CC BY
162
УДК 34.07
Совершенствование законодательства в сфере государственной службы Российской Федерации
елфимова елена владимировна,
начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Уральского юридического института МвД России, кандидат юридических наук
e-mail: Elfimovaav@mail.ru
В статье раскрывается юридическая природа присвоения и сохранения званий, чинов и рангов на различных видах государственной службы. Приведенное в статье действующее законодательство позволяет разобраться в том, какие звания, чины и ранги могут присваиваться при прохождении государственной службы на территории Российской Федерации, а также определяет возможность их соотношения в установленном законом порядке в случае поступления на государственную службу иного вида. Аргументируется необходимость определения актуального соотношения званий, чинов и рангов с учетом требований, предъявляемых к должностям на различных видах государственной службы.
ключевые слова: государственная служба; воинские звания; специальные звания; классные чины; дипломатические ранги.
Improvement of legislation in the field of public service Russian Federation
Elfimova Elena Vladimirovna,
Head of the chair of Civil Law Disciplines
of the Ural Law Institute of the Ministry of the Internal
Affairs of Russia, Candidate of juridical sciences
This article reveals the legal nature of the assignment and conservation titles, ranks and grades for various types of public service . As defined in Article current legislation allows to understand what titles, ranks and grades can be assigned to the passage of Civil Service in the Russian Federation , as well as the opportunity to establish their relations in accordance with the law in the case of the civil service that kind . Discusses the need for determining the ratio of the actual titles, ranks and grades with reference to the requirements for positions in various types of public service .
Key words: civil service; military rank; special ranks; positions; diplomatic ranks.
Реформирование государственной службы - это приоритетное направление в области современного государственного строительства. Реформированию и развитию государственной службы России в настоящее время уделяется большое внимание. Важность указанного направления отражена в указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе ''Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)''» [7] (далее - Программа), который целенаправленно развивает Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации[11] (далее - Концепция).
Несмотря на то что Программа ограничила период действия 2013 годом и определила в качестве ключевых задач реформирования государственной службы в том числе и обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, на сегодняшний день не все стоящие в Программе задачи решены. Так, остаются не до конца урегулированными некоторые вопросы присвоения и
обеспечения соотношения воинских или специальных званий, классных чинов, дипломатических рангов (далее - звания, чины, ранги) при прохождении государственной службы.
Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации [4].
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «о системе государственной службы Российской Федерации» [4] система Федеральной государственной службы включает в себя 3 вида государственной службы:
- государственную гражданскую службу;
- военную службу;
- правоохранительную службу.
Статья 11 Федерального закона от 27 июня 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос-
сийской Федерации» [3] устанавливает, что гражданским служащим присваиваются классные чины.
В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «о воинской обязанности и военной службе» [6] и Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным указом Президента российской Федераци и от 16 сентября 1999 г. № 1237 [10], военнослужащим присваиваются воинские звания.
граждане, проходящие службу в правоохранительных органах и имеющие в соответствии с законодательством российской Федерации специальные звания, являются сотрудниками этих органов. Вплоть до настоящего времени законодатель не определил основные направления правоохранительной деятельности и не закрепил перечень правоохранительных органов. В то же время детальный анализ ряда законодательных и иных нормативных правовых актов позволяет установить принадлежность отдельных государственных органов к числу правоохранительных органов: Министерство внутренних дел российской Федерации; Федеральная миграционная служба; государственная фельдъегерская служба российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная таможенная служба; Федеральная служба российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Министерство российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (специальные воинские подразделения государственной противопожарной службы).
действующее законодательство не определяет место службы в органах прокуратуры россии и следственном комитете российской Федерации в общей системе государственной службы. не обозначены они и в ч. 2 ст. 4 законопроекта «о Правоохранительной службе российской Федерации» [12], в которой перечисляются федеральные органы государственной власти, где предусмотрена правоохранительная служба. несмотря на то, что фактически указанные органы являются правоохранительными, что косвенно подтверждается ч. 1 ст. 1 законопроекта «о Правоохранительной службе российской Федерации», в которой установлено, что правоохранительные органы осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, т. е. функции, характерные в том числе и для рассматриваемых органов, тем не менее юридически в качестве правоохранительных они не названы. Поэтому вопрос об отнесении службы в органах прокуратуры и следственном комитете к государственной службе остается открытым. Вместе с тем при прохождении службы в указанных органах законодательством предусмотрено присвоение классных чинов и званий, что характерно для государственной службы.
