Правовые механизмы противодействия коррупции в современной России Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

В. В. Олейник, А. А. Чистов, Ю. Г. Шпаковский

ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В статье рассмотрены главные правовые противодействия коррупции в России как основному фактору, деструктивно влияющему на состояние всех составляющих национальной безопасности российского государства: экономической, военной, информационной и др.

В конце 2008 г. в нашей стране был принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [1], которым установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Прежде всего, в законе дано определение коррупции. Коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. К коррупции отнесено и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Сформулированы основные принципы противодействия коррупции. Среди них следует выделить: законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции.

Принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» явилось знаковым событием прошедшего года. Коррупция, как известно, особенно деструктивно резонирует в финансовую сферу государства, наносит ущерб его безопасности, тормозит экономический рост.

На сегодняшний день коррупция приобрела все признаки общественного квазиинститута, чья деятельность направлена на разрушение основ нормального функционирования государства, приводит к колоссальному отвлечению ресурсов и нанесению ущерба экономике. Коррупция является одной из наиболее недооцененных и недопонятых угроз национальной экономике, которая препятствует ее поступательному развитию, формированию нормальных деловых связей, что не менее важно, разрушает основополагающие нормы этики и морали, в том числе в области экономики, и наносит существенный урон состоянию национальной и экономической безопасности.

В системе угроз экономической безопасности коррупция вышла на первый план, что обусловлено ее масштабностью и системно-деструктивным характером воздействий на общественные и экономические отношения, а также на экономику в целом. Коррупция является одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющим на состояние не только экономической безопасности, но и национальной безопасности государства как в целом, так и всех ее составных частей, таких как информационная, демографическая, военная и др.

Деструктивное влияние коррупции на экономическую безопасность, социальное благополучие государства и его граждан, а также на криминогенную обстановку в стране можно рассмотреть на следующих примерах. Общая сумма взяток составляет в России более 300 млрд. долл. в год, или примерно 1,4% реального ВВП страны [2].

По данным Российского института стратегических исследований, в Российской Федерации сложилась «сетка» для определения объема взятки или «отката» в зависимости от сферы услуг и назначения (табл.) [3].

Таблица

Размеры взяток и «откатов» в Российской Федерации в 2006-2007 гг.

Цель дачи взятки или получения «отката» Размер взятки или «отката»

Политика

За место в партийном списке в период выборов в Государственную Думу РФ (законодательное собрание субъекта Федерации) 0,5-3 млн. долл. США

За внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы РФ 250-500 тыс. долл. США

Государственное управление

За получение государственного заказа 20% от суммы проекта

За участие в национальных проектах 30-40% от суммы проекта

За включение проекта в федеральный бюджет 3% от суммы проекта

Назначение на «ключевую» государственную должность 30 тыс. - 2 млн. долл. США

Крупный бизнес

За выдачу (неотзыв) лицензии, отзыв лицензии у конкурентов 1-5 млн. долл. США

За получение государственного заказа До 20% от суммы проекта

Малый бизнес

За осуществление сделки 30% от суммы проекта

За помощь чиновников 10% от прибыли

Таможня

За снижение пошлины 30-40% от суммы, на которую снижена пошлина

Банковская сфера

За то, чтобы Центральный банк начал рассмотрение документов 0,5 млн. долл. США

За перевод бюджетных средств 5% от суммы перевода

Окончание таблицы

Цель дачи взятки или получения «отката» Размер взятки или «отката»

Гражданские и арбитражные суды

За выигрыш процесса 10% от защищаемой суммы

Благотворительные фонды

За получение гранта 20-30% от суммы гранта

Средства массовой информации

За критический отзыв на телевидении (публикацию в СМИ) о конкретном лице (чиновнике, депутате, бизнесмене и т. д.) 20 тыс. - 10 млн. долл. США

Главная опасность коррупции как антигосударственного и общественно опасного явления заключается в ее разрушительном воздействии на государственное устройство и конституционные основы правового регулирования жизни общества. Прежде всего, это обусловлено тем, что деятельность коррумпированных государственных чиновников направлена на получение различного рода личных благ, преимущественно материальных, а не на совершенствование государственного устройства. И при возникновении конфликта между государственными и личными интересами коррумпированные должностные лица отдают предпочтение последним. Подобное положение дел ведет к снижению эффективности функционирования государства, напрямую противодействует его интересам в различных сферах деятельности, а в ряде случаев создает непосредственную угрозу экономической и национальной безопасности государства.

