented in the scientific literature for evaluating the effectiveness of the activities of control and accounting bodies are considered: using the criteria i.e. effectiveness, efficiency and cost-effectiveness; rating, integral, indicative models. Some authors' approaches to assessing the activities of control and accounting bodie, presented in the scientific literature have been investigated.

Keywords: external municipal financial control, control and accounting bodies of municipalities, standards of external state (municipal) financial audit (control), criteria for evaluating the effectiveness of activities, indicators of criteria for evaluating the activities of external financial control bodies.

References

1. Patlasov O. Y., Klimenko S. N. Territorial entities financial stability assessment: national and foreign experience // The Science of Person: Humanitarian Researches. Omsk: OmHA, 2018. № 2 (32). Pp. 182-188

2. Federal Law on General Principles of Organization and Activity of Control and Accountability Bodies of the Subjects of the Russian Federation and Municipal Units No. 6-FZ dated February 7, 2011. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110266/ (accessed 25.03.2019). (In Russian).

3. Openyshev S. P., Zhukov V. A. Theoretical and methodological bases for assessing the effectiveness of state financial control // Bulletin of the Accounts Chamber of the Russian Federation. 2001. No. 1. (In Russian).

4. Sharin V. I. On the issue of evaluating the effectiveness of the activities of control and accounting bodies // Bulletin of the AKSOR. 2012, no. 2 (22), pp. 43-54. (In Russian).

5. Avetisyan I. A. Problems of increasing the efficiency of state and municipal financial control in the Russian Federation // Problems of Territory Development. 2015, no. 2 (76), pp. 20-134. (In Russian).

6. Egorov I. I. Evaluation of the effectiveness of the work of the control and accounting bodies of municipalities: the experience of the Ulyanovsk region // State Audit. Right. Economy. 2010, no. 4, pp. 31-34.

7. Tabunshchikova T. F. Abstract of the thesis "Formation and development of municipal financial control". URL: http://www.dissercat.com/content/stanovlenie-i-razvitie-munitsipalnogo-finansovogo-kontrolya (accessed 25.03.2019). (In Russian).

8. Gordin V. I. Evaluation of the effectiveness of the activities of municipal control and accounting bodies // Bulletin of the AKSOR. 2014, no. 2 (30), pp. 67-73.

9. Gordin V. I. External municipal financial control in the public finance system: dissertation of the candidate of economic sciences: 08.00.10. URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01005553743 (accessed 03.25.2019). (In Russian).

10. Chaldayeva L. A., Fedorenko I. N. State financial control at the regional level: an indicative approach // Regional Economics: Theory and Practice. 2016. No. 6, pp. 4-13. (In Russian).

11. Shinkareva O. V. Evaluation of the effectiveness of control activities in municipalities // Bulletin of the Moscow City Pedagogical University. Series: Economy. 2015, no. 2 (4), pp. 26-32. (In Russian).

12. Dmitriev S. Yu. Evaluation of the effectiveness of external financial control in the municipality // Finance and credit. 2015, no. 25, pp. 11-22. (In Russian).

13. Samarin N. V. Methodological support of external municipal financial control: areas of improvement // Vestnik AKSOR. 2014, no. 3 (31), pp. 133-139. (In Russian).

14. Kovalev A. I. Experience of the Council of Control and Audit Institutions at the Chamber of Control and Accounts of the Moscow Region // Bulletin of the AKSOR. 2017, no. 3-4 (43), pp. 47-52. (In Russian).

15. Dvurechenskikh V. A. On some issues of the development of associations, councils, associations of control and accounting bodies in the subjects of the Russian Federation // Bulletin of the AKSOR. 2017, no. 3-4 (43), pp. 4144. (In Russian).

16. The standard of external state audit (control) of MU 107 "Quality management of control and expert-analytical measures", approved by the Resolution of the Collegium of the Accounts Chamber of the Russian Federation dated December 21, 2016 No. 6PK. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc_LAW_210590/ (accessed 25.03.2019). (In Russian).

17. Attard M. Joint seminar of the National Audit Office of Malta and the European Court of Auditors on the topic «Post-audit control in the public sector: strengthening accountability»// EUROSAI Magazine. 2017. Vol. 23, pp. 109-110.

18. Lukin A. G. Postulates and Principles of State Financial Control and Their Application in the Russian Federation // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. Vol. 17 (5), pp. 668-672.

19. SAI PMF department. Increasing operational flexibility and enhancing a strategic approach in EUROSAI through the use of SAI PMF performance evaluation system // EUROSAI Magazine. 2017. Vol. 23, pp. 119-121.

20. Reports on the activities of the Union of Municipal Audit Institutions for the period 2009-2018. URL: https: //portalkso.ru/ (accessed 31.05.2019). (In Russian).

21. Yegorov I. I. The system of external financial control of the Ulyanovsk region: technology of work // Vestnik AKSOR. 2017, no. 3-4 (43), pp. 33-36. (In Russian).

Поступила в редакцию 2.04.2019 © Т. А. Пашкова, 2019

Автор статьи: Татьяна Анатольевна Пашкова, аспирант кафедры экономики, менеджмента и маркетинга, Омский государственный педагогический университет, 644099, Омск, Набережная Тухачевского, 14, e-mail: pashkova311075@mail.ru

Рецензенты:

А. И. Ковалев, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и менеджмента, Омский филиал Финансового университета при Правительстве РФ.

О. В. Михалев, доктор экономических наук, доцент, главный экономист экономического отдела Отделения по Омской области Сибирского главного управления Центрального банка РФ.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.