CC BY
93Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ПРИНЦИПЫ ВНУТРЕННЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ШЕПЕЛЕВА Дина Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: dvshepeleva@fa.ru;
ПОПОВА Ольга Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента Правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: ovpopova@fa.ru
Краткая аннотация: Осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля также не-
возможно без правовых основ и руководящих начал. Государственный финансовый контроль обладает процедурностью совершения контрольных действий, для которых в свою очередь характерна этапность, формализованность, плановость и наличие строго определенных сроков совершения конкретных контрольных действий. Осуществляется внутренний государственный финансовый контроль через принципы, которые являются необходимые руководящими положениями и установками. Данные принципы классифицируются на федеральном уровне Постановлением Правительства Российской Федерации на общие и специальные. Специальные принципы связаны с осуществлением профессиональной деятельности. Данные принципы устанавливают руководящие для должностных лиц, осуществляющих государственный финансовый контроль нормы и включают в себя принципы эффективности, риск-ориентированности, автоматизации, информатизации, единства методологии, взаимодействия, информационной открытости. Общие принципы включают этические принципы, принцип независимости, объективности, профессиональной компетентности, целеустремленности, достоверности, профессионального скептицизма. Данные принципы имеют общий характер в связи с тем, что они встречаются повсеместно и руководство ими осуществляется во всех сферах общества, не только в контрольной деятельности.
Abstract: The exercise of internal state (municipal) financial control is also impossible without legal frameworks and governing beginnings.
The State Financial Control has the procedure for carrying out control actions, which in turn are characterized by the stage, formality, planning and the existence of strictly defined deadlines for specific control actions. Internal state financial control is exercised through principles that are necessary guidelines and guidelines. These principles are classified at the federal level by the Russian Government's Decree on general and special ones. Special principles relate to professional activities. These principles establish guidelines for officials exercising state financial control norms and include principles of efficiency, risk-oriented, automation, informatization, unity of methodology, interaction, information openness. General principles include ethical principles, the principle of independence, objectivity, professional competence, commitment, credibility, professional scepticism. These principles are general because they are ubiquitous and are managed in all spheres of society, not just in control activities.
Ключевые слова: контроль, надзор, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, внутренний государственный финансовый контроль, принципы внутреннего государственного финансового контроля.
Keywords: control, supervision, financial control, state financial control, internal state financial control, principles of internal state financial control.
Правовое положение Федерального казначейства оп-
более широкими информационными ресурсами, позволяющие осуществлять контроль в режиме онлайн. К официальным информационными ресурсам, которые помогают осуществлять внутренний финансовый государственный контроль, относятся более 20 информационных систем, например, государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП), официальный сайт РФ в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (ООС, zakupki.gov.ru), государственная автоматизированная система «Управление», электронный бюджет и другие. На данный момент создание и развитие подобных информационных систем еще продолжается и мы может полагать, что при такой тенденции в ближайшем будущем осуществление непрерывного и эффективного государственного контроля с наименьшими финансовыми и трудовыми ресурсами станет все более и более реальным[1].
ределено в Постановлении Правительства РФ от 01 декабря 2004 № 703 «О Федеральном казначействе», в котором закреплено, что Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий в первую очередь функции по обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, исходя из принципа единства кассы, его главные задачи состоят в укреплении устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы государства, обеспечении сохранности финансовых ресурсов публично-правовых образований. Кроме того, Федеральное казначейство наделено специальными функциями по предварительному и текущему финансовому контролю за проведением операций со средствами федерального бюджета и функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, осуществляет анализ деятельности других органов государственного и муниципального финансового контроля. Федеральное казначейство находится в ведомстве Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство является юридическим лицом, что позволяет ему самостоятельно выполнять все необходимые финансовые и хозяйственные функции.
РФ входят в систему органов, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль и являются территориальными органами Федерального казначейства и находятся в непосредственном подчинении центрального аппарата Федерального казначейства.
Управления Федерального казначейства по субъектам
В процессе своей деятельность Федеральное казна-
чейство и его территориальные органы используют различные современные информационные системы и технологии, которые позволяют более эффективно организовывать и проводить контрольные мероприятия. Информационные системы обеспечивают органы внутреннего государственного финансового контроля
петенции с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также ор-
Управления взаимодействуют в пределах своей ком-
ганами управления государственными внебюджетными фондами РФ, Банком России и его территориальными учреждениями, иными организациями.
