CC BY
50ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
В XIX ВЕКЕ
Боряев С.А.
Семёнов А.В.
В статье рассматриваются вопросы правового статуса и реализации полномочий Государственным советом как высшим законосовещательным органом Российской империи в XIX веке
The paper is devoted to legal status and powers implementation by the State Council as the supreme lawful authority of the Russian Empire in the XlXth century
Ключевые слова: Российская империя; Государственный совет; законосовещательный орган; полномочия; правовой статус
Keywords: Russian Empire; State Council; lawful authority; powers; legal status
К началу XIX века Россия оставалась без реально работающей представительной власти, необходимость в которой уже давно назрела. Одной из важных задач правящих кругов в это время было юридическое обоснование самодержавия и его политики. Правительственная деятельность в правовой сфере была связана с резким усилением законодательной работы, которая была призвана создать режим законности в стране и усовершенствовать законодательный механизм абсолютистского государства1.
Первые шаги к созданию представительных учреждений парламентского типа были сделаны в годы царствования императора Александра I. 30 марта (11 апреля) 1801 года в качестве совещательного органа был учрежден Непременный совет2, состоявший из двенадцати членов, а его деятельность была регламентирована «Наказом Непременному совету». Согласно «Наказу» на утверждение царя должны были направляться только те законопроекты, которые «большинством Совета уважены будут», не получившие одобрения большинства - «остаются без действия»3. Совет имел право признавать некоторые основные законы, подлежащие изменению, и делать в связи с этим соответствующие представления императору для выработки проекта нового закона. Каждому члену Совета «Наказ» предоставлял право законодательной инициативы.
1 Голиков В.М. Государственный совет в России в первой половине XIX века.: автореф. дис. ... к.и.н. - М., 1983. - С. 5.
2 Савенкова Л.В. История развития народного представительства в дореволюционной России // Вестник Военного университета. - 2010. - № 4. - С. 171.
3 Голиков В.М. Указ соч. С. 6.
В начале своей деятельности Непременный совет имел довольно большое влияние, на его обсуждение поступали важнейшие законопроекты. Однако со временем его значение стало падать, и Совет стал загружаться административными и судебными делами, которые к концу первого десятилетия XIX века составляли основное содержание его деятельности.
К 1810 году обстановка в стране обострилась. Это было связано с ростом крестьянского движения и неудачной внешнеполитической деятельностью российского правительства, в результате которой был заключён Тиль-зитский мир. Данные обстоятельства вынудили самодержавие произвести преобразования государственного аппарата4.
В 1809 году М.М. Сперанский - выдающийся российский мыслитель и государственный деятель - предложил свой проект реформ, основанный на разделении власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. При этом в качестве законодательной ветви власти он предлагал учредить Государственную думу, которая должна рассматривать правительственные законопроекты и утверждать их. Прямых выборов в Думу не предусматривалось, не планировалось наделить Думу правом законодательной инициативы5.
Однако Александр I решил пойти лишь на создание законосовещательного института из назначаемых им самим членов, в более радикальных преобразованиях он увидел угрозу монархии. 1 (13) января 1810 года в Российской империи появился Государственный совет, преобразованный из Непременного совета, в состав которого вошли министры и близкие к императору высокопоставленные сановники6.
Правовой статус Государственного совета, а также основные требования к проектам нововведений определялись двумя актами - «Учреждением об образовании Государственного совета», провозглашенным Александром I в 1810 году, и «Учреждением Государственного совета и Государственной канцелярии», которое Николай I принял в 1842 году.
Основная его функция определялась законом как исключительно законосовещательная: «Все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях... предлагаются и рассматриваются в Государственном совете, и потом, действием Самодержавной Власти, поступают к предназначенному им совершению». При этом указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без учреждения Державной Власти»7. Государственный совет не обладал правом законодательной инициативы.
4 Там же. С. 6.
5 Трофимов Е.Н. Этапы формирования выборной законодательной власти в России // Вестник Томского государственного университета. - 2008. - № 317. - С. 63.