Необходимо обратить внимание на широкий спектр проблем в различных областях государственной деятельности, являющихся объектами коррупционных интересов. Прежде всего, следует отметить, что коррупция - это явление, захлестнувшее все уровни и ветви власти. Она начинается с муниципального административного аппарата и простирается вплоть до государственных чиновников федерального уровня. При этом она проникает во все сферы экономической деятельности РФ, ее регионов, муниципальных образований, организаций - бюджетополучателей различных уровней исполнения бюджетов и различных субъектов бизнеса, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории РФ. Коррупционными процессами охвачен весь цикл распределения и освоения бюджетного финансирования, причем на всех уровнях исполнителей бюджетов. Бюджетный процесс подвергается воздействию коррупционных проявлений, начиная со стадии распределения лимитов бюджетных обязательств и заканчивая освоением бюджетного финансирования распорядителями кредитов всех уровней. Взяточничество, «откаты», мошенничество, обналичивание и хищение денежных средств - вот далеко не полный перечень преступных деяний и злоупотреблений, имеющих место при реализации бюджетного процесса. Ни один из обозначенных негативных процессов не обходится без тесного взаимодействия с коррумпированным чиновничьим аппаратом различных уровней и ветвей власти.

Воздействие коррупционных процессов на коммерческую составляющую субъектов экономической деятельности нашей страны выражается в таких негативных проявлениях, как огромный теневой оборот финансовых ресурсов, многочисленные «серые» схемы импортно-экспортного товарооборота, уход от налогов, отмывание доходов, полученных преступным путем, многочисленные «откаты». Каждое из перечисленных негативных явлений как часть объективной данности экономической жизни страны также не может быть реализовано без активного содействия и непосредственного участия коррумпированных представителей властных структур.

Во многом при реализации схем незаконного обогащения и расхищения государственных средств коррумпированные представители государственной власти и бизнес-структур активно взаимодействуют друг с другом, а зачастую и не мыслят реализации подобных «проектов» без взаимного сотрудничества и разносторонней поддержки. особое место среди подобных взаимодействий занимают такие процессы, как распределение различных квот на использование природных ресурсов, проведение аукционов по выделению земельных участков, реализация федерального, в том числе и недвижимого, имущества, а также активов коммерческих организаций, изъятых в результате их банкротства, проведение конкурсов на осуществление поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд. невозможно обойти стороной и коррупционную составляющую процесса оформления и выдачи различного рода лицензионной и разрешительной документации.

К этому необходимо добавить, что, несмотря на проводимые в последние годы административные реформы, направленные на укрепление вертикали государственной власти и повышение эффективности государственного управления, изменение структуры, количественного и качественного состава органов власти, институты государственного управления в России по-прежнему остаются малоэффективными и неповоротливыми, не способными своевременно реагировать на изменения, происходящие в экономической и иных сферах жизни государства, противодействовать как уже существующим, так и потенциальным проблемам и угрозам.

основной причиной неудач проводимых реформ органов власти видится тот факт, что противодействие их успешной реализации начинается задолго до начала реформирования. При этом используется вся мощь финансового, административного, политического и идеологического потенциала коррумпированных структур и преступных сообществ. В настоящее время коррупция в России переросла масштабы простого явления в общественной жизни, она приобрела все составляющие и признаки полноценного института, функционирующего в нашем государстве. Коррупционные деяния осуществляются по жестким, хотя не закрепленным юридически законам, коррумпированные сообщества опираются на созданные внутри них, в том числе и руководящие, структуры, негласно разработан и реализован на практике широкий спектр методов, механизмов и инструментов реализации коррупционной деятельности. Приведенные доводы еще раз подтверждают, что коррупция приобрела все признаки атавистического, аморального и уродливого, но института, который на практике реализует и отдельные властные полномочия, относящиеся к ведению органов государственной власти. Именно в этом кроется наибольшая опасность ее воздействия на социальные и экономические процессы.

