CC BY
26
вовую ситуацию, с которой сталкиваются обычные суды». В силу этого во Франции, «строго говоря, прецедентное право не является источником правовых норм потому, что судья не обязан учитывать его при вынесении решения» [5, с. 32].
У судебного прецедента в странах романо-гер-манской правовой семьи имеются особенности соотношения с законом. В отличие от стран англосаксонской системы права в странах романо-германской правовой семьи закон неизменно находится на первом плане по отношению к прецеденту, который по общему правилу возникает и действует в соответствии с законом.
Наряду с судебным прецедентом к числу вторичных источников права в романо-германском праве относят доктрины.
Отметим, что в самом широком смысле доктрина в романо-германском праве употребляется: а) как учение, философско-правовая теория; б) как мнения ученых-юристов по тем или иным вопросам, касающимся сущности и содержания различных юридических актов, по вопросам правотворчества и правоприменения; в) как научные труды наиболее авторитетных исследователей в области государства и права; г) в виде
комментариев различных кодексов, отдельных законов и др. [3, с. 407].
Следует отметить, что доктрины опосредованно влияют на законодателя. Им приходится становиться на сторону той или иной юридической концепции. Доктрины создают способы, методы толкования и реализации права, генерируют идеи, создают правовые понятия. Они оказывают значительное влияние на правоприменительный процесс, особенно в тех случаях, когда имеются пробелы или коллизии в праве.
Литература
1. Рассказов Л. П. Теория государства и права. М., 2010.
2. Саидов А. Х. Введение в основные правовые системы современности. Ташкент, 1988.
3. Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. М., 2011.
4. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1998.
5. Кросс Р. Прецедент в английском праве. М., 1985.
© 2014 г. П. П. Баранов
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье анализируются основные теоретические подходы к пониманию феномена региональной безопасности в контексте обеспечения национальной безопасности. В соответствии со спецификой государственно-территориального устройства Российской Федерации на примере Ростовской области автор рассматривает ключевые направления оптимизации региональной политики, а также пути совершенствования федерального и регионального законодательства с учетом территориальных, социальных, экономических, политических и иных факторов.
Ключевые слова: национальная безопасность, национальные интересы, региональная безопасность, региональная политика, региональное развитие, субъекты Российской Федерации.
Проблеме региональной безопасности в последнее десятилетие уделяется достаточно внимания как со стороны ученых-юристов, так и со стороны представителей политической науки. Связано это, в первую очередь, с осознанием того факта, что безопасность региональная - одна из главных составляющих государственной и национальной безопасности. Это касается как ее формально-территориальной составляющей, так и более глубинных политико-юридических смыслов, лежащих в основе региональной безопасности. Однако тот факт, что современные концепции региональной безопасности и регионального раз-
вития начали получать достаточно широкое освещение, еще не означает, что рассмотрение данной проблемы в специальных научных работах адекватно отвечает тому уровню научного обоснования, которого требуют всевозможные угрозы и риски, сопутствующие процессу обеспечения региональной безопасности. Отдельного внимания также заслуживает вопрос о степени понимания и осознания существующих угроз политическими и экономическими региональными элитами.
Отмечая наличие в федеральном законодательстве специальных нормативных правовых
актов различного уровня, посвященных национальной и государственной безопасности в их ценностно-концептуальном представлении, одновременно приходится говорить и об отсутствии на федеральном уровне единой концепции региональной безопасности, сочетающей в себе как общие национальные интересы, так и интересы регионов, ее составляющих. Также отсутствует какое-либо цельное понимание проблемы развития регионов Российской Федерации в контексте основных конституционных положений о федеративном государстве и его субъектах. В таких условиях регионы, осознающие действительную практическую ценность идеи и концепции региональной безопасности, находятся в ситуации, вынуждающей их самостоятельно строить и разрабатывать собственные концепции региональной безопасности, которые в отдельных случаях могут и не соответствовать идеям национальной безопасности Российской Федерации.
Надо напомнить, что сама по себе категория «региональная безопасность» до сих пор не получила своего адекватного определения на языке позитивного права. В отличие, например, от термина «национальная безопасность», категория «региональная безопасность» является в большей степени достоянием теоретической науки. Отсутствие же федерального законодательного регулирования проблемы региональной безопасности не могло не наложить отпечаток и на ее теоретическое осмысление, что привело к появлению нескольких подходов к пониманию самого термина «региональная безопасность». В целом можно сказать, что понимание термина «региональная безопасность» зависит не только от масштабности обозначаемых проблем, но и от конкретной структуры содержания и признаков данного понятия. Кроме того, следует обратить внимание на то, что не существует даже четкого юридического определения категории «регион».
