Правовые и организационные проблемы присвоения классных чинов гражданским служащим в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Зенков М.Ю. ©

Доцент, кафедра государственного и муниципального управления,

Сибирский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИСВОЕНИЯ КЛАССНЫХ

ЧИНОВ ГРАЖДАНСКИМ СЛУЖАЩИМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация

Рассматриваются правовые и организационные проблемы присвоения классных чинов гражданским служащим в России, предлагается унифицировать процесс присвоения классных чинов, воинских и специальных званий

Ключевые слова: гражданская служба, классный чин, квалификационный экзамен. Keywords: civi; service, rank, competitive examination.

Формирование профессионально компетентного кадрового состава государственной службы, способного в интересах граждан и государства решать поставленные перед ними задачи является одним из приоритетов укрепления современной российской государственности. Это требует поиска новых подходов и идей, позволяющих, в том числе, модернизировать существующие механизмы реализации кадровых технологий, обеспечить эффективное управление кадровым составом гражданской службы.

Введенные с принятием федерального закона от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» [ 1 ] классные чины (взамен ранее существовавших квалификационных разрядов) выступают не только данью возрождения традиций, но и элементом, отражающим профессиональный уровень, выслугу лет и правовое положение лица, замещающего должность гражданской службы, в иерархии системы государственного управления. Классные чины и установленный законодательством РФ о гражданской службе порядок их присвоения [2] призваны повысить престиж службы, обеспечить ее открытость и доступность общественному контролю, укрепить служебную дисциплину, а также выделить наиболее профессиональных и перспективных служащих, формируя дополнительные элементы мотивации их к эффективной и результативной профессиональной деятельности.

Являясь формой выражения государственной службы, классные чины, в современных условиях, к сожалению, во многом утратили самостоятельное правовое значение, поскольку:

- не определена норма-дефиниция понятия «классный чин государственной гражданской службы Российской Федерации» (равно как и «специальное звание», «воинское звание»);

- они, в соответствии с законодательством, объективно не отражают ни «служебного соответствия» [3, с. 11], ни иерархического положения гражданского служащего в системе должностей гражданской службы;

- с принятием федерального закона от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» [4] административная процедура сдачи квалификационного экзамена, проводимая в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего (ч. 3 ст. 49 федерального закона № 79-ФЗ) и соответственно, способствующая формированию профессионального кадрового состава госслужбы, приобрела факультативный характер.

Обращаясь к рассмотрению понятия «классный чин государственной гражданской службы РФ», необходимо отметить, что в юридической научной литературе оно, как правило, не определяется.

© Зенков М.Ю., 2015 г.

В российской истории в системном виде классные чины были впервые введены Петром I в «Табели о рангах...» [5, с. 132]. Установив строгую иерархию должностей и чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой, Табель просуществовала до ноября 1917 г. и способствовала упорядочению государственного управления, четко определяла положение чиновника в обществе и меру ответственности его перед государством. Личные заслуги, способности, знания и опыт служащих, наделяемых чином, степень их квалификации и наличие специального образования считались основой для их дальнейшего продвижения.

После Октябрьской революции 1917 г. были упразднены все сословия, сословные деления, сословные привилегии и ограничения, гражданские чины, звания и титулы (дворянина, купца, мещанина, крестьянина, княжеские, графские, тайные, светские и иные советники) [6]. Позднее к специальным и воинским званиям вернулись и присваивали их в отдельных государственных органах, правоохранительных органах и в Вооруженных Силах СССР. Примечательно, что существенную роль в восстановлении (возобновлении) системы воинских званий сыграла Великая Отечественная война, в ходе которой также была создана государственная военная наградная система.

Введение чинов (званий), как отмечал С.С. Студеникин, имело целью дальнейшее укрепление служебной дисциплины, повышение авторитета госслужащих. Классный чин выражал специальную квалификацию служащего, его должность, положение и стаж, его авторитет как служащего того или иного государственного органа. Им также особо отмечалась необходимость точной регламентации порядка прохождения госслужбы, соответствия между классным чином служащего и занимаемой должностью [7, с. 127].