В частности, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «о службе в органах внутренних дел российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации» [1] для сотрудников органов внутренних дел установлены специальные звания по-
лиции, внутренней службы и юстиции, присваиваемые по должностям.
сотрудникам Федеральной службы исполнения наказаний россии присваиваются специальные звания внутренней службы в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 1998 г. № 117-ФЗ «о внесении изменений и дополнений в законодательные акты российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» [6].
сотрудникам специальных воинских подразделений государственной противопожарной службы Министерства российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий присваиваются специальные звания внутренней службы в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ «о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности» [13].
сотрудники государственной фельдъегерской службы российской Федерации состоят в кадрах МВд россии в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «о федеральной фельдъегерской связи» [14]. им присваиваются специальные звания начальствующего состава внутренней службы.
сотрудники Федеральной миграционной службы состоят в кадрах МВд россии в соответствии с указом Президента российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» [15]. им присваиваются специальные звания внутренней службы.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «о службе в таможенных органах российской Федерации» [16] гражданам, принятым на службу в таможенные органы, и сотрудникам таможенных органов российской Федерации присваиваются специальные звания таможенной службы.
Положением о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденным указом Президента российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» [17], гражданам, принятым на службу в органы госнаркоконтроля, и сотрудникам присваиваются специальные звания полиции.
Федерал ьным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «о следственном комитете российской Федерации» [18] для сотрудников следственного комитета российской Федерации (за исключением военнослужащих) установлены специальные звания юстиции.
Указом Президента российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1554 «о порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции» [19] установлено,
что лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы в Министерстве юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов, Федеральной службе исполнения наказаний и их территориальных органах (далее - работники органов юстиции), аппаратах федеральных судов (далее - работники аппаратов судов), Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях (отделах) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации (далее - работники системы Судебного департамента), квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью федеральной государственной гражданской службы классные чины юстиции.
Работникам органов юстиции, аппаратов судов и системы Судебного департамента, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы (далее - должности гражданской службы), квалификационным требованием к которым является юридическое образование, присваиваются чины юстиции, соответствующие группам должностей гражданской службы.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» для дипломатических работников устанавливаются дипломатические ранги [20].
Приведенное действующее законодательство в сфере указанных видов службы позволяет разобраться в том, какие звания, чины и ранги могут присваиваться при прохождении различных видов государственной службы на территории Российской Федерации, а также устанавливает возможность их соотношения в предусмотренном законом порядке.
Одним из сущностных признаков государственной службы является замещение государственным служащим (далее - служащим) соответствующей государственной должности и наличие у него классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания (далее - чин, ранг, звание), присвоенного в определенном порядке в зависимости от вида государственной службы, которую проходит служащий.
Прохождение государственной службы, карьерный рост служащего, выражающийся в замещении вышестоящих должностей и присвоении более высоких чинов, званий и рангов не всегда осуществляется в том государственном органе, где служащий начал свою карьеру. Нередко служащий переходит из одного органа в другой и продолжает службу на новом месте. При этом имеющийся у него чин (ранг, звание), присвоенный по прежнему месту службы, должен быть учтен по новому месту службы.
Действующим законодательством устанавливается взаимосвязь различных видов государственной службы и необходимость обеспечения единого подхода к организации всех видов государственной служ-
бы. В частности, указанное требование содержится в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [4] (далее - Закон о системе государственной службы), в ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] (далее - Закон о гражданской службе), а также в ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее - Закон о службе в ОВД).
Однако требования, предъявляемые законодательством к присвоению званий, чинов и рангов на различных видах государственной службы, не являются едиными, в связи с чем возникают препятствия при поступлении (переводе) служащего на иной вид государственной службы в части возможного приравнивания имеющегося чина к соответствующему званию либо рангу.
В соответствии с п. 12 ст. 11 Закона о гражданской службе порядок присвоения и сохранения чинов, их соотношение со званиями определяются указом Президента Российской Федерации. В частности, при поступлении гражданина на государственную службу иного вида присвоение звания или чина осуществляется в настоящее время в соответствии с таблицей соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников (далее - таблица соотношения), утвержденной указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 г. № 744 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 ''О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим''», в Положение и в таблицу соотношения классных чинов, утвержденные этим указом [9].