Современная коррупция мобильна, оперативна и очень быстро осваивает новые распределительные механизмы в области финансирования и материального обеспечения. В полной мере данное утверждение относится и к распределению бюджетного финансирования. Достаточно ярким примером этого служат неудачи и сложности, возникающие при реализации национальных проектов. В последнее время коррупция с успехом выполняет и целеобразующую функцию в процессе государственного управления. наибольшая опасность коррупционных угроз связана с тем, что они способны искажать процессы формулировки целей и приоритетов экономического развития через воздействие на принятие важнейших законов и концептуально-стратегических материалов, на повседневную деятельность должностных лиц государства, принимающих и исполняющих важнейшие политические, управленческие и адми-

нистративные решения. В результате таких воздействий некоторые масштабные проекты в различных отраслях общественной жизни, в том числе и на государственном уровне, являются прикрытием для расхищения государственного бюджета и легализации доходов, полученных преступным путем.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2006 г. коррупция была названа одним из самых серьезных препятствий на пути государственного развития, которое, несмотря на предпринимаемые усилия, до сих пор не удалось устранить. Именно такая характеристика наиболее полно и точно отражает степень опасности и значимости коррупции в обновленной системе угроз экономической безопасности России. В данном контексте выходят на первый план мероприятия по устранению причин и условий, порождающих коррупцию, искоренению злоупотреблений и пресечению преступлений с использованием должностного положения. Что касается причин и условий, порождающих коррупцию, то первым и одним из наиболее важных шагов в данном направлении будет выявление таких причин и условий. Причем упрощенный подход к этому процессу только увеличивает опасность создания благоприятной почвы для разрастания коррупционных процессов, а не способствует борьбе с ними. Выделение одного или двух факторов разрастания коррупции, таких как низкий уровень социального обеспечения, недостатки действующего законодательства в области правовой оценки коррупционных деяний или реализации правоприменительной функции государства, не позволит добраться до истинных причин и факторов, порождающих коррупцию. При их определении нужен комплексный системно-институциональный подход, методологически точно и обоснованно позволяющий определить степень негативного воздействия каждой составляющей системы коррупционных связей на общественное сознание. Рассматривать процесс формирования таких связей необходимо именно как систему, имеющую схожие механизмы построения, управления и воздействия и ориентированную на получение единого результата. В ряде случаев подобная система может складываться посредством умышленного воздействия извне в целях оказания деструктивного воздействия на процессы развития государства и общества.

Однако на сегодняшний день, несмотря на все предпринимаемые усилия, не удалось не только искоренить коррупцию, но и снизить уровень ее воздействия на социальные и экономические процессы, происходящие в России. Коррупционные процессы в России с каждым годом приобретают все более масштабный характер. По данным международной организации Transparency International, которая в октябре 2004 г. представила общественности очередной мировой рейтинг коррумпированности государственных чиновников и политиков, Россия заняла 96-е место из 146 участников1.

Несмотря на субъективность и, как отмечают некоторые эксперты, политическую ангажированность этого анализа, он остается руководящим документом для многих международных институтов, в том числе и финансовых2.

1 Примечательно, что позиция России в этом рейтинге начиная с 2000 г. оставалась практически неизменной.

2 По методике Transparency International для каждой страны рассчитывается индекс восприятия коррупции, ранжирующий страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков. Индекс отражает мнения предпринимателей и аналитиков из различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в стране, в отношении которой проводилось исследование.

^ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

По рейтингу 2006 г. Россия, набравшая средний балл 2,8, среди наиболее коррумпированных стран занимала 57-е место. У большинства наших бывших соседей ситуация еще хуже. Украина заняла 19-е место, Азербайджан с индексом 1,9 находился на 6-м месте, Туркмения и Таджикистан с индексом 2,0 - на 7-м, Грузия - на 10-м месте, Казахстан и Киргизия делят 22-е место, Узбекистан - на 26-м, а Молдова - на 29-м месте. Наименее коррумпированными бывшими республиками СССР оказались Армения (64-е место), Беларусь (72-е место) и прибалтийские страны.

В 2007 г., по данным той же международной организации, уровень коррупции в России приблизился к критическим показателям и составил 2,4 балла по десятибалльной шкале. Судя по этим данным, такие страны, как Албания и Афганистан, являются менее коррумпированными [4]. Несмотря на теоретическую погрешность исследований, равную 5%, нельзя не признать, что уровень коррупции в России в последние годы неизменно высок и достигает критических значений.