УФК по субъектам РФ имеют аналогичные задачи и полномочия, но относительно регионального и местного уров-ней[2]. Так, к задачам относятся:
1. кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета в соответствующем субъекте РФ;
2. кассовое обслуживание исполнения бюджета субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований;
3. кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;
4. учет доходов, поступивших в бюджетную систему РФ, и их распределение между бюджетами бюджетной системы РФ;
Назначение государственного финансового контроля закреплено в Бюджетном кодексе РФ, который определяет, что государственный финансовый контроль, в том числе и внутренний государственный финансовый контроль направлен на обеспечение соблюдения объектами контроля законодательства, регулирующего бюджетные правоотношения, а также соблюдение правовых актов, определяющих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы РФ, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Кроме того, назначение внутреннего государственного финансового контроля выражается в проведении проверок за соблюдением действующего порядка в процессе осуществления финансовой деятельности органами государственной (муниципальной) власти, учреждениями, организациями, корпорациями, предприятиями, гражданами и проверок за соблюдением целесообразности и экономической обоснованности действий государственных органов и иных объектов государственного финансового контроля, соответствие их целям и задачам государства. Следовательно, государственный финансовый контроль является важнейшим инструментом обеспечения эффективности и законности финансовой деятельности государства[3].
Исследование теоретических и правовых основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля было бы неполным без изучения его основных принципов. Необходимость рассмотрения основополагающих начал финансового контроля обосновывается тем фактом, что принципы выражают сущность явлений, без выяснения которых нельзя раскрыть и понять их смысл, кроме того, принципы являются основами организации внутреннего государственного финансового контроля.
Еще Ленин в первой половине прошлого тысячелетия в своем полном собрании сочинений отмечал, что «контроль
должен быть массовым, всеобъемлющим, постоянно действующим, объективным, результативным». Очевидно, что за столетие российское государство сильно изменилось, в том числе государственный и общественный строй, однако некоторые из этих принципов все еще остаются актуальными. Рассмотрим, каких принципов придерживаются нынешние органы, осуществляющие внутренний государственный финансовый контроль.
Обратимся к Постановлению Правительства РФ от 6 февраля 2020 № 95. Данный документ утверждает федеральный стандарт внутреннего государственного финансового контроля, а также устанавливает общие принципы и принципы осуществления профессиональной деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля, которыми следует руководствоваться при осуществлении полномочий, предусмотренных бюджетным законодательством в сфере внутреннего государственного финансового контроля. И хотя данное постановление вступает в силу с 1 июля 2020 г., нельзя умаливать его значение.
В стандарте внутреннего государственного финансового контроля выделяют общие принципы, к которым относятся этические принципы, принцип независимости, объективности, профессиональной компетентности, целеустремленности, достоверности, профессионального скептицизма. Данные принципы имеют общий характер в связи с тем, что они встречаются повсеместно и руководство ими осуществляется во всех сферах общества, не только в контрольной деятельности.
Рассмотрим общие принципы подробнее. Этические принципы являются основами поведения государственных служащих и муниципальных служащих. Так, должностные лица при исполнении должностных обязанностей, обязаны уважительно относиться к другим людям, действовать исходя из добрых намерений и справедливости, деятельность государственных и муниципальных служащих должна соответствовать нормам морали.
Принцип независимости определяет, что должностные лица уполномоченные осуществлять финансовый контроль должны быть независимы от объектов контроля в административном, финансовом и функциональном отношениях. Данный принцип тесно связан с принципом объективности, чем больше государство обеспечивает независимость органов, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль, тем более достоверны результаты контрольных мероприятий и, соответственно, тем эффективнее контроль.
