CC BY
45ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВНУТРЕННЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ШЕПЕЛЕВА Дина Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: dvshepeleva@fa.ru;
ПОПОВА Ольга Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента Правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. E-mail: ovpopova@fa.ru
Краткая аннотация: В настоящее время в Российской Федерации проводится крупномасштабная реформа контрольной и
надзорной деятельности, одной из задач которой является повышение результативности и эффективности контроля и надзора. В связи с чем исследование основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности в рамках реализации данных мероприятий приобретает особую актуальность, что предопределяется, в том числе, поставленной целью статьи, которая направлена на изучение вопросов финансового контроля и надзора, как в практическом, так и теоретическом аспектах. Важно проанализировать основные направления внутреннего государственного финансового контроля, его процедуру планирования, реализации и подведения итогов. Заметим, что внутренний государственный финансовый контроль является важной частью системы государственного управления. Отметим, что внутренний государственный финансовый контроль реализуется строго по соответствующим стандартам, срокам, имеет свой перечень характерных для каждого этапа актов. Внутренний государственный контроль сегодня необходимо рассматривать в качестве одного из важнейших средств, способствующих повышению эффективности реализации функций государства и достижения публичных интересов.
Abstract: A large-scale reform of monitoring and oversight is under way in the Russian Federation, one of the tasks of which is to
improve the effectiveness and effectiveness of monitoring and oversight. In this regard, the study of the main areas of development and implementation of the system of evaluation of performance and effectiveness in the implementation of these activities becomes particularly relevant, which is predetermined, among other things, the purpose of the article, which is aimed at studying issues of financial control and supervision, both in practical and theoretical aspects. It is important to analyze the main areas of internal state financial control, its procedure of planning, implementation and summing up. Note that internal state financial control is an important part of the system of government. It should be noted that the internal state financial control is implemented strictly according to the relevant standards, deadlines, has its own list of acts characteristic of each stage. Internal state control today must be seen as one of the most important means of improving the efficiency of the functions of the state and the achievement of public interests.
Ключевые слова: контроль, надзор, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, процессуальные основы, внутренний государственный финансовый контроль, контрольное правоотношение, государственное управление.
Keywords: control, supervision, financial control, state financial control, procedural frameworks, internal state financial control, control of the law, public administration.
Порядок осуществления внутреннего государственного финансового контроля регулируется несколькими нормативными правовыми актам, к ним относятся в первую очередь Бюджетный кодекс РФ, устанавливающий основные положения контрольного процесса; а также ряд подзаконных актов, которые в свою очередь детально раскрывают порядок проведение контроля. К ним относятся: Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», Приказ Казначейства России от 29 декабря 2017 № 385 «Об утверждении Стандарта внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений», Приказ Федерального казначейства от 1 марта 2017 г. № 39 «Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия».
Согласно приказу Казначейства России № 385 организация и проведение контрольных мероприятий при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля осуществляется в соответствии с требованиями, установленными приказом Казначейства России № 39. В свою очередь приказ Казначейства России № 39 разработан с учетом положений постановления Правительства РФ № 1092.
Таким образом, для того чтобы изучить процессуаль-
ные особенности осуществления внутреннего государственного финансового контроля, обратимся именно к приказу Казначейства России № 39 «Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия», поскольку анализ данного акта позволит лучше раскрыть контрольный процесс, осуществляемый органами внутреннего государственного финансового контроля.
Стандарт организации контрольного мероприятия, утвержденный приказом Федерального казначейства № 39, устанавливает общие правила и требования деятельности уполномоченных подразделений Федерального казначейства на осуществление контроля в финансово-бюджетной сфере при организации и проведении внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.
Согласно данному стандарту внутренний государственный финансовый контроль состоит из нескольких стадий, среди которых мы можем выделить основные: планирование; подготовка и назначение контрольного мероприятия; его проведение и оформление результатов; рассмотрение и реализация результатов проведения контрольного мероприятия.
На первом этапе планирования контрольно-ревизионные подразделения Федерального казначейства, отвечающие за осуществление контроля в финансово-бюджетной сфере в соответствии с предоставленными им полномочиями, обеспечивают
составление, согласование и утверждение плана контрольных мероприятий. В первую очередь идет подготовка проекта плана, который до 20 сентября (до 31 декабря в случае проведения контрольных мероприятий управлениями Федерального казначейства) года, предшествующего году проведения контрольных действий, должен быть представлен в Министерство финансов РФ. Далее согласованный проект плана подлежит утверждению руководителем Федерального казначейства (или соответственно руководителями УФК) по согласованию с Минфином России (по согласованию с руководителем Федерального казначейства).