Классный чин гражданской службы, как отмечает Ю.П. Рябинин, «в известной мере позволяет судить о соответствующей степени и уровне профессиональной подготовленности гражданского служащего к данному виду службы, сложности, ответственности и условиях выполняемой работы, соответствии квалификационным требованиям» [8, с. 63].

Эффективность системы госслужбы РФ во многом связана с формированием ее профессионального состава. Одним из приоритетных направлений его формирования является оценка результатов профессиональной служебной деятельности служащих, осуществляемая в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена (абз. 4 ст. 11 закона № 58-ФЗ) [9].

Признавая, что многие государственные органы до сих пор не видят разницы между аттестацией и квалификационным экзаменом как близкими, но не тождественными формами оценки гражданских служащих, приобретает большое теоретическое и практическое значение вопрос разграничении этих административных процедур, в целях исключения неточностей и ошибок в их понимании и в непосредственном применении законодательства.

Федеральный закон № 79-ФЗ значительно сузил сферу аттестации, как правового регулятора госслужбы, оставив за ней определение соответствия служащего замещаемой должности гражданской службы (ч. 1 ст. 48). После изменения порядка присвоения классных чинов в методики аттестации в большинстве государственных органов были включены тестовые или экзаменационные задания, ранее использовавшиеся в ходе квалификационного экзамена. Вопросы присвоения гражданскому служащему классного чина с принятием федерального закона № 204-ФЗ отнесены к компетенции представителя нанимателя, основой для решения которых может выступать решение конкурсной (аттестационной) комиссии, принимаемое в рамках самостоятельной административной процедуры - квалификационного экзамена.

Несмотря на факультативный порядок проведения квалификационного экзамена, в отношении отдельных гражданских служащих, он, как отмечает И.Н. Сурманидзе, остается основным и единственным средством дальнейшего продвижения госслужащего по лестнице классных чинов [10, с. 24].

Для обеспечения регламентации системы классных чинов гражданской службы необходимо внести изменения и дополнения законодательство.

1. Отсутствие законодательно закрепленной нормы-дефиниции понятия «классный

чин государственной гражданской службы Российской Федерации» послужило основанием выделения двух сторон классного чина, во-первых, - это показатель уровня

профессиональной подготовленности государственного служащего и, во-вторых, -

административно-правовая категория, присваиваемая данному лицу, в установленном порядке, определяющая его должностное положение и признаваемая обществом, государством.

Каждая из представленных сторон классного чина, должна найти свое отражение в определении понятия «классный чин государственной гражданской службы Российской Федерации», раскрываемого автором как «персонально присваиваемое государственному гражданскому служащему Российской Федерации звание, соответствующее замещаемой им должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Представленное определение классного чина, в целях установления единых правил их присвоения и исключения двойственного толкования рассматриваемого понятия, предлагается закрепить в

ч. 1 ст. 11 федерального закона 79-ФЗ.

2. Учитывая сложившуюся структуру и наименование классных чинов (секретарь -референт - советник государственной гражданской службы - государственный советник -действительный государственный советник), считаем необходимым установить запрет на использование наименований чинов (а равно - дипломатических рангов, классных чинов юстиции, специальных и воинских званий, чинов муниципальной службы) при наименовании учрежденных должностей всех видов госслужбы, муниципальной службы. Данный запрет может быть установлен в ст. 13 закона № 58-ФЗ.

В настоящее время существует практика использования наименований классных чинов, таких как референт, советник, как для обозначения отдельных должностей, так и категории должностей («помощники (советники)»). Это, с одной стороны, дезориентирует госслужащих и граждан, претендующих на замещение должностей госслужбы, с другой -создает излишние трудности в организации кадрового делопроизводства, текущей организационной работы государственного органа. Кроме того, это, подчас, ставит в тупик граждан, которые обращаются в госорганы, взаимодействуют с госслужащими.

3. Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает наличие только классных чинов гражданской службы. Вместе с тем, дипломатическим работникам (федеральным гражданским служащим) присваиваются дипломатические ранги [10], отдельным федеральным гражданским служащим присваиваются классные чины юстиции [11].

Причины включения дипломатической службы в состав гражданской службы не ясны. Дипломатическая служба обеспечивает реализацию полномочий Российской Федерации, но не Министерства иностранных дел России. Более того, для регулирования дипломатической службы используется большой массив международных правовых актов, поэтому она должна стать самостоятельным видом государственной службы Российской Федерации.

Установление практики присвоения классных чинов юстиции гражданским служащим произошло в связи с отсутствием соответствующего федерального закона о правоохранительной службе, неоднозначным толкованием состава иных видов государственной службы.

В процессе реформирования и развития системы государственной службы необходимо:

- определить закрытый перечень видов государственной службы, такими, на наш взгляд могут стать государственная гражданская, военная, альтернативная гражданская, правоохранительная, дипломатическая службы;

- упорядочить систему классных чинов, специальных и воинских званий, дипломатических рангов, принять законы о военной, дипломатической, правоохранительной службе;

- установить взаимосвязь видов госслужбы, в основу этой взаимосвязи положить единообразную структуру должностей соответствующих видов госслужбы с едиными

(сквозными) требованиями к уровню образования, базовым профессиональным знаниям, умениям и навыкам.

Весьма сложным представляется изменение традиции присвоения специальных и воинских званий, которая связана с неоднозначным пониманием роли должности на военной службе, государственных службах иных видов. До сих пор нет единого реестра (перечня) воинских должностей, реестров (перечней) должностей иных видов госслужбы. Весьма странным представляется утверждение ряда законов и нормативных правовых актов, что военная служба и госслужба иных видов может осуществляться не на воинских должностях (не на должностях) иного вида государственной службы.

Звание должно присваиваться в соответствии с должностью, который занимает служащий, при условии сохранения звания при переводе на иную должность. При этом сроки присвоения специальных и воинских званий должны соответствовать срокам присвоения классных чинов государственным гражданским служащим.

4. В целях обеспечения взаимосвязи государственной и муниципальной службы необходимо установить систему классных чинов муниципальной службы, соответствующую системе классных чинов гражданской службы. Это позволит реализовать:

- единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

- единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и гражданских служащих;

- учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной службы и учета стажа государственной службы при исчислении стажа муниципальной службы;

- соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и гражданских служащих.

5. Считаем необходимым, в целях формирования единых правовых и организационных основ, в нормативном правовом порядке закрепить механизм соотношения классных чинов, присваиваемых федеральным гражданским служащим и классных чинов, присваиваемых гражданским служащим субъектов РФ, а также их соотношение с дипломатическими рангами, воинскими и специальными званиями.

6. Факультативный порядок сдачи квалификационного экзамена, проводимый по инициативе гражданского служащего, указанного в ч. 2 ст. 11 федерального закона № 79-ФЗ, не направлен на оптимизацию условий прохождения гражданской службы, на устранение дублирования процедур оценки результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, в виду разноцелевого назначения квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих.

Предусмотренный в федеральном законе 79-ФЗ подход к присвоению классных чинов, не способствует повышению профессиональной составляющей гражданской службы и соответственно формированию служебной деятельности на профессиональной основе. Кроме этого он противоречит одному из основных принципов прохождения гражданской службы - принципу равных условий ее прохождения не зависимо от должностного положения. Таким образом, процедура присвоения классных чинов должна в обязательном порядке предусматривать сдачу квалификационного экзамена служащими. Исключение из этого правила могут составлять только случаи поощрения служащих за особые отличия в гражданской службе.

В этой связи необходимо вернуться к первоначальному способу присвоения классного чина путем проведения квалификационного экзамена, который заменен законом от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ.