Следует отметить, что Тга^рагепсу International в 2007 г. провела опрос в 69 странах мира и разделила их на четыре группы по степени коррумпированности на основании ответов респондентов на прямой вопрос: «Давали ли вы взятку в этом году?» [5]. Россия оказалась в третьей группе наряду с Эфиопией, Пакистаном, Молдовой и Украиной, где положительно ответили на этот вопрос от 11 до 30% респондентов. Хуже обстоят дела только в Камеруне, Парагвае, Камбодже и Мексике (31-51%). Данные по годовым суммам (общая сумма мзды, поделенная на количество опрошенных) взяток в 19 странах показали, что они составили от 36 долл. в Парагвае до 205 долл. в Камеруне. В России расходы взяткодателя составили в среднем 129 долл. в год. По этому показателю к России ближе всего Мексика (111 долл. США), Нигерия (114 долл.) и Гватемала (147 долл.). В ходе опроса, проведенного агентством Gallup International в 2006 г., 17% из 1 630 россиян признались, что давали взятки, 60% россиян проявляют инициативу при вручении взятки, причем в половине случаев это делается, чтобы избежать проблем с властями. Столько же людей взятку дают, чтобы получить то, что положено им по закону [6].

В современных условиях коррупция стала одной из основных угроз жизнедеятельности российского общества, ранжированных лишь по степени опасности. Среди главных причин коррупции чаще всего называется существующая политическая система, в которой человек превращается в сырьевую субстанцию, становится основной экономической составляющей всех мыслимых богатств, объектом манипуляций. Этим во многом обусловлена роль коррупции в политической жизни страны и деятельность властной элиты, которая сводится к манипуляции народными массами и организации антикоррупционных кампаний против политических и экономических конкурентов, прикрываясь деяниями которых реализуются собственные, зачастую коррумпированные и имеющие криминальную природу интересы.

Серьезный интерес и озабоченность вызывают данные социологического опроса, проведенного Международным институтом экономики и политики в различных регионах России [4]. Так, в качестве наиболее коррумпированных структур государственного управления были названы: правоохранительные органы (47,0%), органы государственной власти субъектов Федерации (25%), таможенные органы (23%), налоговые органы (22,7%).

Ситуация с общественным восприятием коррупции в других регионах страны если и отличается, то несущественно и связана, скорее, с направленностью и уровнем информированности общественности, нежели с реальными отличиями в структуре

коррумпированности властных органов. Как ни парадоксально, но более других в глазах общественного мнения оказались коррумпированными правоохранительные органы - именно те, которые и должны искоренять коррупцию1.

Такое положение дел и отсутствие реальных результатов в области борьбы с коррупцией, прежде всего, обусловлено отсутствием четкого понимания нового места коррупции среди угроз национальной и экономической безопасности РФ. Ее возросшие масштабы и опасность для российского общества и экономических процессов имеют принципиально иной характер, отличный от существовавших ранее. В сложившейся ситуации назрела необходимость переосмысления сути и степени коррупции, а также ее влияния на экономические и социальные процессы.

Представляется ошибочным рассматривать коррупцию как одно из множества явлений, имеющих место в жизни общества. На сегодняшний день коррупция - это четко регламентированная, структурированная и развитая система, обладающая весомым финансовым, политическим, административным, информационным и идеологическим потенциалом, проникающая во все сферы общественной жизни и приобретающая все более отчетливые признаки мощного антигосударственного института. Коррупция сегодня является системно-комплексной угрозой, проникающей во все области общественных и экономических отношений. С точки зрения системности необходимо отметить четкое распределение ролевых функций каждого звена коррупционной системы и неукоснительное соблюдение сформировавшихся иерархических построений в них. С точки зрения комплексности коррупция представляет собой систему антигосударственных и антисоциальных деяний, воздействующих на экономическую, правовую, политическую и иные сферы государственного управления и общественной жизни.

