CC BY
572
26. Исаенкова, О. В. Концепция... С. 5.
27. См.: Юков, М. К. Исполнение решений. С. 118-122.
28. См.: Тихомиров, Ю. А. Публичное право [Текст] / Ю. А. Тихомиров. М.: БЕК, 1995. С. 2552, 332-334.
И. Н. Сурманидзе
КЛАССНЫЕ ЧИНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
В статье рассматривается один из ключевых элементов государственной гражданской службы -«классный чин». Дается определение указанной правовой категории «классный чин», а также выделяются ее особенности. Приводится подробная характеристика основных элементов системы классных чинов государственных гражданских служащих. Особое внимание автор уделяет проблеме обеспечения стабильности системы классных чинов государственных гражданских служащих как залога эффективности функционирования государственной гражданской службы. Проведенный автором анализ позволяет рассматривать «классный чин» не только как специальное звание на государственной гражданской службе, но также как психологический феномен и инструмент позитивного воздействия на государственного гражданского служащего.
Государственная гражданская служба придает огромное значение чинам и званиям. Именно чины и связанные с ними статус и материальные блага и являются тем стержнем, на который в значительной степени опирается карьера государственного гражданского служащего. Чин интересен государственному гражданскому служащему не только как абстрактное звание, хотя психологическая составляющая данного понятия тоже сильна, а, в первую очередь, как звание, наделяющее статусом и дающее определенные блага, выражающиеся в соответствующих денежных надбавках к должностному окладу.
Начнем с определения правового понятия «чин» как одной из наиболее важных правовых категорий, используемых в системе государственной гражданской службы.
Так, согласно данным энциклопедического словаря Брокгауза - Ефрона, «чин - это звание, в постепенной последовательности присваиваемое лицам, проходящим государственную службу и сообщающее им определенные права и преимущества» [1].
В. И. Даль определял чин как степень жалованного служебного значения, достоинства, класс [2].
СУРМАНИДЗЕ Илья Нодариевич - кандидат юридических наук, главный специалист управления организационно-кадровой работы администрации г. Кирова © Сурманидзе И. Н., 2007
Толковый словарь русского языка под редакцией С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой дает следующее определение чина: «У военных и гражданских служащих: служебный разряд (класс)» [3].
П. Я. Черных в историко-этимологическом словаре современного русского языка определил чин как «звание, присваиваемое государственным служащим и военным в соответствии с "табелью о рангах"» [4].
Большая советская энциклопедия трактует чин как «служебный разряд военных и гражданских служащих, с которым связаны определенные должностные права и обязанности» [5].
Энциклопедический словарь характеризует чин как «служебный военный и гражданский разряд, с которым связаны определенные права и обязанности служащих» [6].
По высказыванию Астольфа де Кюстина, чин есть «гальванизирующая сила, видимость жизни тел и умов, это страсть, что переживет любую другую. Чин - это нация, разделенная на полки, это военное положение, на которое переведено все общество. О милости повышения в чине никогда не просят, но домогаются ее всегда... Петр привил лихорадку тщеславия всему своему народу, дабы сделать его податливее и править им по собственному смотрению. Из подобного общественного устройства происходит столь мощная лихорадка зависти, столь неодолимый зуд честолюбия...» [7].
По замечанию В. А. Евреинова, «чин давал право на замещение должностей государственной службы, а также на совокупность прав, без которых человеку, хоть несколько развитому и образованному, невыносимо было жить в обществе» [8].
Рассмотренные определения позволяют выделить следующие особенности чина.
1. Это звание, наделяющее государственного служащего определенными правами и корреспондирующими им обязанностями, дающее определенные привилегии.
2. Это звание, определяющее (помимо замещаемой должности) статусное положение государственного служащего, его место в служеб-но-чиновной иерархии.
Основываясь на вышеуказанных определениях классного чина, а также на действующем федеральном законодательстве о государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [9], Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [10], Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской
Федерации федеральным гражданским государственным служащим, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 [11]) можно определить базовые составляющие рассматриваемой правовой категории «классный чин»:
1. Звание, присваиваемое государственным гражданским служащим.
2. Звание, характеризующее наличие у государственного гражданского служащего определенного уровня знаний, опыта и профессиональной подготовки и, что не менее важно, стажа прохождения государственной гражданской службы.
3. Присваивается в соответствии со специальными нормативными правовыми актами, содержащими классификацию, основания и порядок его (чина) присвоения.
4. Указывает на определенное положение государственного гражданского служащего в слу-жебно-чиновной иерархии.
5. Характеризует наличие у государственного гражданского служащего определенных дополнительных преимуществ, которыми не обладает лицо, имеющее более низкий по иерархии чин.