7. При назначении на должность гражданской службы гражданина, уже имеющего соответствующий группе должности классный чин гражданской или муниципальной службы, воинское или специальное звание, дипломатический ранг, соответствующий более высокой группе должностей, должен быть присвоен классный чин гражданской службы, соответствующий ранее присвоенному классному чину, званию или рангу.

Сохраняемый за гражданским служащим классный чин при выходе его на пенсию, также должен учитываться при исчислении пенсии за выслугу лет, что непосредственно должно найти свое отражение в законодательстве.

8. Процедура приглашения и включения независимых экспертов в составы конкурсных (аттестационных) комиссий должна быть более определенной и предусматривать их приглашение и включение в составы комиссий непосредственно перед проведением квалификационного экзамена. Это позволит обеспечить не только истинную независимость экспертов и их необходимое количественное отношение к общему числу членов комиссии, но и достичь объективности, результативности процедуры сдачи экзамена.

В процессе развития и реформирования системы госслужбы должны быть созданы органы управления госслужбой (федеральный и субъектов РФ). Именно эти органы уполномочены на назначение независимых экспертов в государственные органы, в которых проводятся конкурсы, квалификационные экзамены и аттестации, работают комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

9. Считаем необходимым, закрепление:

- сроков, в течение которых представитель нанимателя должен принять решение о

присвоении в установленном порядке классного чина служащему, сдавшему

квалификационный экзамен, либо направить представление о присвоении указанному служащему классного чина в порядке, установленном законодательством РФ о гражданской службе;

- ответственности представителя нанимателя за необоснованную задержку в направлении представления, либо в присвоении первого или очередного классного чина гражданскому служащему;

- механизма компенсации гражданскому служащему денежных средств, неполученных в результате задержки присвоения соответствующего чина.

10. Качество и объективность оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих, при реализации процедуры сдачи квалификационного экзамена, во многом зависит от методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих. В ходе данной оценки индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности, подлежат применению в качестве обязательных, наряду с иными определяемыми конкурсной (аттестационной) комиссией государственного органа методами. При этом условие о совокупности применения методов оценки должно выступать неприемлемым условием проведения квалификационного экзамена, что также более отчетливо должно быть отражено в законодательстве.

На уровне государственного органа должна быть утверждена Методика проведения квалификационного экзамена, в которой следует отразить описание совокупности методов, используемых для профессионально-квалификационной оценки гражданских служащих данного органа.

Четкое понимание значения классного чина гражданской службы, его роли в системе госслужбы и в регулировании государственно-служебных отношений, его смысла для гражданского служащего, выработка единых правовых и организационных основ присвоения, сохранения классных чинов, позволят устранить не только имеющиеся противоречия и разногласия в нормах права, регулирующих данный круг общественных отношений, но и сформировать основу для построения целостной системы госслужбы.

Литература

1. О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ . - 2004. - № 31 - Ст. 3215.

2. О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим: указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 // СЗ РФ. - 2005. - № 6. - Ст. 440.

3. Лазарев, Б.М. Государственная служба / Б.М. Лазарев. - М., 1993.

4. О внесении изменений в федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 204-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 29. - Ст. 4295.

5. История России с древности до наших дней / Под ред. М.Н. Зуева. М., 1998.

6. Об уничтожении сословий и гражданских чинов: Декрет ЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. // СУ РСФСР. - 1917. - № 3. - Ст. 31.

7. Студеникин, С.С. Советское административное право / С.С. Студеникин. - М., 1950. - С. 127.

8. Рябинин, Ю.П. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.А. Козбаненко; предс. ред. совета Д.А. Медведев. - СПб.: ООО «Питер Пресс», 2008. - С 63.

9. О системе государственной службы РФ: федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ» // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.

10. Сурманидзе, И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации. Дис... к.ю.н. / И.Н. Сурманидзе. - Киров, 2005.

11. Об особенностях прохождения государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел РФ: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ // Рос. газета, 30.07.2010.

12. О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности РФ и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции: указ Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1554 // Рос. газета, 23.11.2007.