В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о системе государственной службы при переводе служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный чин, ранг или звание, а также период пребывания в соответствующем чине, ранге или звании должны учитываться при присвоении чина, ранга или звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким нормативным правовым актом является Положение, которое в п. 5 определяет, что при присвоении первого классного чина гражданской службы служащему учитываются воинское или специальное звание, классный чин юстиции, присвоенные служащему на прежнем месте государственной службы Российской Федерации.
Однако ни Закон о системе государственной службы, ни Закон о гражданской службе не содержат указания на то, что в случае поступления гражданина, имеющего воинское и специальное звание, на государственную гражданскую службу Российской Федерации
ему должен присваиваться классный чин, соответствующий имеющемуся у гражданина воинскому или специальному званию.
В таком случае необходимо руководствоваться п. 3 ст. 13 Закона о системе государственной службы, в котором устанавливается необходимость учитывать ранее присвоенный чин, ранг или звание при присвоении не «классных чинов», а классного чина по новому виду государственной службы и этот чин или звание учитывается при присвоении только первого классного чина гражданской службы. Такая позиция подтверждена и судебной практикой [21]. То есть при поступлении на гражданскую службу служащему присваивается первый классный чин в зависимости от группы должностей гражданской службы, к которой относится должность, замещаемая служащим. Необходимо отметить, что в соответствии с п. 6 Положения первыми классными чинами во всех группах должностей гражданской службы являются чины третьего класса.
Первый классный чин гражданской службы присваивается федеральному гражданскому служащему, не имеющему классного чина гражданской службы и замещающему должность гражданской службы. Присвоение очередных классных чинов производится уже не при переводе служащего с одного вида службы на другой, а при дальнейшем прохождении государственной гражданской службы.
При этом если в соответствии с таблицей соотношения классный чин, который должен быть присвоен служащему в соответствии с замещаемой им должностью, ниже имеющегося у служащего воинского или специального звания, классного чина юстиции, то служащему присваивается классный чин на одну ступень выше того классного чина, который должен быть ему присвоен.
Таким образом, законодательством предусмотрена возможность учета имеющегося у гражданина звания, ранга или чина в случае поступления на государственную гражданскую службу при присвоении ему классного чина. При этом согласно с ч. 1 ст. 11 Закона о гражданской службе классные чины гражданской службы присваиваются служащим в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы.
В части 1 статьи 1 1 Закона о гражданской службе, п. 2 ст. 13 Закона о системе государственной службы определены принципы и общие условия присвоения чинов, рангов и званий, согласно которым присвоение служащему классного чина должно производиться не только в соответствии с замещаемой им должностью государственной службы, но должно обеспечивать последовательное присвоение классного чина по прошествии установленного законом времени пребывания в предыдущем классном чине после его присвоения.
однако при определенных обстоятельствах классный чин может присваиваться без соблюдения последовательности и без учета продолжительности гражданской службы в предыдущем классном чине. Так, в случае назначения служащего на должность гражданской службы, которая относится к более высокой группе должностей гражданской службы, чем замещаемая
им ранее, указанному служащему может быть присвоен классный чин, являющийся первым для этой группы должностей гражданской службы, если этот классный чин выше классного чина, который имеет служащий.
Установленный законодательством о государственной гражданской службе порядок весьма схож с тем, что применяется на военной службе [5; 10] и на службе в органах внутренних дел [1]. однако на государственной гражданской службе поступление на должность определенной группы может дать служащему возможность получить классный чин, минуя все нижестоящие. например, молодой талантливый специалист после вуза при назначении на «высокую» должность государственной гражданской службы вправе претендовать на классный чин, соответствующий данной должности.
Такое положение подвергается обоснованной критике со стороны специалистов, которые говорят о возможности некоего «бокового входа» на государственную гражданскую службу и приобретении не выслуженного годами служебного статуса, что является известным отступлением от принципов карьерной службы и ставит существенные препятствия для возможной переаттестации из классного чина в воинское или специальное звание при переходе государственного служащего из одного вида службы на другой [22, с. 106 -112].
обоснованно отмечается, что это несколько противоречит принципу постепенного поэтапного карьерного роста государственного служащего и общему принципу единства государственной службы российской Федерации [23, с. 23].
Таким образом, на сегодняшний день должность государственной гражданской службы позволяет присвоить служащему классный чин без соблюдения последовательности и без учета продолжительности гражданской службы в предыдущем классном чине, то есть минуя при этом все нижестоящие чины. А затем при поступлении на государственную службу иного вида, в соответствии с таблицей соотношения служащий вправе будет претендовать на соответствующее звание, в случае если предлагаемая ему должность будет позволять присвоение такого звания. Причем ни на военной службе, ни на службе в органах внутренних дел невозможно присвоение званий без учета последовательности.