Выбор тех или иных контрольных мероприятий в отношении объекта контроля, отображаемые в плане контрольных мероприятий, осуществляется в соответствии с методикой отбора контрольных мероприятий, утвержденного Федеральным казначейством. Обратим внимание на то, что под контрольными мероприятиями следует понимать как плановые или внеплановые проверки, плановые или внеплановые ревизии, а также обследования, проводимые органами Федерального казначейства в ходе осуществления внутреннего государственного финансового контроля.
Однако контрольные мероприятия могут осуществляться и без утверждения плана, такие мероприятия относятся к внеплановым и их проведение осуществляется в исключительных случаях. К таким случаям относятся: поступление обращений или поручений Президента РФ, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Аппарата Правительства РФ, Министра финансов РФ, Следственного комитета РФ, правоохранительных и иных государственных органов, депутатских запросов, а также обращений граждан и организаций о проведении внепланового финансового контроля; поступления должностными лицами органов Федерального казначейства сведений о нарушении законодательства РФ, соблюдение которого отнесено к полномочиям органов Федерального казначейства; истечение срока на исполнение ранее выданного предписания или представления; для УФК - поступление поручение руководителя Федерального казначейства.
После осуществления подготовительных процедур, на основании плана контрольного мероприятия либо как мы уже выяснили, на основании решения руководителя или его заместителя органа Федерального казначейства о проведении внепланового контрольного мероприятия, соответствующий орган Федерального казначейства назначает контрольные мероприятия посредством принятия приказа, подготовка и издание которого осуществляется ответственным структурным подразделением органа Федерального казначейства. Помимо приказа, в случае проведения выездной или встречной проверки, а также обследования, осуществляется подготовка удостоверений на их проведение. Данные действия характеризуют следующий этап - подготовки и назначения контрольного мероприятия, который не может
продолжаться более 10 рабочих дней и должны быть окончены не менее чем за 2 дня до начала контрольного мероприятия.
На данном этапе происходит формирование проверочной группы и распределение обязанностей между ее членами. Членами проверочной группы, которая непосредственно осуществляет контрольные мероприятия, могут быть назначены федеральные государственные гражданские служащие структурного подразделения органа Федерального казначейства, ответственного за проведение контрольного мероприятия, обладающие соответствующими знаниями и опытом, а также имеющие право составлять протоколы об административных правонарушениях. Их численность не может быть менее двух человек. Кроме того, при назначении персонального состава проверочной группы должна учитываться вероятность возникновения конфликтов интересов, способная повлиять на результаты контрольного процесса. В случае если при осуществлении контрольных мероприятий планируется работа со сведениями, содержащий государственную тайну, то соответственно, среди членов проверочной группы могут быть назначены только должностные лица, имеющие допуск к государственной тайне.
Обратим внимание на тот факт, что стандарт при формировании проверочной группы запрещает назначать тех должностных лиц органов Федерального казначейства, которые в проверяемом периоде были сотрудниками объекта контроля. Данное правило закреплено в связи с установленным принципом независимости.
Этап подготовки и назначения контрольного мероприятия также характеризуется подготовкой программы контрольного мероприятия и рабочего плана; работой по сбору информации об объекте и предмете контроля; определением объема документов и информации, проверка которых будет осуществляться; формированием письменного запроса об обеспечении объектом контроля электронных документов, предоставлении доступа к иным информационным ресурсам; изучением нормативной базы, касающейся контрольной деятельности, а также отчетные и статистические данные о деятельности объекта контроля, материалы ранее проведенных контрольных мероприятий.
Проведение контрольного мероприятия невозможно без составления программы контрольного мероприятия, которая содержит основные характеристики контрольной деятельности: цель и метод осуществления контрольного мероприятия, наименование объекта контроля; проверяемый период и срок проведения контроля; тему и основание для проведения контрольного мероприятия; перечень вопросов, подлежащих изучению. Программа контрольного мероприятия утверждается заместителем руководителя органа Федерального казначейства, осуществляющим контроль деятельности контрольно-ревизионного подразделения органа Федерального казначейства и согласовывается с Министерством финансов РФ. В случаях предусмот-
ренных стандартом программа контрольного мероприятия может быть изменена как до начала, так и в ходе проведения контрольного мероприятия.