В самом общем виде применительно к исследуемой нами проблеме можно представить категорию «регион» в ее трех основных значениях [1, с. 83]. Первое значение, наиболее удобное в юридическом смысле, в контексте федеративного устройства Российской Федерации синоними-зирует понятие «регион» с понятием «субъект Российской Федерации». Надо сказать, что и представители юридической и политической науки, обозначая различные уровни публичной власти, как правило, выделяют федеральный, региональный (уровень субъекта Российской Федерации) и местный (муниципальный) уровни.
В соответствии с другим подходом под регионом понимается определенная территория, возможно, включающая несколько субъектов Рос-
сийской Федерации, которая характеризуется общностью социально-экономических интересов, способов хозяйствования, или относительно однородная по своей этнической или конфессиональной составляющей.
Еще одно понимание региона также является производным от конкретно-юридических категорий. В этом случае он приравнивается уже не к субъекту Российской Федерации, а к федеральному округу Российской Федерации: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа.
На наш взгляд, в отсутствие каких-либо четких юридических обоснований и предпосылок нецелесообразно выделять какое-то одно из представлений о регионе как главное или единственно верное, однако по смыслу данной статьи дальнейшее использование категории «региональная безопасность» будет основано на понимании региона как территории субъекта РФ.
Обращаясь непосредственно к содержанию понятия «безопасность», надо заметить, что в самом общем виде она характеризуется отсутствием угроз или их минимизацией. В некоторых случаях безопасность определяется через такие категории, как «риск», «защищенность» и др., однако и в этом случае его ценностная составляющая не будет определена с достаточной степенью корректности. К «угрозам» могут относиться факторы, затрудняющие существование системы или активно мешающие ее развитию. Единых подходов к определению понятия безопасности в чистом виде на сегодняшний день нет, однако присутствует определенный набор признаков, ее обеспечивающих, которые, как правило, привязываются к конкретному типу безопасности и только в таком виде обеспечивают достойное содержание и наполнение данного понятия.
В качестве базиса системы безопасности в Российской Федерации выступает национальная безопасность. Составной частью системы национальной безопасности, ее подсистемой, является региональная безопасность [2, с. 21]. Однако, как мы уже выяснили, региональная безопасность не получила своего законодательного определения в специальном Федеральном законе от 28.12.2010 № 390-Ф3 «О безопасности», посвященном национальной безопасности в целом. Базовый Федеральный закон «О безопасности», предусматривая возможность «существования» иных видов безопасности, предлагает их абстрактный перечень (общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности), исходя из предметного содержания понятия, не останавливаясь на возможности выделения различных ви-
дов безопасности по территориальному принципу. Это, на наш взгляд, является явным упущением.
В самом общем виде под региональной безопасностью сегодня понимают особое состояние-защищенности основополагающих интересов Российской Федерации как от внутренних, так и от внешних угроз в процессе осуществления региональной и межрегиональной политики. Данная политика осуществляется в контексте идеи о равноправии субъектов Российской Федерации, ценности их федеративного статуса и общегосударственных задач национально-государственного строительства.
Обеспечение региональной безопасности по вертикали можно представить в виде нескольких основных уровней: федерального, межрегионального, регионального (как мы условились, на уровне субъектов Российской Федерации) и уровня местного самоуправления. Анализируя систему обеспечения региональной безопасности по горизонтали, можно выделить институциональную, юридическую, социально-экономическую, информационную подсистемы ее обеспечения. Возможны также выделения отдельных отраслей обеспечения региональной безопасности в соответствии со специальными отраслями обеспечения безопасности в целом (противопожарная безопасность, безопасность дорожного движения, экономическая безопасность и др.).
Непосредственно в структуре региональной безопасности можно выделить четыре основных элемента. К ним относятся: 1) объекты региональной безопасности, материального и нематериального характера, в качестве которых выступают частные и публичные интересы, интересы личности, общества и государства, которые в процессе своего существования подвергаются как внешним, так и внутренним угрозам; 2) субъекты обеспечения региональной безопасности, в качестве которых выступают публичные и непубличные, официальные и неофициальные организации и институты, специальные органы и конкретные лица; 3) предмет обеспечения региональной безопасности, то есть специальные цели, задачи и функции, обеспечивающие предупреждение и пресечение перманентных угроз и рисков; 4) специальные методы и средства обеспечения региональной безопасности, используемые как специально на то уполномоченными субъектами, так и институтами гражданского общества. Другой подход к анализу внутренней структуры региональной безопасности предлагает рассматривать ее в совокупности трех основных элементов: концептуальном, нормативно-правовом и субъектном.