6. Присваивается государственному гражданскому служащему, замещающему должность соответствующей группы. На данной составляющей хотелось бы остановиться особо. Современное российское законодательство, регулирующее вопросы государственной гражданской службы, устанавливает подчиненное положение классного чина по отношению к замещаемой должности. Таким образом, именно замещаемая должность определяет тот классный чин, который может быть присвоен государственному гражданскому служащему.
7. Присваивается государственному гражданскому служащему на основе государственного квалификационного экзамена.
8. Присвоение конкретного классного чина производится руководителем государственного органа.
9. Присвоение очередного классного чина государственному гражданскому служащему непосредственно зависит от выслуги лет в предыдущем классном чине.
Подводя итог вышесказанному, можно заключить, что классный чин государственного гражданского служащего - это персонально присваиваемое на основании результатов процедуры государственного квалификационного экзамена звание, соответствующее служебному положению (замещаемой должности), уровню профессиональной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному государственному органу и заслугам.
Выделим основные элементы построения и функционирования системы классных чинов государственных гражданских служащих [12].
1. Опора на действующее законодательство о государственной гражданской службе - следует рассматривать в двух аспектах: а) базисом построения системы классных чинов государственных гражданских служащих, а также процедур их присвоения, сохранения и лишения являются нормативные правовые акты федерального и регионального уровней; б) должностные лица, государственные квалификационные (аттестационные) комиссии, а также судебные органы, рассматривающие вопросы присвоения, сохранения и лишения классных чинов, в своих решениях должны действовать исключительно в рамках действующего законодательства, особенно это касается вопросов отказа в присвоении классных чинов, а также лишения указанных званий, весьма болезненных для государственных гражданских служащих.
2. Единообразие в построении систем классных чинов для федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - означает: а) единые названия классных чинов для федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации; б) единые требования, предъявляемые к процедурам присвоения и сохранения классных чинов государственных гражданских служащих; в) единые механизмы соотношения классных чинов федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
3. Открытость процедур присвоения и сохранения классных чинов государственных гражданских служащих - предполагает: полный доступ государственного гражданского служащего к нормативным правовым актам, а также материалам личного дела, имеющим отношение к вопросам присвоения и сохранения классных чинов; открытость для государственного гражданского служащего процедуры квалификационного экзамена.
4. Обязательность наделения лица, состоящего на государственной гражданской службе, классным чином. Означает, что любому государственному гражданскому служащему (как впервые принятому на государственную гражданскую службу, так и уже проходящему ее) государственный орган (в лице его должностных лиц), в случае успешного прохождения служащим процедуры квалификационного экзамена, обязан присвоить соответствующий замещаемой должности классный чин и проводить данную проце-
дуру по присвоению классного чина регулярно в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе.
5. Наличие возможности лица, состоящего на государственной гражданской службе, продвижения по иерархии классных чинов - означает, что государственный гражданский служащий пребывает в том или ином классном чине в течение определенного, законодательно установленного, периода времени, после чего государственный орган (в лице его должностных лиц) обязан на основании процедуры квалификационного экзамена присвоить ему следующий по иерархии классный чин. Данное условие является одним из определяющих для системы классных чинов государственных гражданских служащих, так как в противном случае резко снижаются стимулирующие мотивы добросовестного исполнения должностных обязанностей, а также мотивы долгосрочного построения служебной карьеры. Федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе установлены сроки нахождения в том или ином классном чине [13]. Стоит заметить, что исключительно важным является устранение необоснованных задержек в присвоении очередного классного чина и связанных с этим моральных и материальных потерях государственного гражданского служащего. Так, в ряде нормативных правовых актов предусмотрена ответственность должностного лица, необоснованно задерживающего присвоение (или представление к присвоению) очередного классного чина государственному служащему [14].
Необходим единый механизм для государственной гражданской службы, оформленный соответствующим нормативным правовым актом, предусматривающий ответственность должностных лиц за необоснованную задержку в представлении либо в присвоении очередного классного чина, а также механизм компенсации государственному гражданскому служащему денежных средств, недополученных в результате такого рода задержек. Для ряда высших классных чинов не установлены сроки пребывания в них [15], однако это не противоречит рассматриваемому элементу, так как при присвоении высших чинов определяющую роль должна играть не выслуга, а заслуги и результаты государственного гражданского служащего в служебной деятельности.