6 Представительная власть в судьбе Ямала. - Салехард, СПб., 2004. - С. 32.
7 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ): Собрание 1. Том 31. - СПб., 1830. - С. 4.
Законодательство закрепляло процедуру поступления дел в Государственный совет и порядок их рассмотрения. Особая роль принадлежала Государственной канцелярии. Закон изначально определял, что она «учреждается для производства всех дел, входящих и исходящих из Совета», и детально устанавливал «образ производства дел», т.е. процедуру их подготовки и движения, а также устанавливал форму журналов и формы переписки, которую вёл Государственный совет8.
Особое место среди «предметов» Государственного совета занимало рассмотрение проектов новых законодательных актов. Законодательное регулирование данной процедуры было определено в разделе «Особенный порядок рассмотрения Законов, Уставов и Учреждений» Учреждения 1810 года и частично в новом Учреждении 1842 года.
Разрешение на внесение дела в Государственный совет министр должен был спрашивать у императора. По высочайшему повелению создавалась специальная комиссия для изучения представления министра, которое сначала направлялось в другие ведомства, имеющие «касательство» к нововведению, для получения заключений и обсуждалось на заседаниях комиссии. Затем представление вместе с полученными заключениями ведомств и мнением комиссии рассматривалось в департаменте или в соединенном присутствии нескольких департаментов и лишь потом поступало в общее собрание Государственного совета.
Учреждение 1810 года устанавливало перечень требований к содержанию законопроектов, а в Учреждении 1842 года были прописаны лишь общие требования к оформлению всех поступающих дел. Законодатель требовал при каждом деле составлять полную выписку из законов «по тому предмету, о котором Государственный совет рассуждать должен с указанием, какие именно статьи закона с утверждением нового постановления должны быть отменены частью или в целом»9.
В комиссию (или особое присутствие), занимавшуюся разработкой нового закона, не вносились проекты, «заключающие в себе очевидную несовместимость или недоразумение». Проекты же, которые при предварительном рассмотрении были признаны «уважительными», направлялись в министерства «по их принадлежности»10.
В 1812 году произошло существенное расширение полномочий Государственного совета - в связи с отбытием царя из столицы он получил такие полномочия, которых у него не было ни до ни после. Царские указы
8 Шалашная В.М. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX века // Научные проблемы гуманитарных исследований. - 2009. - № 122. - С. 130.
9 Полное собрание законов Российской империи: Собрание 2. - Том 17. - Отделение 1. - СПб., 1843. - № 15 518. - Ст. 133.
10 Шалашная В.М. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX века // Научные проблемы гуманитарных исследований. - 2009. - № 122. - С. 134.
предоставили Соединенным департаментам разрешать министру финансов отпуск сумм для чрезвычайных надобностей свыше 10 000 рублей. Фактически Государственный совет был поставлен над министерствами, выполняя функции отсутствующего монарха11.
На практике полномочия Государственного совета часто не соблюдались. Это было связано с тем, что, во-первых, Совет был неудобен самодержавию своей широкой гласностью и публичностью рассмотрения дел. Это проявилось в период царствования Николая I, когда стремление скрыть некоторые законодательные меры вынуждали проводить их помимо Государственного совета путем рескриптов, указов и тому подобного12.
На протяжении первой половины XIX века шла тенденция ослабления законодательных полномочий Государственного совета и наделения его финансовыми, судебными и административными полномочиями, что было несвойственно для данного органа13.
Во второй половине XIX века было завершено формирование Российской империи в её границах. В этот исторический период Государственный совет уже не отвечал требованиям времени, в силу чего предпринимались попытки частично его реформировать с определенной долей представительства (проект М.Т. Лорис-Меликова) или возродить идею представительных земских соборов (проект Н.П. Игнатьева) как средство противодействия революционной смуте. Первая идея не была реализована в связи с убийством императора Александра II, вторая - из-за нерешительности Александра III14.