Возможен также анализ системы обеспечения региональной безопасности в контексте вы-
деления ее наиболее важных подсистем. В первую очередь, следует выделить государственную федеральную базовую систему обеспечения региональной безопасности. На второй позиции будет система территориального обеспечения региональной безопасности. Также следует учитывать систему функционального обеспечения региональной безопасности и непосредственно внутреннюю организацию субъекта Российской Федерации как первичную систему организации региональной безопасности.
Отдельной составляющей проблематики категории «региональная безопасность» выступает анализ угроз, которые можно условно подразделить на комплексные и непосредственные. К комплексным угрозам, как правило, относят использование в организации федеративного государства как этно-государственного, так и территориально-государственного принципов. Следующей угрозой выступает нарушение принципов равноправия субъектов, заложенные уже в тексте Основного закона страны. Далее следует отметить такую угрозу, как перманентная угроза сепаратизма, имеющаяся в отдельных субъектах и выступающая фактором общей дестабилизации принципа государственно-территориальной целостности. Особо актуальной выступает проблема извечной диспропорции в социально-экономическом, демографическом, политическом, правовом и национальном развитии отдельных субъектов [3, с. 7].
Непосредственные угрозы региональной безопасности производны от дестабилизирующих факторов национальной безопасности. К таковым относятся: снижение личной защищенности; недостаточная эффективность публичной власти в глазах населения; повсеместное развитие правового нигилизма и политической апатии; отсутствие концептуальных нравственно-ценностных ориентиров как следствие резкого изменения системы социально-экономических приоритетов и ценностей; снижение социальной защищенности и увеличение количества иных социально-экономических проблем; растущая дифференциация населения по экономическому признаку; прогрессирующая структуризация общества по политическим, конфессиональным, этническим и иным социальным признакам; неконтролируемая внутренняя и внешняя миграция и др.
Как мы уже отмечали, на сегодняшний день в Российской Федерации система обеспечения региональной безопасности практически лишена своего комплексного правового обоснования. В большинстве случаев законодатель предпочитает вообще не выделять соответствующий уровень безопасности. Возможно, и по этой причине многие вопросы в сфере региональной безопасности
все еще ждут своего правового решения как на федеральном, так и на «региональном» уровне. Причем эта сфера законодательства должна обуславливаться имеющими место особенностями территориального, социально-культурного, этно-конфессионального, экономического, экологического и демографического характера каждого отдельно взятого региона. Это, впрочем, не должно нарушать закрепленный в Конституции РФ принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Речь идет и о том, что политика искусственного «выравнивания» регионов не всегда является единственно правильным решением, органично вписывающимся в современные реалии быстро изменяющегося мира.
Изменяющаяся геополитическая обстановка и расстановка сил также дает очередной повод задуматься о наиболее важных на сегодня угрозах региональной безопасности в контексте последних мировых событий. Вместе с тем, нельзя не заметить, что существующие концепции региональной безопасности, если и учитывают особенности отдельных регионов, то в большей степени затрагивают их материальное преломление. На наш взгляд, внимание должно уделяться интеллектуально-духовному развитию населения, а также моменту психофизиологической защищенности людей в кризисных ситуациях.
На данный момент в федеральном законодательстве отсутствует в комплексном виде такой институт, как экономическая база региональной безопасности, тогда как, например, отсутствие источников финансирования должного обустройства государственной границы может создать реальную угрозу для территориальной безопасности страны, то есть национальной безопасности в целом.
Нельзя не вспомнить и институт федерального вооруженного вмешательства в дела субъекта Российской Федерации как крайней меры обеспечения конституционного порядка на его территории [3, с. 14]. Например, в случае использования незаконных вооруженных формирований сепаратистами или в ходе этноконфессиональных «противостояний», угрожающих по своему размаху массовых беспорядков, иных социально-политических «катаклизмов», угрожающих основам конституционного строя Российской Федерации. Так, например, имевшее место «наведение конституционного порядка» в Чеченской республике происходило в большей степени вне конкретных юридических рамок. Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» была предоставлена возможность использования вооруженных сил в процессе проведения «контртеррористической операции», од-
нако это, на наш взгляд, не является свидетельством комплексного и исчерпывающего решения обозначенной проблемы.
Предметно затрагивая проблему законодательного регулирования региональной безопасности в Ростовской области, необходимо сказать следующее. Несмотря на отсутствие базового закона о региональной безопасности и какого-либо упоминания о последней в Федеральном законе «О безопасности», на наш взгляд, существует необходимость в разработке специального Закона Ростовской области «О системе региональной безопасности в Ростовской области».