6. Постоянство и устойчивость системы классных чинов государственных гражданских служащих. Уже отмечалось, что классные чины государственных гражданских служащих являются не только правовой категорией, но также и психологическим феноменом, а учитывая тот факт, что
уровень заработной платы на государственной гражданской службе уступает таковому в иных сферах трудовой деятельности, то классные чины являются также стержневым фактором, вокруг которого строится чиновно-служебная карьера и институт государственной гражданской службы. Таким образом, любые поспешные действия, касающиеся реформирования системы классных чинов государственных гражданских служащих либо их отмены, могут привести к серьезной дестабилизации государственной гражданской службы, подорвать сильнейший стимулирующий фактор. Попытки реформирования и отмены чинов государственных служащих неоднократно предпринимались как в Российской Империи, так и в РСФСР. Как отмечал в своих исследованиях Л. Е. Шепелев, «...в условиях царской России чинам постоянно придавалось важное значение и как фактору формирования состава бюрократии и даже как одному из средств устранения пороков в организации государственного управления. Все варианты реформирования чинопроизводства. хотя и предусматривали отмену чинов как особой правовой категории, однако не отнимали привилегий чиновничества, а лишь переносили их с чина на должность. Попытки улучшить реформой гражданского чинопроизводства работу государственного аппарата были заведомо тщетными» [16].
Одними из первых декретов большевиков были именно декреты об уничтожении чинов государственных гражданских служащих и военных. Так, Декрет СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» [17] указывал, что все наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждане Российской Республики. Декрет СНК РСФСР от 16 декабря 1917 г. «Об уравнении в правах всех военнослужащих» [18] указывал, что все чины и звания в армии, начиная с ефрейторского и кончая генеральским, упраздняются. Декрет СНК РСФСР от 16 декабря 1917 г. «О выборном начале и об организации власти в армии» [19] вводил выборные должности командиров всех уровней управления армией. Позже возникла необходимость опять вернуться к чинам и военным званиям гражданских и военных государственных служащих [20], что говорит о невозможности функционирования института государственной гражданской (как и всех иных видов государственной служебной деятельности) службы без базовой составляющей - классных чинов.
7. Сохранение классных чинов государственных гражданских служащих включает в себя следующие составляющие: а) сохранение классных чинов при переводе (переходе) государственно-
го гражданского служащего на иной вид государственной службы, в иной государственный или муниципальный орган; б) сохранение классного чина государственного гражданского служащего при прекращении служебных правоотношений [21] - в данном случае речь идет о пожизненном сохранении за государственным гражданским служащим последнего присвоенного ему классного чина, что подчеркивает его сопричастность служебному сообществу даже в отставке.
Таким образом, классный чин сохраняется за государственным гражданским служащим пожизненно, однако существует несколько моментов, когда возможно и применение такой меры (санкции), как лишение классного чина.
8. Лишение классного чина государственного гражданского служащего за совершенные им тяжкие или особо тяжкие противоправные деяния - предполагает, что наделение государственного гражданского служащего классным чином не является абсолютным, лишение чина может иметь место и при однократном совершении служащим указанных противоправных деяний (совершенных как при выполнении служебных обязанностей, так и при иных обстоятельствах). Действующее законодательство о государственной гражданской службе четко регулирует данный вопрос [22]. Стоит подчеркнуть следующие моменты: во-первых, лишение классного чина не может иметь место при совершении государственным гражданским служащим дисциплинарных проступков, для этого имеются иные меры воздействия (предупреждение, выговор, лишение премии, увольнение); во-вторых, лишение классного чина не может иметь место и при совершении государственным гражданским служащим административного правонарушения, для этого существуют меры воздействия, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; в-третьих, лишение классного чина следует рассматривать как дополнительную меру уголовного санкци-онного воздействия, налагаемую на государственного гражданского служащего вместе с основным уголовным наказанием; в-четвертых, лишение государственного гражданского служащего классного чина может иметь место только при совершении уголовных преступлений; в-пятых, лишение классного чина может производиться только решением суда, а не решением государственного органа (и его должностных лиц), где работал служащий.
9. Формальное закрепление наличия (и соответствующего статуса) классного чина у государственного гражданского служащего. Предполагает законодательное закрепление соответствующих документов, удостоверяющих
наличие у государственного гражданского служащего определенного классного чина (например, дипломов о присвоении первого или очередного классного чина), а также внесение соответствующих записей в личное дело и трудовую книжку государственного гражданского служащего.
Таким образом, мы завершили рассмотрение некоторых аспектов правовой категории «классный чин» государственной гражданской службы. Подчеркнем еще раз, указанный правовой феномен является одним из столпов, на который опирается государственная гражданская служба. Помимо того, он выступает инструментом позитивного воздействия на государственного гражданского служащего, играющим немаловажную роль в определении статусного положения служащего.
Система классных чинов, как и система должностей государственной гражданской службы, крайне чувствительна к любым изменениям, что требует от законодателя и правоприменительных органов аккуратного подхода к указанным системам, дабы не допустить дестабилизации государственной гражданской службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Примечания
1. Малый энциклопедический словарь [Текст] : в 4 т. Т. 4. / репринтное воспроизведение издания Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. М.: Терра, 1997. С. 2031.
2. См.: Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка [Текст]: в 4 т. Т. 3 / В. И. Даль. СПб.: ТОО «Диамант», 1998. С. 605.
3. Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеологических выражений [Текст] / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова; Российская АН; Институт русского языка; Российский фонд культуры. М.: Азъ Ltd., 1992. С. 917.
4. Черных, П. Я. Историко-этимологический словарь современного русского языка: 13560 слов [Текст] : Т. 1-2 / П. Я. Черных. Второе изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1994. Т. 2. С. 390.
5. Большая советская энциклопедия [Текст]. М.: Изд-во «Сов. энцикл.», 1978. Т. 29. С. 603.
6. Иллюстрированный энциклопедический словарь [Текст] / редкол.: В. И. Бородулин, А. П. Горкин, А. А. Гусев, Н. М. Ланда и др. М.: Большая Рос. эн-цикл., 1995. С. 773.
7. Кюстин, А. Россия в 1839 году [Текст]: в 2 т. Т. 1 / А. Кюстин. М.: Изд-во им. Собашникова, 1996. С. 337-340.
8. Евреинов, В. А. Гражданское чинопроизводство в России [Текст] : исторический очерк / В. А. Евре и-нов. СПб., 1887. С. 83. По данному вопросу см. также: Глиноецкий, Н. П. Исторический очерк развития офицерских чинов и системы чинопроизводства в русской армии [Текст] / Н. П. Глиноецкий // Военный сборник. 1887. № 4.
9. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
10. См.: Российская газета. 2004. № 162.
11. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 440.
12. Рассматриваемой проблематике посвящен ряд научных исследований, затрагивающих отдельные вопросы государственной службы (в частности, чинопроизводство). См., напр.: Винокуров, В. А. Организационно-правовые вопросы чинопроизводства при прохождении государственной службы [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук / В. А. Винокуров. СПб., 1999. С. 35-45.
13. Например, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим устанавливает следующие сроки пребывания в классных чинах: секретаря государственной гражданской службы РФ 3-го и 2-го класса, референта государственной гражданской службы РФ 3-го и 2-го класса - не менее одного года; советника государственной гражданской службы РФ 3-го и 2-го класса, государственного советника РФ 3-го и 2-го класса -не менее двух лет; действительного государственного советника РФ 3-го и 2-го класса - не менее одного года. Как можно видеть, классные чины жестко привязаны к определенной группе должностей и дальнейшее продвижение по лестнице чинов возможно только путем повышения в должности. Однако законодательством о государственной гражданской службе никак не регулируются вопросы сроков пребывания в конкретной должности, поэтому любые задержки в продвижениях из одной группы должностей в другую автоматически приводят к задержкам в продвижении из одной группы классных чинов в другую. Таким образом, еще раз стоит повторить, что классные чины на государственной гражданской службе не самостоятельны, а подчинены замещаемым должностям.
14. Например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» указывает, что начальник таможенного органа, необоснованно задержавший представление сотрудника таможенного органа к присвоению очередного специального звания, несет дисциплинарную ответственность, а при необоснованной задержке представления к присвоению очередного специального звания сотрудник таможенного органа имеет право на компенсацию положенных видов довольствия, которые он получил бы при своевременном присвоении указанного специального звания // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3586.
15. Например, действительный государственный советник РФ 1, 2, 3-го класса.
16. Шепелев, Л. Е. Чиновный мир России [Текст] / Л. Е. Шепелев. СПб.: «Искусство СПб.», 1999. С. 188.
17. См.: Собрание указов РСФСР. 1917. № 3. Ст. 31.
18. См.: Собрание указов РСФСР. 1917. № 9. Ст. 139.
19. См.: Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 35.
20. См., напр.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 22 сентября 1935 г. № 19/2135 «О введении персональных военных званий начальствующего состава РККА и об утверждении Положения о прохождении службы командным и начальствующим составом РККА» // Собрание законодательства СССР. 1935. № 57. Ст. 468; Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 октября 1935 г. № 20/2256 «О специальных званиях начальствующего состава Главного Управления государственной безопасности НКВД СССР» // Собрание законодательства СССР. 1935. № 64. Ст. 440; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1941 г. «Об установлении рангов для дипломатических представителей СССР за границей» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 21; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая 1943 г. «Об установлении дипломатических рангов» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. № 22; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурор-ско-следственных работников органов прокуратуры» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. № 43; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 июля 1972 г. «О введении персональных званий для лиц начальствующего состава таможенных учреждений СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1972. № 30. Ст. 263; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1981 г. «Об установлении дипломатических классов» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 7. Ст. 156.
21. Например, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим указывает, что присвоенный классный чин сохраняется за федеральным гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы (в том числе в связи с выходом на пенсию), а также при поступлении на гражданскую службу вновь.
22. Например, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим указывает, что гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, тогда как утратившее силу Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим указывало, что все вопросы, связанные с порядком присвоения и сохранения квалификационных разрядов, рассматриваются соответствующим государственным органом в пределах его полномочий или в суде.