Следующий документ, который составляется на данном этапе - это рабочий план проведения контрольного мероприятия. Рабочий план не является обязательным и формируется по решению руководителя проверочной группы. В рабочем плане указываются наименования объектов контроля; проверяемый период; сведения о членах проверочной группы; дата и время представления соответствующим членом проверочной группы руководителю проверочной группы рабочей документации по уже проверенному направлению деятельности объекта контроля. Рабочий план составляется в одном экземпляре, который подписывается и остается у руководителя проверочной группы, а его копия передается каждому члену группы с отметкой о дате его предоставления.
До начала основного этапа контрольного мероприятия члены проверочной группы обязаны ознакомиться со всеми документами составленными на этапе подготовки.
Основанием для начала основного этапа является приказ органа Федерального казначейства о проведении контрольного мероприятия. На этапе проведения контрольного мероприятия уполномоченные должностные лица непосредственно осуществляют контрольные действия по месту нахождения органов Федерального казначейства либо на объекте контроля, выполняют сбор и анализ фактических данных и информации в соответствии с целями и вопросами контрольного мероприятия. В рамках выездной проверки на данном этапе проводятся осмотры, инвентаризация, наблюдения, пересчеты, экспертизы, контрольных замеры, в исключительных случаях производится изъятие документов, а также опечатываются кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы. Результатом проведения данного этапа являются оформленные акты и рабочая документация.
Выездная проверка (ревизия), также обследование, которое проводится самостоятельно, осуществляется в пределах 40 рабочих дней, если организуется Федеральным казначейством, либо в пределах 60 дней, если было принято решение о продлении первоначальных сроков; для выездных проверок, организуемых УФК эти сроки определяются в пределах 30 рабочих дней и 50 рабочих дней соответственно. Камеральные проверки проводятся в пределах 30 рабочих дней. Стоит учитывать, что в данные сроки не включается период, в течение которого контрольные мероприятия приостанавливались.
Кроме того, на данном этапе допускается осуществление производства по делам об административных правонарушениях в случае выявлении в ходе проведения контрольных мероприятий признаков административных правонарушений. А также допускается привлечение эксперта, если для достижения
целей контрольного мероприятия необходимы специальные знания, навыки и опыт, которыми не обладают члены проверочной группы органов Федерального казначейства.
Этап проведения контрольного мероприятия подлежит обязательному документированию. Все выявленные нарушения или недостатки подтверждаются копиями соответствующих документов.
На основании мотивированного обращения руководителя проверочной группы может быть подготовлено решение руководителя органа Федерального казначейства о проведении в рамках камеральной проверки обследования или (и) встречной проверки. В рамках выездной проверки также на основании мотивированного обращения руководителя проверочной группы и приказа органа Федерального казначейства может быть назначено проведение обследования, встречной проверки и экспертизы.
В случае непредоставления или несвоевременного предоставления объектом контроля требуемой информации и документов, создании препятствий для членов проверочной группы, уполномоченные должностные лица обязаны в установленном порядке составить соответствующий акт, который приобщается к материалам проверки.
Как мы уже ранее отметили при проведении выездной проверки допускается продление ее сроков. Продление оформляется приказом органа Федерального казначейства и причинами такого продления могут служить следующие обстоятельства: наличие территориальных органов или обособленных структурных подразделений у объекта контроля; получение от иных органов государственной власти или от иных источников информацию, подтверждающую наличие у объекта контроля нарушений законодательства; наличие обстоятельств непреодолимой силы; значительный объем проверяемых и анализируемых документов.
Кроме того, выездная проверка (ревизия) может быть приостановлена не более чем на 6 месяцев руководителем органа Федерального казначейства на основании мотивированного обращения руководителя проверочной группы в случае проведения встречной проверки или обследования; проведения экспертиз; направление запросов в иные государственные органы, в том числе иностранные государства для получения необходимой информации и документов; при невыполнении законных требований уполномоченных должностных лиц на проведении контрольных мероприятий объектами контроля, а также при воспрепятствовании или уклонении ими при проведении контрольного мероприятия; и в иных случаях.