При этом нетрудно заметить, что в законодательстве региона достаточно широко освещены такие традиционные отрасли безопасности, как противопожарная и транспортная безопасность. Доказательством этому служит Областной Закон Ростовской области «О пожарной безопасности» от 5 ноября 2004 г. № 202-ЗС (ред. от 05.07.2013) и Областной Закон Ростовской области «О безопасности дорожного движения на территории Ростовской области» от 16.08.2000 № 97-ЗС (ред. от 14.11.2013), которые выступают как базовые для всей системы нижестоящих правовых актов в данной области. Однако большой блок отраслей безопасности оказался неохваченным специальными базовыми законами. Это вовсе не означает, что данные отрасли безопасности остались совсем без внимания законодателя, но, на наш взгляд, они требуют более пристального внимания и комплексного правового регулирования и обеспечения.
Серьезное внимание в Ростовской области следовало бы уделить таким отраслям региональной безопасности, как экономическая безопасность, демографическая безопасность, безопасность в сфере межнациональных отношений и межконфессионального взаимодействия, миграционная, экологическая и радиационная безопасность, которые не всегда отмечены специальными законами. Особое значение в свете последних внешнеполитических событий приобретает проблема охраны границ и неприкосновенности «энергообъектов» на границе с Украиной, что в целом делает актуальным разработку специального Закона «Об антитеррористической и антиэкстремистской защищенности населения Ростовской области». Также требует правового осмысления получающий все большее распространение на территории региона правовой нигилизм, что делает актуальным вопрос о разработке Закона Ростовской области «О правовом воспитании и просвещении населения в Ростовской области».
Подводя итог нашему краткому исследованию, отметим, что в целом политико-правовое
обеспечение региональной безопасности характеризует слабая разработка стратегии экстренных мер, направленных на стабилизацию положения в экстренных ситуациях; приоритет компенсационных механизмов социальной защиты, направленных на решение задач выживания без должного внимания к реализации долгосрочных программ, предупреждающих ущерб жизненно важным интересам личности и нарастанию угроз этим интересам в различных сферах.
Все вышеизложенное свидетельствует о серьезности дальнейшей работы над совершенствованием средств юридического обеспечения региональной безопасности Ростовской области. Существует настоятельная необходимость в разработке специальной Стратегии региональной безопасности Ростовской области, соответствующей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., существующим нормативным правовым актам Российской Федерации и основным направлениям государственной политики в сфере обеспечения национальной
безопасности. Такая Стратегия могла бы объединить все основные современные угрозы региональной безопасности Ростовской области и закрепить весь сложный механизм противодействия этим угрозам.
Литература
1. Казакова М. Н. Региональные аспекты национальной безопасности: внутриполитическое измерение // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2011. № 8.
2. Стрельченко В. В. Региональная безопасность в Российской Федерации: теория, политика и стратегия обеспечения: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2010.
3. Кирьянов А. Ю. Региональная безопасность в условиях современной России: общеправовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.
© 2014 г. Н. В. Мамитова
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПРАВИЛ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ
В статье изучаются правила юридической техники с точки зрения их юридической природы. Проводится анализ достоинств и недостатков различных подходов к классификации правил юридической техники.
Ключевые слова: правила юридической техники, классификация, государство, нормативно-правовые акты, закон.
Широкая распространенность мнений о том, что дальнейшему совершенствованию правовых актов может способствовать нормативное закрепление правил юридической техники, приводит к расширению области юридико-технической регламентации. О таковом, в частности, свидетельствует и принятие «законов о законах» на региональном уровне, и появление огромного числа ведомственных инструкций, правил, требований, призванных дать ответы на вопросы техники создания и оформления юридических документов. Однако опыт показывает, что усиление юридико-технической регламентации, к сожалению, не способствует полному устранению существующих проблем. Техническое качество юридических документов и нормативно-правовых актов не претерпевает значительных изменений, как следствие, не происходит и повышения эффективности юридической деятельности в целом.
На основе существующих различий в идеях
правоведов укоренилось конкретное представление об общепринятых средствах, методах, правилах, приемах юридической техники в правоведении. В то же время, необходимо признать, что любой вид юридической техники в различных отраслях права (помимо общих теоретико-правовых) имеет свои собственные технико-юридические средства и приемы выражения.
К числу основополагающих общих правил юридической техники чаще всего относят:
1) доступность, простоту и ясность языка нормативных правовых актов и точность используемой терминологии;
2) компактность и краткость изложения правовых норм при достаточной глубине и всесторонности отражения их содержания;
3) отсутствие противоречий и пробелов в нормативных правовых актах и во всей системе законодательства;
4) логическую последовательность и рацио-