Кроме того, стандарт внутреннего государственного финансового контроля четко определяет признаки независимости субъектов контрольных действий. Так, независимость проявляется в том, что должностные лица, осуществляющие контроль, во-первых, не являются и не являлись в проверяемый период и в предшествующем году, в котором были проведены контрольные мероприятия работниками или собственниками
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 3(183)
подконтрольного объекта; во-вторых, не состоят в браке или иных семейных отношениях, не являются в отношениях друг с другом усыновителями и усыновленными, либо попечителями и опекаемыми с должностными лицами, иными работниками или собственником подконтрольного объекта; наконец, для исключения зависимости между объектом контроля и уполномоченными должностными лицами они не должны быть связаны какими-либо имущественными или финансовыми отношениями в период осуществления контрольных мероприятий.
Следующий общий принцип, закрепленный в федеральном стандарте, является принцип объективности, который означает, что у уполномоченных должностных лиц должны отсутствовать какие-либо предубеждения или предвзятость по отношению к подконтрольным объектам и их должностным лицам, на результат контрольных действий не должны влиять личные предпочтения субъекта контроля, а только фактические обстоятельства и события действительно имеют значение при определении итогов государственного финансового контроля. Кроме того, результаты государственного финансового контроля не могут быть основаны на предположениях, догадках и слухах, полученных уполномоченными должностными лицами в процессе их деятельности. Также предполагается, что должностные лица органов, осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль обязаны обеспечивать равное отношение ко всем объектам контроля. Не соблюдение данного принципа чревато принятием неверных выводов относительно объектов контроля, привлечение невиновных лиц к ответственности и освобождение от ответственности лиц, осуществляющих свою деятельность с нарушениями законодательства.
Принцип профессиональной компетентности заключается в том, что должностные лица уполномоченные на осуществление контрольных действий должны владеть определенной квалификацией, иметь все необходимые знания и навыки, которые обеспечат качественный и эффективный финансовый контроль. Для обеспечения компетентного проведения государственного финансового контроля органы государственной власти должны привлекать к этой работе только подготовленных специалистов и осуществлять контроль за качеством их деятельности.
Принцип целеустремленности означает, что все контрольные действия проводятся в строгом соответствии с поставленными целями и задачами контрольных мероприятий. Контроль не самоцель, он проводится ради достижения определенных целей, следовательно, без определения целей контроль является нецелесообразным. Эффективный контроль возможен только при условии точного понимания круга вопросов, объектов и процессов, подлежащих проверке, которые разрабатываются на подготовительном этапе в процессе формулирования этих целей и задач контрольных действий.
Следующий принцип - это принцип достоверности.
Согласно этому принципу результаты контрольных мероприятий должны быть обоснованными и документально подтверждены, или иным способом обоснованы, кроме того, должностные лица органов внутреннего государственного финансового контроля обязаны досконально изучать, сопоставлять и перепроверять данные, полученные при осуществлении контрольной деятельности, а при необходимости организовывать дополнительные контрольные мероприятия.
Принцип профессионального скептицизма предполагает, что результаты контрольной деятельности оцениваются критически, не должны недооценивать сомнительные обстоятельства деятельности объекта контроля, которые могут говорить о нарушениях законодательства, но в то же не допускаются неоправданные обобщения при оформлении выводов контрольных действий.
Перейдем к специальным принципам, которые связаны с осуществлением профессиональной деятельности. Данные принципы устанавливают руководящие для должностных лиц, осуществляющих государственный финансовый контроль нормы и включают в себя принципы эффективности, риск-ориентированности, автоматизации, информатизации, единства методологии, взаимодействия, информационной открытости.
Принцип эффективности означает, что субъекты контроля должны своевременно принимать и исполнять решения, исходящие из результатов контроля, а также при осуществлении своей деятельности они ориентироваться на повышение качества финансового управления подконтрольных объектов, достижение которого должно осуществляться с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых средств.
Принцип риск-ориентированности предполагает, что органам государственного финансового контроля следует сосредоточить свои усилия и ресурсы преимущественно в отношении тех объектов контроля и их деятельности, которые более склонны к совершению нарушений и по которым наиболее вероятно наступление событий, причиняющих ущерб публично-правовым образованиям. Данный принцип должен применяться контрольными органами уже на этапе планирования контрольной деятельности, а также при непосредственном проведении контрольных мероприятий.