Выездная проверка по ее окончанию должна также оформляться справкой о завершении контрольных действий, которая вручается представителю объекта контроля не позднее последнего дня срока проведения контрольных действий либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
Результатом камеральной или выездной проверки является акт соответствующей проверки, составляемый и подписываемый руководителем проверочной группы не позднее последнего дня срока проведения проверки. К акту могут быть приложены документы, результаты экспертиз, фото- и видеоматериалы, составленные в период проведения контрольного процесса. В акте контрольного мероприятия обязательно фиксируются доказательства и иные сведения, полученные в ходе контрольного мероприятия, а также выявленные нарушения и недостатки. Данный акт в случае проведения камеральной проверки в течение трех рабочих дней со дня его подписания вручается представителю объекта контроля, в случае проведения выездной проверки - вручается в день подписания акта. На акт проверки возможна подача письменных возражения, представленные объектом контроля в течение 10 рабочих дней со дня получения объектом контроля акта, которые приобщаются к материалам проверки.
Структура акта представляет собой такие элементы как заголовочная, вводная и описательная части.
Заголовочная часть отражает основные сведения об объекте контроля и информацию о месте и дате составления акта.
Вводная часть содержит сведения об основаниях проведения контрольного мероприятия, данные руководителя и членов проверочной группы, привлекавшихся экспертов; цель и метод контроля; срок проведения; краткую информацию об объекте контроля.
Описательная часть включает информацию о характеристиках проведенного контрольного мероприятия по каждому вопросу программы, отражает нарушения, подтвержденные доказательствами, и описание этих нарушений и недостатков.
Кроме того, к акту контрольного мероприятия предъявляются требования объективности, обоснованности, системности, четкости, доступности и лаконичности; запрещается включать в акт выводы, не имеющие доказательства, морально-этическую оценку поведениям и действиям сотрудников объекта контроля.
По результатам контроля составляется отчет, который представляет собой документ, содержащий обобщенную информацию об итогах контрольного мероприятия, а также отражает предложения по принятию мер в отношении объекта контроля по
Библиография:
итогам контрольного мероприятия. Данные отчет подлежит рассмотрению на заседании Контрольной комиссии органов Федерального казначейства, по результатам которой комиссия подготавливает свои предложения. Данные предложения и результаты контрольного мероприятия в целом подлежат изучению руководителем или заместителем руководителя органа Федерального казначейства, который принимает одно из следующих решений:
1) о направлении предписания, представления, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, а также вправе направить информацию и материалы о наличии в действиях (бездействии) сотрудников объекта контроля признаков состава преступления или иного нарушения, в правоохранительный или иной государственный орган;
2) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии);
3) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
Наконец, вся информация и документы о планах и результатах контрольных мероприятий подлежат опубликованию в открытых источниках для ознакомления всеми желающими.
Таким образом, внутренний государственный контроль является важным элементов государственного контроля и управления, осуществляемый системой органов власти, наделенные в связи с этим специальными полномочиями. Основными в этой системе органов являются органы Федерального казначейства, которые на основании Бюджетного законодательства и подзаконного регулирования обладают рядом прав и обязанностей по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля.
Мы можем видеть, что деятельность органов Федерального казначейства по осуществлению контроля строго регламентирована, и ее нарушение может повлечь серьезные последствия для государства, выражающиеся в отмене всех решений принятых по результатам контрольных мероприятий и приводящих к финансовым потерям. Кроме того, законодатель определяет ряд общих и специальных принципов, проходящие через весь порядок проведения внутреннего государственного финансового контроля, только опираясь и следуя этим принципам контрольные органы могут осуществлять свою деятельность
1. Бюджетный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
2. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» // Собрание законодательства РФ, 09.12.2013, N 49 (часть VII), ст. 6435.
3. Приказ Казначейства России от 29 декабря 2017 № 385 «Об утверждении Стандарта внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений»// Ь]йр://казначейство.рф/коп^о1/упи^епту-gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol/metodologicheskie-dokumenty-standarty-osushchestvleniya-kontrolnoy-deyatelnosti-prikazy-federalnogo-/
4. Приказ Федерального казначейства от 1 марта 2017 г. № 39 «Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия» // https://www.garant.rU/products/ipo/prime/doc/71552328/#review