Однако в 60-е годы XIX века был предпринят ряд мер по рационализации процедуры принятия государственных решений. Подготовка законопроектов к обсуждению в общем собрании Государственного совета требовала тщательной работы на каждом этапе. Закон закреплял право департаментов Государственного совета при рассмотрении «всяких новых постановлений..., если они посчитают нужным. входить в сношение» со вторым отделением Собственной его императорского величества канцелярии, «испросив на то предварительно высочайшее соизволение»15. Направление законопроекта в указанную инстанцию увеличивало срок его принятия. Но с конца 50-х годов XIX века становится нормой практика включения в состав особых комиссий и присутствий Государственного совета представителей второго отделения канцелярии императора, что сокращало время прохождения законопроекта
11 Голиков В.М. Государственный совет в России в первой половине XIX в.: автореф. дис. ... к.и.н. - М., 1983. - С. 19.
12 Там же. С. 14.
13 Там же. С. 18.
14 Трофимов Е.Н. Этапы формирования выборной законодательной власти в России // Вестник Томского государственного университета. - 2008. - № 317. - С. 63.
15 Полное собрание законов Российской империи: Собрание 2. - Том 17. - Отделение 1. - СПб., 1843. - № 15 518. - Ст. 39-51.
по инстанциям (ведомствам) и дублирование деятельности высших государственных учреждений16.
Учреждение 1842 года закрепило внутреннее устройство Государственного совета. Государственный совет состоял из общего собрания, Государственной канцелярии, департамента законов (1810-1906), департамента гражданских и духовных дел (1810-1906), департамента государственной экономии (1810-1906), департамента военных дел (1810-1854), временного департамента (1817), департамента дел царства Польского (1832-1862), департамента промышленности, наук и торговли (1900-1906), постоянных комиссий. При нём также действовали различные временные комитеты, присутствия и комиссии17.
При Государственном совете создавались также постоянно действовавшие комиссии и отделы для предварительного рассмотрения законопроектов. Так, в 1810-1826 годах работала Комиссия составления законов, в 18101835 годах - Комиссия по принятию прошений, в 1882-1893 годах - Кодификационный отдел, но в середине столетия (1835-1882) такие внутренние ведомства на постоянной основе не учреждались18. Для обсуждения наиболее сложных, требующих особого внимания проектов при Государственном совете в 60-70-е годы XIX века учреждались и действовали определенный срок особые совещания, комитеты и присутствия, процедура рассмотрения дел в которых соответствовала положениям Учреждения19.
Во второй половине XIX века в его структуре произошли некоторые изменения. Так, из пяти департаментов сохранилось только три: государственной экономии, законов, гражданских и духовных дел. В 1854 году компетенции департамента военных дел по обсуждению законопроектов были переданы Военному совету, затем Военному министерству, а сам департамент практически перестал существовать, хотя официально упразднен не был. Департамент дел Царства Польского, образованный в 1832 году для согласования «важнейших предположений по Царству Польскому, нуждавшихся в согласовании... с общим направлением правительственной политики», был упразднен в 1862 году в связи с восстановлением Государственного совета Царства Польского. В начале января 1900 года был образован департамент промышленности, наук и торговли20.
16 Шалашная В.М. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX века // Научные проблемы гуманитарных исследований. - 2009. - № 122. - С. 134.
17 Савенкова Л.В. История развития народного представительства в дореволюционной России // Вестник Военного университета. - 2010. - № 4. - С. 171.
18 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917: Высшие государственные учреждения. Том 1. / Отв. ред. В.П. Козлов и др. - СПб.: Наука, 1998. - С. 30-31.
19 Шалашная В.М. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX века // Научные проблемы гуманитарных исследований. - 2009. - № 122. - С. 131.
20 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917: Высшие государственные учреждения. Том 1. / Отв. ред. В.П. Козлов и др. - СПб.: Наука, 1998. - С. 21-22, 27.