Принцип автоматизации. Данный принцип получил свое закрепление в федеральном стандарте в связи с развитие современных технологий, которые позволяют при их использовании государственными органами на всех стадиях контрольной деятельности получать большое количество информации об объектах контроля в систематизированном и автоматизированном виде, упрощают процессы взаимодействия между иными органами государственной власти, ускоряет процедуры обработки информации, более эффективное осуществление защиты информации.
Принцип информатизации предполагает, что всю информацию и документы необходимые для контрольных действий, которые содержатся в государственных информационных системах, органы власти, осуществляющие внутренний государственный финансовый контроль, могут непосредственного получать из этих источников на протяжении всего контрольного процесса без отправления дополнительных запросов о предоставлении информации у самого объекта контроля, при условии наличия у органа контроля доступа к таким информационным системам.
Принцип единства методологии означает, что все органы входящие в систему органов внутреннего государственного финансового контроля обязаны руководствоваться единым федеральным стандартом внутреннего государственного финансового контроля и иными унифицированными правилами в планирования, проведения контрольных мероприятий, оформления и исполнения их результатов, составления отчетности.
Принцип взаимодействия основывается на координации контрольной деятельности между органами внутреннего и внешнего государственного финансового контроля, а также подразделениями внутреннего финансового аудита, правоохранительными органами.
Наконец, принцип информационной открытости означает, что вся контрольная деятельность уполномоченных государственных органов должна быть доступна для ознакомления, путем ее размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с учетом требований, установленных Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и иных нормативных правовых актов, связанных с предоставлением информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Хотя постановление, в которых закреплены принципы осуществления внутреннего государственного финансового контроля, на сегодняшний день не имеют юридической силы, тем не менее, фактически они уже применяются и не только в рамках внутреннего, но и внешнего государственного финансового контроля, а также в иных сферах, где осуществляется контроль, например, и при осуществлении негосударственного финансового контроля, кроме того, принципы внутреннего государственного финансового контроля имеют за-
Библиография:
крепление и в подзаконных актах субъектов РФ, которые имеют схожую сущность.
Приведем пример приказа Министерства финансов Ставропольского края от 8 сентября 2016 года № 183 «Об утверждении Стандартов осуществления внутреннего государственного финансового контроля», в котором закреплены следующие принципы: законности деятельности органа внутреннего государственного финансового контроля, ответственности и обязанности в деятельности по контролю, конфиденциальности деятельности органа внутреннего государственного финансового контроля, принцип плановости контрольной деятельности.
Можем рассмотреть иной пример подзаконного акта субъекта РФ, устанавливающий принципы осуществления внутреннего государственного финансового контроля. Так, в приказе Министерства финансов республики Хакасия от 20 июня 2018 года № 105-од «Об утверждении Стандартов осуществления внутреннего государственного финансового контроля» закреплены следующие принципы: правомерности, последовательности и эффективности контрольных действий при проведении контрольного мероприятия. Или, например, Министерство финансов Республики Марий Эл в приказе от 1 февраля 2019 года № 4-н закрепила принципы законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности при осуществления внутреннего государственного финансового контроля.
Следовательно, каждый субъект РФ устанавливает собственные принципы внутреннего государственного финансового контроля, которые могут совпадать либо, наоборот, отличаться. Однако, после вступления в силу Постановления Правительства РФ от 6 февраля 2020 № 95 в стандартах осуществления внутреннего государственного финансового контроля, принятых на уровне субъектов РФ, будет проведена унификация в соответствии с федеральным стандартом.
Таким образом, в законодательстве РФ установлен ряд общих и специальных принципов, которые позволяют раскрыть и понять смысл контрольного процесса, кроме того, они являются основами организации внутреннего государственного финансового контроля. Руководство закрепленными в федеральном стандарте принципами является обязательным для уполномоченных должностных лиц при проведении внутреннего государственного финансового контроля.
1. Ковтун Л. Р. Бюджетный мониторинг - перспективный метод государственного казначейского контроля/ Л. Р. Ковтун // Финансы. - 2018. - № 5. - С. 30
2. Приказ Федерального казначейства от 27 декабря 2013 г. № 316 «Об утверждении положений об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых приказов Федерального казначейства»
3. Дик Е. П. Сущность внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в России/ Е. П. Дик // Эффективное государственное управление и аудит эффективности/ под ред. Уткиной К. М. - 2019. - С. 126