Именно этим обусловлена необходимость отведения концептуально нового, особого места коррупции в системе угроз национальной безопасности, а также выработки своевременных и эффективных мер противодействия коррупционным угрозам. Причем меры эти должны быть адекватны темпам разрастания коррупционных процессов и ориентированы, прежде всего, на предотвращение окончательного формирования коррупции в роли полноценного «общественного института». Методы и инструменты антикоррупционной политики государства должны быть направлены не только на предотвращение и искоренение существующих коррупционных процессов, но и на выявление и предотвращение потенциальных или вновь создаваемых форм и методов коррупционных проявлений.

Для достижения провозглашенных целей требуется создание принципиально новых, мобильных и эффективных институтов борьбы с коррупцией, чья деятельность была бы основана на соблюдении принципов систематизированной антикоррупционной политики государства. Необходимы всесторонний пересмотр существующих инструментов, форм и методов борьбы с коррупцией, обусловленный крайне низким уровнем их эффективности (а фактически ее отсутствием), выработка новой государственной стратегии и тактики борьбы с коррупцией. Для этого нужно изменить принципиальные подходы к антикоррупционной деятельности.

1 Данный факт во многом объясняет, почему коррупцией заражены все сферы общественной жизни, в том числе и экономическая. В целом же, говоря о сферах распространения коррупции, можно утверждать, что она распространена везде, где работают разрешительные механизмы: например, распределение земли под застройку, операции с недвижимостью и т. д.

ПРАВоохРАнИтЕльнАя ДЕятЕльноСть

В нашей стране наиболее эффективными механизмами считаются обеспечение наказаний коррупционеров со стороны правоохранительных органов и судов, а также постоянное усиление санкций за коррупционные действия. Практика показывает, что ужесточение наказаний и уголовные преследования за коррупцию не могут снизить ее уровень в долгосрочной перспективе. Так, по-видимому, в период сталинских репрессий в СССР уровень коррупции был невысоким, но в 1965-1970 гг. стал довольно быстро увеличиваться. одна из важнейших причин роста коррупции состоит в том, что репрессии не исключали условий, которые постоянно воспроизводили и воспроизводят коррупцию в нашей стране [7].

одно из важнейших средств изменения условий воспроизводства коррупции -гражданский контроль деятельности органов власти при высоком уровне публичности их собственной деятельности и взаимоотношений со всеми видами частного бизнеса, некоммерческими и общественными организациями. Фактор давления граждан и их объединений на должностных лиц с целью принуждения к выполнению норм, правил, ограничений и условий своей деятельности, обеспечивающих снижение уровня коррупции, в нашей стране никогда не становился значимым, даже на уровне противодействия коррупции в деятельности правоохранительных органов и судов.

В Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р, а также в законодательстве РФ, регулирующем вопросы государственной службы. Важной вехой в формировании эффективной правовой базы противодействия коррупции стало принятие «национального плана противодействия коррупции» (утвержден Президентом РФ 31.07.2008 Пр-1568).

несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности РФ. Кроме того, принятый 31 июля 2008 г. «национальный план противодействия коррупции» таит в себе фундаментальные изъяны. Им, по сути, не предусмотрен широкий гражданский контроль деятельности органов государственной власти при высоком уровне публичности их собственной деятельности, потому противодействие коррупции будут осуществлять сами должностные лица, принявшие соответствующие решения. Сложность российской коррупции заключается еще и в том, что она при наличии многих общих характеристик в деталях непохожа на коррупцию ни в одной другой стране мира. Следовательно, нашему обществу и государству необходимо не копировать те или иные способы борьбы с коррупцией, которые хорошо себя показали в других странах, а искать собственные, наиболее эффективные для российских условий методы противодействия коррупции.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения национальной безопасности и развития страны в целом становятся главной целью политики государства и настоятельной необходимостью.

С. П. Ефимичев, В. П. Дёмин /__\

Использованные источники

1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции».

2. Нургалиев Р. Экономическая безопасность современной России. М.: Изд-во Российской академии предпринимательства, 2005.

3. Коррупция в России: аналитический отчет / Российский институт стратегических исследований. М., 2008.

4. Коррупция в России: цифры и факты. М.: Международный институт экономики и политики, 2008.

5. Ежегодный доклад международной организации Transparency International «Барометр мировой коррупции - 2007».

6. Ежегодный доклад международный организации Transparency International об уровне индекса восприятия коррупции. 2007.

7. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: РИО РТА, 2008.