В состав общего собрания Государственного совета входили лица в соответствии с государственной должностью или назначались по выбору императора из наиболее влиятельных сановников империи. Закон так определял основной принцип формирования состава этого учреждения: «Государственный совет составляется из особ Высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых. ... мы призвали в состав его людей, знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся»21. В этой норме содержались основы политического противоречия самодержавной монархии XIX века между патримониальной системой государственной власти и передовой частью общества, которая в период модернизации 1860-1870-х годов начинала всё более отчетливо осознавать потребность в политических правах. Следует отметить, что если первоначально состав Государственного совета насчитывал 35 членов, то в 1890 году их было уже 6022.
В литературе отмечается, что монопольное право самодержца на «призвание» высших сановников негативно отражалось на качестве работы правительственных учреждений. Поэтому и членство в Государственном совете «рассматривалось в качестве своеобразной синекуры», «за исключением министров и главноуправляющих, состоявших членами Совета по должности, все остальные назначались пожизненно»23.
Ярким примером позиции высших сановников к обсуждаемым законопроектам может служить мнение члена Государственного совета князя Д.А. Оболенского об обсуждении Устава о воинской повинности в декабре 1873 года: «Я убежден, что большинство членов Совета не сочувствуют главным основаниям реформы, но об этих основаниях почти не было обсуждения, потому что они решены и утверждены были Государем прежде внесения проекта на обсуждение в Государственный совет»24.
Закон закреплял монопольное право императора не только назначать состав Государственного совета, но и председательствовать на его заседаниях. В отсутствие императора место председателя Совета занимал один из его членов по высочайшему назначению. С 1865 года во главе Государственного совета стояли великие князья Константин Николаевич (1865-1881) и Михаил Николаевич (1881-1905)25.
Таким образом, правовой статус Государственного совета в середине и второй половине XIX века был основан на принципах незыблемости
21 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ): Собрание 1. - Том 31. - СПб., 1830. -№ 24 064. - Ст. 25.
22 Савенкова Л.В. История развития народного представительства в дореволюционной России // Вестник Военного университета. - 2010. - № 4. - С. 171.
23 Зайончковский П.А. Отмена крепостного права в России. - М., 1954. - С. 196.
24 Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. - СПб., 2005. -С. 363.
25 Зайончковский П.А. Указ соч. - С. 197.
самодержавия, в процессе подготовки и принятия либеральных реформ проявлялась тенденция рационализации механизма принятия государственных решений. Верховная власть в условиях активной законотворческой деятельности, обусловленной потребностями модернизации, стремилась рационализировать механизм управления, не изменяя его самодержавную сущность. Государственный совет в 60-70-е годы расширил свои функции по координации деятельности всей системы высших и центральных учреждений, участвовавших в инициировании, разработке и принятии проектов реформ, делал попытки следовать установленной законом процедуре обсуждения, принятия и отмены законоположений26.
Формально это был законосовещательный орган, однако вряд ли можно считать его «учреждением абсолютистской монархии». В действительности Государственный совет вполне определенно и существенно стеснял самодержавную власть. Это подтверждается как редкостью случаев несогласия царя с решениями Государственного совета, так - особенно - и тем, что обычно приводят как свидетельства его незначительной роли в государственной жизни: практикой обхода его посредством Комитета министров, Синода, Военного совета, всеподданнейших докладов и др.; резолюциями Николая I о желательности тех или иных решений; назначениями великих князей его председателями и т.п.
На протяжении всего времени своего существования - с момента создания в 1810 году и до Февральской революции - Государственный совет занимал особое место в государственном механизме Российского государства. Его роль то усиливалась, то ослабевала, но де-юре Госсовет всегда оставался высшим в империи органом с законосовещательными функциями27.
26 Шалашная В.М. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX века // Научные проблемы гуманитарных исследований. - 2009. - № 122. - С. 133.
27 Савенкова Л.В. История развития народного представительства в дореволюционной России // Вестник Военного университета. - 2010. - № 4. - С. 172.