рассматриваемая ситуация, по нашему мнению, противоречит ст. 3 Закона о системе государственной службы, в соответствии с которой одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы является единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Требования, предъявляемые действующим законодательством к присвоению званий, чинов и рангов на различных видах государственной службы, на сегодняшний день не являются едиными для всех видов государственной службы в их взаимосвязи.
с учетом вышеизложенного, в целях закрепления единого подхода к организации государственной
службы, необходимо установить последовательность при присвоении классных чинов государственной гражданской службы. А в качестве меры поощрения в случае особых личных заслуг установить возможность присвоения классного чина досрочно или на одну ступень выше классного чина, который предусмотрен по замещаемой должности. Представляется, что такое поощрение следует применять не более одного-двух раз за весь период службы. Подобная мера поощрения предусмотрена при прохождении службы в органах внутренних дел [6].
Помимо изложенной проблемы видится еще одна, не менее важная. Так, имеющаяся таблица соотношения не согласуется с положениями ст. 13 Закона о системе государственной службы и ст. 5 Закона о службе в ОВД, в которых устанавливается возможность учета не только чинов и званий, но и рангов.
Однако имеющаяся таблица соотношения не включает в свое содержание дипломатические ранги, которые присваиваются дипломатическим работникам в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации [2].
Таким образом, в настоящее время отсутствует нормативное закрепление соотношения рангов со званиями и чинами.
Учитывая изложенное, в целях актуального соотношения чинов, званий и рангов с учетом квалификационных требований к должностям на различных видах государственной службы, следует дополнить имеющуюся таблицу соотношения чинов и званий еще и дипломатическими рангами, которые присваиваются в Министерстве иностранных дел Российской Федерации.
Указанные предложения по совершенствованию законодательства позволят выработать единый подход к обеспечению соотношения чинов, званий и рангов на различных видах государственной службы Российской Федерации, устранят имеющуюся несогласованность в этой сфере и позволят решить задачи современной государственной службы.
Список литературы
1. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). - 2011. - № 49. - Ч. 1. - Ст. 7020.
2. Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ // СЗ РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4174.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
4. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.
5. О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 13. - Ст. 1475.
6. Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел: указ Президента Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1575 // СЗ РФ. -2012. - № 48. - Ст. 6668.
7. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. - 2009. - № 11. - Ст. 1277.
8. О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим: указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 // СЗ РФ. -2005. - № 6. - Ст. 440.
9. О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», в Положение и в таблицу соотношения классных чинов, утвержденные этим указом: указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 г. № 744 // СЗ РФ. - 2013. - № 40. - Ч. 3. - Ст. 5045.
10. Вопросы прохождения военной службы: указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 // СЗ РФ. - 1999. - № 38. - Ст. 4534.
11. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. // Текст Концепции официально опубликован не был.
12. Проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации»: из материалов Правового департамента МВД России.
13. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. -2002. - № 30. - Ст. 3033.
14. О Федеральной фельдъегерской связи: Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - № 34. - Ст. 3547.
15. Вопросы Федеральной миграционной службы: указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. - 2004. - № 30. -Ст. 3150.
16. О службе в таможенных органах Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3586.
17. О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 // СЗ РФ. - 2003. -№ 23. - Ст. 2197.
18. о следственном комитете российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ // сЗ рФ. - 2011. - № 1. -ст. 15.
19. о порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции: указ Президента российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1554 // сЗ рФ. - 2007. -№ 48. - ст. 5952.
20. об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ // сЗ рФ. - 2010. - № 31. - ст. 4174.
21. об оставлении без изменения решения Верховного суда российской Федерации от 28 ноября 2011 г. № ГКПИ11-1773, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими пунктов 13 и 22 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденным Указом Президента рФ от 1 февраля 2005 г. № 113: определение Верховного суда российской Федерации от 14 февраля 2012 г. № КАс 12-15 // Текст Концепции официально опубликован не был.
22. граждан В. д. государственная гражданская служба / В. Д. Граждан. - М.: Юркнига, 2005.
23. Попов А. П. Государственная и муниципальная служба в россии: Проблемы и перспективы / А. П. Попов. - М., 2005.
